Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске и члана 40. став 5, 60. став 1. тачке а) и б) и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 23. децембра 2015. године, д о н и о  је

 О Д Л У К У

   Утврђује се да чл. 49. став 1. тачка в) Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 11/14 и 25/14) није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о премјеру и катастру Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 6/12).

Не прихвата се иницијатива за оцјену уставности и законитости члана 49. став 2. Правилника из става 1. ове одлуке.

О б р а з л о ж е њ е

       Миле Голијан из Хан Пијеска дао је Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 49. став 1. тачка в) и став 2. Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 11/14 и 25/14), који је донио директор Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове. У иницијативи се наводи да оспорена одредба члана 49. став 1. тачка в) предметног правилника није у сагласности са чланом 56. став 1. Устава Републике Српске, према којем се само законом може ограничити или одузети право својине, уз правичну накнаду, као ни са чланом 17. став 1. и чланом 20. Закона о стварним правима, којима је одређена садржина права својине, те предвиђена могућност одузимања или ограничења овог права, али само у јавном интересу. Давалац иницијативе сматра да прописивање уписа заједничке својине на начин како је то предвиђено чланом 49. став 1. тачка в) оспореног правилника доводи до ограничавања права својине грађана, јер не могу слободно и у пуном обиму вршити своја власничка права, с обзиром на то да у режиму заједничке својине сваки заједничар овлашћења која из овог вида својине произлазе извршава заједно са осталим носиоцима овог права на истој ствари. Посебно истиче да заједничка својина може постојати само у случајевима прописаним законом, а не, као у оспореној одредби, подзаконским актом, тако да је доносилац предметног правилника оспореним прописивањем прекорачио своја овлашћења. У погледу оспореног става 2. члана 49. овог правилника, давалац иницијативе сматра да ова одредба није у сагласности са чланом 356. став 2. Закона о стварним правима, који не даје могућност покретања поступка за рјешавање узурпације по службеној дужности по одредбама Закона о узурпацији који је престао да важи, већ предвиђа да само заинтересована лица која имају правни интерес за остваривање права по Закону о узурпацији могу покренути поступак за рјешавање спорних имовинско-правних односа на непокретностима. Уколико немају правни интерес, заинтересована лица, по мишљењу даваоца иницијативе, спорне имовинско-правне односе могу рјешавати по неком другом пропису, односно Закону о стварним правима, што је оспореним чланом 49. став 2. Правилника онемогућено, јер је предвиђено покретање овог поступка по службеној дужности.

   Коначно, у иницијативи се наводи да је у току активност на успостављању катастра непокретности, те да су примјеном оспорених одредаба предметног правилника већ наступиле, а и даље ће наступати неотклоњиве штетне посљедице за власнике земљишта и за Републику Српску, због чега се предлаже да се обустави примјена члана 49. став 1. тачка в) и став 2. Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 11/14 и 25/14), као и да се обустави извршење појединачних аката – рјешења којима се на основу ових одредаба одређује уписивање заједничке својине.

    У одговору на иницијативу који је доставила Републичка управа за геодетске и имовинско-правне послове износи се став да су наводи даваоца иницијативе неосновани, јер Законом о стварним правима није прописано да се заједничка својина може утврдити само законом. Указује се на то да, према оспореној одредби члана 49. став 1. тачка в) предметног правилника, одлуком Комисије за излагање заједничари стичу право заједничке својине на узурпираној непокретности и оваква одлуке Комисије је, по мишљењу даваоца иницијативе, у складу са чланом 23. став 1. Закона о стварним правима, којим је прописано да се право својине стиче, између осталог, и на основу одлуке надлежног органа. Доносилац предметног правилника сматра да су нетачни наводи из иницијативе да се заједничка својина може утврдити само законом, односно да може постојати само у случајевима који су прописани законом, јер се може успоставити и правним послом, односно сагласношћу воља уговорних страна. Узурпант је, како се даље наводи, у поступку обиљежавања свог посједа, који је био прописан Законом о узурпацији, спојио своје непокретности са земљиштем у државној својини, а да се том спајању није противио носилац права на државној својини, јер се само у поступку рјешавања спорних имовинскоправних односа на узурпираном земљишту може издвојити државна својина. Сходно наведеном, Комисија за излагање нема друге законске могућности него да се у катастар непокретности упише заједничка својина, док надлежни орган, у законом прописаном поступку, не ријеши имовинске односе на узурпираном земљишту. У погледу члана 49. став 2. оспореног правилника, у одговору се наводи да одредбом члана 356. Закона о стварним правима није одређено да се поступак по прописима из члана 355. овог закона, међу којим прописима је и Закон о узурпацији, не може покренути по службеној дужности. Ово, како се истиче, није ни могло бити прописано, јер се према члану 19. Закона о узурпацији,  поступак за расправљање узурпације покреће по захтјеву узурпанта, корисника или по службеној дужности.  

