Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 24. фебруара 2016. године, д о н и о  је

 Р Ј Е Ш Е Њ Е

     Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности и законитости члана 17. став 3. Правилника о финансирању основних школа („Службени гласник Републике Српске“ бр. 5/09).

О б р а з л о ж е њ е

        Бојана Нинић из Пискавице дала је Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 17. став 3. Правилника о финансирању основних школа („Службени гласник Републике Српске“ бр. 5/09), који је донио министар просвјете и културе у Влади Републике Српске. У иницијативи се наводи да оспорена одредба предметног правилника није у сагласности са чланом 107. ст. 1. и 2. и чланом 109. тачка 7. Закона о основном образовању и васпитању, затим са чланом 5. став 1. и чланом 6. Закона о платама запослених у области просвјете и културе, чланом 40. и чланом 90. ст. 2, 3. и 4. Закона о раду, те са чланом 10, чланом 39. ст. 3. и 5. и чланом 49. ст. 1. и 2. Устава Републике Српске. Давалац иницијативе, наиме, истиче да је Законом о основном образовању и васпитању прописано да основне школе, без обзира на број одјељења, морају имати библиотекара, чија се плата, према Закону о о платама запослених у области просвјете и културе обрачунава мјесечно, за пуно радно вријеме, према радном мјесту и одговарајућој платној групи и подгрупи. Исто тако, како се даље наводи, Законом о основном образовању и васпитању нису предвиђени било какви критеријуми (број одјељења и сл.) од којих би зависило да ли школа може имати библиотекара или не, његово радно вријеме, нити је овај закон дао овлашћење  да се ови критеријуми пропишу подзаконским актом. Давалац иницијативе такође сматра да оспорено прописивање доводи до дискриминације лица на радном мјесту библиотекара у односу на остало стручно особље у основној школи. Сходно наведеном, предлаже да Суд утврди да оспорене законске одредбе нису у сагласности са Уставом Републике Српске и законом. 

  У одговору који је на иницијативу доставило Министарство просвјете и културе наводи се да је оспорена одредба предметног правилника у сагласности са релевантним одредбама Закона о основном образовању и васпитању, Закона о платама запослених у области просвјете и културе и Закона о раду. Наиме, доносилац оспореног акта истиче да школа која има мањи број одјељења од 16, има смањен обим послова, како наставног, тако и ваннаставног особља. Због тога, смањењем броја обрачунских одјељења смањује се и проценат норме/радног времена наставног особља, те је оправдано и смањење процента радног времена ваннаставног особља, које је подршка реализацији васпитно-образовног процеса у школи. Исто тако, указује се да је одредбом члана 16. став 2. Закона о платама запослених у области просвјете и културе прописано да, уколико запослени ради са непуним радним временом у складу са законом или другим прописима, основна мјесечна плата одређује се сразмјерно времену проведеном на раду. Поред тога, у одговору се износи став да оспорена одредба Правилника не дискриминише било коју категорију лица, јер се, када је ријеч о смањењу норме/процента радног времена, по истом принципу примјењује на све запослене у основној школи, тако да није у супротности са чланом 10. Устава Републике Српске. Доносилац оспореног правилника такође истиче да је чланом 42. ст. 1. и 3. Закона о раду прописано да послодавац може са радником закључити уговор о раду са непуним радним временом, те да за рад са непуним радним временом радник остварује плату и друга права из радног односа сразмјерно радном времену одређеном уговором о раду. Коначно, у одговору се указује и на одредбу члана 107. став 3. Закона о основном образовању и васпитању према којем се број извршилаца из става 1. овог члана прописује Правилником о финансирању основних школа. 

      Правилник о финансирању основних школа („Службени гласник Републике Српске“ бр. 5/09 и 75/14) донио је министар просвјете и културе у Влади Републике Српске на основу члана 153. став 6. Закона о основном образовању и васпитању („Службени гласник Републике Српске“ број 74/08) и члана 112. Закона о административној служби у управи Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 16/02, 62/02, 38/03, 42/02, 49/06 и 20/07). Оспореним чланом 17. став 3. овог правилника прописано је да се школи која има мање од 16 одјељења умањује право на радно мјесто библиотекара по коефицијенту 0,05 за свако одјељење мање од 16, али не више од 0,5 радног мјеста.  

     У поступку оцјењивања уставности и законитости члана 17. став 3. оспореног Правилника о финансирању основних школа, Суд је имао у виду да према одредби тачке 12. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава, Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, радне односе, запошљавање и образовање, те да се, према члану 49. ст. 1. и 2. Устава, слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом, а законом се може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање. Поред тога, чланом 108. став 2. Устава, утврђено је да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом.