Правилник о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 11/14 и 25/14) донесен је на основу члана 179. тачка ж) Закона о премјеру и катастру Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 6/12) и члана 89. став 2. Закона о републичкој управи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 и 121/12). Оспореним чланом 49. став 1. тачка в) овог правилника прописано је да када се у поступку излагања података за неку непокретност утврди да представља узурпацију друштвене, односно државне својине, Комисија за излагање ће изложити податке о непокретности и утврдити право на тој непокретности и ако узурпирано земљиште није обиљежено на терену и допунским премјером се не може одвојити од земљишта у својини узурпанта, у предметном привременом листу непокретности за то земљиште уписаће се Република Српска или јединица локалне самоуправе, у зависности од културе, и узурпант са заједничком својином до правоснажног окончања тог поступка, те забиљежба о покренутом управном поступку за рјешавање спорних имовинскоправних односа на узурпираном земљишту. Према ставу 2. истог члана предметног правилника, Комисија ће одмах обавијестити надлежни орган за имовинскоправне послове о узурпацији, која се рјешава по службеној дужности по хитном поступку.

    У поступку оцјењивања уставности и законитости оспорених одредаба Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске Суд је имао у виду да према одредбама тачака 6, 8. и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава, Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, коришћење простора и политику и мјере за усмјеравање развоја, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом. Сагласно наведеним уставним овлашћењима, Законом о премјеру и катастру Републике Српске су уређени управни и стручни послови који се односе на премјер Републике Српске, катастар непокретности, као јавни регистар о непокретностима и стварним правима на њима, затим катастар водова, основне геодетске радове, адресни регистар, топографско-географску дјелатност, Геоинформациони систем Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове Републике Српске и друга питања од значаја за уређење ове области. Тако је, поред осталог, овим законом уређено излагање на јавни увид података о непокретностима и утврђивање права на непокретностима (чл. 75. до 89), као и упис у катастар непокрености (чл. 90. до 108). Према члану 93. став 1. тачка а) овог закона, на непокретностима се уписује право својине, док је чланом 94. прописано да се права на непокретностима из члана 94. успостављају на начин и у поступку регулисаним овим законом. Поред тога, чланом 7. истог закона је, између осталог, одређено да се за рјешавање појединих питања уписа стварних права која нису уређена овим законом примјењују одредбе закона којим се уређују својина и друга стварна права.

 Уређујући питање доношења подзаконских аката за провођење овог закона, законодавац је дао овлашћење директору Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове да прописује техничке нормативе, методе и начин рада код оснивања, обнове и одржавања катастра непокрености и других катастарских евиденција о непокретностима (члан 179. тачка ж)), који је и означен као правни основ за доношење оспореног правилника.    

      Приликом разматрања оспорених одредаба Суд је такође узео у обзир и то да је чланом 69. ст. 1. и 2. Закона о републичкој управи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 и 121/12) прописано да органи управе доносе правилнике, наредбе и упутства, а да се правилником разрађују поједине одредбе закона или прописа Владе, те да према члану 89. став 2. истог закона, директор самосталне управе доноси прописе из њеног дјелокруга уз сагласност Владе.

   Имајући у виду наведене законске одредбе Суд је оцијенио да је директор Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове био овлашћен да донесе оспорени правилник којим су, са циљем провођења Закона о катастру и премјеру Републике Српске, разрађене одредредбе овог закона које се односе на начин и методе оснивања, обнове и одржавања катастра непокрености. Међутим, прописивањем као у оспореној одредби члана 49. став 1. тачка в) предметног правилника, његов доносилац је, по оцјени Суда, изашао изван својих законских и уставних оквира, јер је неовлашћено зашао у домен законодавне материје. Наиме, уређивање свих сегмената права својине, па тако и успостављање режима заједничке својине, је, према Уставу Републике Српске, у искључивој надлежности законодавца, јер, како је то напријед већ истакнуто, Република уређује и обезбјеђује, својинске односе. Дакле, сва темељна, статусна питања својине ‒ садржај, стицање, ограничења, заштита и престанак права својине, као и других стварних права на некретнинама, представљају законску материју. Стога је и питање заједничке својине регулисано Законом о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11 и 60/15).

   Поред тога, несумњиво је да одредба члана 179. тачка ж) Закона о премјеру и катастру Републике Српске, на коју се у преамбули позива доносилац предметног правилника, не даје овлашћење директору ове републичке управе за регулисање питања својине, већ да, са циљем провођења овог закона, пропише техничке нормативе, методе и начин рада код оснивања, обнове и одржавања катастра непокрености и других катастарских евиденција о непокретностима. 

     Сагласно наведеном, Суд је утврдио да Републичка управа за геодетске и имовинско-правне послове Републике Српске није могла подзаконким актом конституисати заједничку својину на непокретностима, како је то прописано чланом 49. став 1. тачка в) оспореног правилника, чиме је дошло до повреде гаранција уставности и законитости из члана 108. Устава, као и начела подјеле власти из члана 69. Устава.

    У погледу оспореног члана 49. став 2. Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске, Суд је оцијенио да нормирањем као у овој одредби није повријеђено уставно начело законитости, како то сматра давалац иницијативе, односно да покретање поступка за рјешавање имовинскоправних односа на узурпираном земемљишту по службеној дужности не представља повреду члана 356. Закона о стварним правима. Наиме, приликом оцјењивања предметне одредбе Суд је, прије свега, имао у виду да су према члану 6. Закона о премјеру и катастру Републике Српске, премјер Републике Српске, катастар непокретности, катастар водова, основни геодетски радови и друга питања која су предмет уређивања овог закона од општег интереса за Републику Српску. Надаље, чланом 7. истог закона, прописано је, поред осталог, да се за рјешавање питања поступка која нису уређена овим законом примјењују одредбе закона којима се уређују парнични, ванпарнични поступак, општи управни поступак и управни спор. У вези са овом одредбом, треба узети у обзир да је чланом 112. Закона о општем управном поступку прописано да ће надлежни орган покренути поступак по службеној дужности када то одређује закон или други пропис и кад утврди или сазна да, с обзиром на постојеће чињенично стање, треба покренути поступак ради заштите јавног интереса.

  Имајући у виду наведене законске одредбе, Суд је оцијенио да се доносилац предметног правилника кретао у законским оквирима прописујући да ће Комисија за излагање података о непокретностима одмах обавијестити надлежни орган за имовинскоправне послове о узурпацији, која се рјешава по службеној дужности по хитном поступку. Овакво нормирање представља и одраз чињенице да је узурпација самовласно заузимање, односно бесправно држање земљишта у државној својини, да је законодавац утврдио да је премјер Републике Српске и успостављање катастра непокретности (а у оквиру тога и излагање података о узурпираним непокретностима) од општег интереса за Републику, те да се у поступку рјешавања имовинскоправних односа насталих узурпацијом, поред осталог, примјењују правила Закона о општем управном поступку, који предвиђа покретање поступка по службеној дужности у оваквим правним ситуацијама. Суд сматра да оспореним нормирањем заинтересовано лице које има правни интерес за остваривање права по Закону о узурпацији који је престао да важи, није онемогућено да, сагласно одредби члана 356. став 2. Закона о стварним правима, у Законом предвиђеном року покрене поступак за рјешавање спорних имовинскоправних односа на узурпираним непокретностима, уколико овај поступак није покренут по службеној дужности.

   С обзиром на то да је коначно одлучено о уставности и законитости оспорене одредбе члана 49. став 1. тачка в) и став 2. Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске, Суд сматра да је беспредметно разматрати захтјев даваоца иницијативе да се обуставе од примјене предметне одредбе правилника, те да се обуставе од извршења појединачни акти којима се на основу оспорених одредаба овог правилника одређује уписивање заједничке својине.

 Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утвђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, о уставности и законитости оспорених одредаба  члана 49. став 1. тачка в) и став 2. Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске, одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.

На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.

Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.