   Сагласно наведеним уставним овлашћењима, Законом о основном образовању и васпитању  („Службени гласник Републике Српске“ бр. 74/08, 71/09, 104/11 и 33/14) уређена је дјелатност основног образовања и васпитања као дио јединственог система образовања Републике Српске (члан 1), одређено је да је основно образовање и васпитање дјелатност од општег друштвеног интереса (члан 2. став 1), те је регулисано оснивање и престанак рада школе, планови и програми рада, упис ученика и њихово оцјењивање, наставно и стручно особље, управљање и руковођење школом, надзор над радом установа основног образовања, као и друга питања од значаја за функционисање основних школа. Према члану 107. овог закона, стручне послове у школи обавља школска стручна служба, педагог, психолог, социјални радник, дефектолог, логопед и библиотекар (став 1), лица на овим радним мјестима морају имати завршен први циклус одговарајућег студијског програма или еквивалент (став 2), а број извршилаца из става 1. овог члана прописује се Правилником о финансирању основних школа (став 3), док је чланом 109. став 7. прописано које послове обавља библиотекар у основној школи. Поред тога, чланом 153. овог закона регулисано је питање обезбеђивања средстава за рад школа које оснива Република, те је, између осталог, ставом 6. овог члана прописано да министар просвјете и културе доноси правилник о финансирању основних школа. Према члану 40. овог закона, школа има библиотеку у оквиру школе или има приступ библиотеци као саставном дијелу својих укупних васпитно-образовних активности.

     Законом о платама запослених у области просвјете и културе („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/07, 64/08, 116/09 и 116/12) прописано је да се овим законом уређује начин утврђивања плата запослених лица у установама просвјете и културе Републике Српске (члан 1), да запослени из члана 1. овог закона имају право на мјесечну плату у складу са одредбама овог закона, а она се исплаћује у текућем мјесецу за претходни мјесец у складу са терминским мјесечним планом потрошње буџета (члан 4. став 1), да су начин обрачуна и исплате плата јединствени за сва лица из члана 1. овог закона и зависе од радног мјеста, платне групе и платне подгрупе (члан 6). Чланом 8. овог закона утврђени су платни коефицијенти за запослене у основном образовању, који су разврстани у платне групе и подгрупе. Тако су тачком б) подтачка 3) овог члана професор, библиотекар, секретар и рачуновођа сврстани у другу платну групу, трећа подгрупа, за које је предвиђен VII степен стручне спреме  - ВСС и коефицијент 9,5.  Према члану 16. овог закона, пуно радно вријеме запослених у просвјети и култури износи 40 часова седмично (став 1), а уколико запослени ради са непуним радним временом, у складу са посебним законом или другим прописима, основна мјесечна плата одређује се сразмјерно времену проведеном на раду (став 2).

    Закон о платама запослених у области просвјете и културе („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/07 и 64/08) који је био на снази у вријеме доношења оспореног правилника престао је да важи ступањем на снагу Закона о платама запослених у области просвјете и културе („Службени гласник Републике Српске“ број 31/14), због чега је Суд оцјењивао законитост оспореног акта у односу на овај закон у вријеме његовог важења.

   Поред тога, Суд је утврдио да је одредба члана 112. Закона о административној служби у управи Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 16/02, 62/02, 38/03, 42/02, 49/06 и 20/07), која је, између осталог, наведена као правни основ за доношење оспореног правилника, престала да важи ступањем на снагу Закона о републичкој управи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 и 121/12), али да ова чињеница није од значаја за оцјену уставности и законитости предметног акта. Том одредбом је, идентично као и чланом 69. Закона о републичкој управи, прописано да органи управе доносе правилнике, наредбе и упутства, те да се правилником разрађују поједине одредбе закона или прописа Владе.

     Имајући у виду наведене законске одредбе Суд је оцијенио да је министар просвјете и културе, у складу са законским овлашћењима, донио предметни правилник, којим је, с циљем спровођења релевантних одредаба Закона о основном образовању и васпитању, поближе регулисао начин финансирања основних школа. Овим правилником су утврђене основе и начин за обрачунавање укупног износа средстава за рад школе, те је, између осталог, дефинисан број обрачунских одјељења, као и број ученика у обрачунским одјељењима, од којих зависи износ средстава који је потребан за финансирање школе.

      Оцјењујући начин на који су оспореним чланом 17. став 3. Правилника регулисани предметни правни односи, Суд је утврдио да оспореним нормирањем није нарушено начело законитости из члана 108. став 2. Устава Републике Српске, односно да доносилац овог акта није изашао из законских оквира, већ је, сагласно својим овлашћењима, разрадио релевантне одредбе Закона о основном образовању и васпитању („Службени гласник Републике Српске“ бр. 74/08, 71/09, 104/11 и 33/14) и Закона о платама запослених у области просвјете и културе („Службени гласник Републике Српске“ бр. 118/07 и 64/08). Наиме, члан 153. ст. 1. до 5. Закона о основном образовању и васпитању садржи темељне одредбе о финансирању основних школа, којим су дефинисани извори из којих се обезбјеђују средства за рад школе, док је поближе регулисање свих осталих питања која се односе на финансирање основних школа препуштено министру просвјете и културе (став 6. члана 153.). Надаље, овим законом је одређен број ученика у редовним, комбинованим и специјалним одјељењима, од чега зависи и број одјељења као објективни критеријум за утврђивање програма рада школе, те у оквиру тога и броја носилаца остваривања наставног плана и програма. Стога је доносилац предметног правилника, сходно наведеним законским овлашћењима, прописао метод обрачуна средстава потребних за рад основне школе тако што је предвидио једно обрачунско одјељење са одређеним бројем ученика као основицу обрачуна, од чега директно зависи број извршилаца, како наставног тако и ваннаставног особља. С обзиром на чињеницу да обим посла, односно радног ангажовања запослених стручних сарадника, па тако и библиотекара, зависи од величине школе, односно од броја ученика у школи, оспореним правилником је предвиђено обављање ових послова са пуним или непуним радном временом, што, по оцјени Суда, није супротно Закону о платама запослених у области просвјете и културе, који чланом 16. став 2. предвиђа могућност да запослени може радити и са непуним радним временом, у складу са посебним законом или другим прописима, у ком случају му се основна мјесечна плата одређује сразмјерно времену проведеном на раду. Поред тога, приликом ове оцјене Суд је имао у виду и одредбу члана 40. Закона о основном образовању и васпитању, према којем школа има библиотеку у оквиру школе или има приступ библиотеци као саставном дијелу својих укупних васпитно-образовних активности,  из којег јасно произлази да не постоји обавеза систематизовања радног мјеста библиотекара у свакој основној школи уколико не постоје услови за то, ако је приступ књижној грађи обезбијеђен у другој библиотеци.

    Суд је, такође, оцијенио да члан 17. став 3. оспореног правилника није супротан одредбама члана 90. ст. 2, 3. и 4. Закона о раду ("Слежбени гласник Републике Српске" бр. 38/00, 40/00, 47/02, 38/03, 66/03 и 20/07), према којима се радницима гарантује једнака плата за исти рад или рад исте вриједности који остварују код послодавца (став 2), дефинисано је шта се сматра радом исте вриједности (став 3), те је прописано да су ништави одлука послодаваца или споразум са радником који нису у складу са ставом 2. овог члана (став 4). По оцјени Суда, оспорена одредба овог правилника не прави разлику између лица која обављају исти рад или рад исте вриједности у основној школи, дакле лица која су законом сврстана у исту платну групу или подгрупу, тако да не доводи до неједнаког третмана у остваривању права на плату, као једног од права по основу рада. Закон о раду који је био на снази у вријеме доношења Правилника о финансирању основних школа, током овог поступка, престао је да важи ступањем на снагу Закона о раду („Службени гласник Републике Српске“ број 1/16), због чега је Суд оцијенио законитост оспорене одредбе у вријеме његовог важења.  

     По оцјени Суда, оспореним нормирањем није нарушено ни начело раноправности из члана 10. Устава, на који указује давалац иницијативе, јер одредба члана 17. став 3. предметног правилника не доводи у неравноправан положај лица на радном мјесту библиотекара у односу на остале запослене у стручној служби у основној школи. Дакле, зависно од радног мјеста, платне групе и подгрупе и броја одјељења у конкретној школи (што условљава да ли се ради са пуним или непуним радним временом), свим запосленим у стручној служби у основној школи се на јединствен начин обрачунава коефицијент радног мјеста, те зависно од тога и плата, тако да лица на радном мјесту библиотекара нису дискриминисања у правима из радног односа, како то сматра давалац иницијативе. Поред тога, Суд је оцијенио да у конкретном случају нису нарушена ни права гарантована чланом 39. ст. 3. и 5. Устава, јер предметно прописивање ни на који начин не утиче на остваривање права грађана на слободан избор занимања и запослења и доступност радног мјеста под једнаким условима. Исто тако, оспорена одредба Правилника не доводи до повреде члана 49. ст. 1. и 2. Устава, јер предметни правни односи нису уређени директно Уставом, већ законом, а министар просвјете и културе, приликом разрађивања релевантних норми Закона о основном образовању, није изашао из законских оквира.  

      С обзиром на чињеницу да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, о уставности и законитости члана 17. став 3. Правилника о финансирању основних школа („Службени гласник Републике Српске“ бр. 5/09) одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.

          На основу изложеног одлучено је као у изреци овог рјешења.

         Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.