Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске и члана 60. став 1. тач. а) и б) Закона о Уставном суду Републике Српске («Службени гласник Републике Српске» бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 23. децембра 2015. године, д о н и о   ј е

О Д Л У К У

           Утврђује се  да  Одлука о накнади за недостајућа паркинг мјеста („Службени гласник Града Бијељина“ број 7/14) није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13).

О  б  р  а  з  л  о  ж  е њ е

          Саво Бојановић, адвокат из Бијељине, дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу  за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости Одлуке о накнади за паркирање због недостајућег броја паркинг мјеста („Службени гласник Општине Бијељина“ број 29/08) и Одлуке о накнади за недостајућа паркинг-мјеста („Службени гласник Града Бијељина“ број 7/14). Из садржине иницијативе и њене допуне произлази да Одлука о накнади за паркирање због недостајућег броја паркинг-мјеста („Службени гласник Општине Бијељина“ број 29/08) није у сагласности са Општим правилима урбанистичке регулације и парцелације, које је, према наводима даваоца иницијативе, донијело Министарство за урбанизам, грађевинарство и екологију  Републике Српске на основу члана 154. став 1. тачка 9. Закона о уређењу простора („Службени гласник Републике Српске“ број 84/02 ‒ пречишћени текст), а да Одлука о накнади за недостајућа паркинг-мјеста („Службени гласник Града Бијељина“ број 7/14) није у сагласности са чланом 27. став 5. тачка б) Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13), те Правилником о општим правилима урбанистичке регулације и парцелације („Службени гласник Републике Српске“ број 115/13). Детаљно образлажући своје наводе, давалац иницијативе указује на неусклађеност одредби чланова II и III Одлуке из 2008. године, која је, како наводи, престала да важи доношењем нове одлуке у току 2014. године, с тим да ни  у новој одлуци нису усклађене одредбе чланова 1. и 2. Имајући у виду да оспорени акти, како наводи давалац иницијативе,  нису у сагласности са поменутим законом и подзаконским актима, то исте нису у сагласности ни са чланом 108. став 2. Устава Републике Српске.

          Разматрајући дату иницијативу Суд је, Рјешењем број У-76/14 од 29. октобра 2014. године покренуо, поступак за оцјену уставности и законитости Одлуке о накнади за недостајућа паркинг- мјеста („Службени гласник Града Бијељина“ број 7/14). Истим рјешењем Суд није прихватио иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности  и законитости Одлуке о накнади за паркирање због недостајућег броја паркинг-мјеста („Службени гласник Општине Бијељина“ број 29/08), као ни за оцјењивање сагласности Одлуке о накнади за недостајућа паркинг-мјеста („Службени гласник Града Бијељина“ број 7/14) са Правилником о општим правилима урбанистичке регулације и парцелације („Службени гласник Републике Српске“ број 115/13).

         Скупштина Града Бијељина је, у одговору на наведено рјешење, истакла да је оспорена одлука донесена  у границама Уставом и законом прописане надлежности коју има Скупштина Града као надлежни орган јединице локалне самоуправе. Правни основ за доношење оспорене одлуке је, према наводима њеног доносиоца, садржан у члану 13. алинеја 5. и члану 30. став 1. алинеја 2. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13), којим је прописано да скупштина јединице локалне самоуправе својим актима одређује, између осталог, простор за паркирање те утврђује услове и начин његовог коришћења, као и у одредбама члана 67. став 2, члана 71. ст.  4. и 6,  те члана 72. став 1. тач. б) и ђ) Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13). Полазећи од наведених одредаба Закона о локалној самоуправи и Закона о уређењу простора и грађењу, Скупштина Града Бијељина истиче да је оспорену одлуку донијела у границама својих законских овлашћења указујући при томе и на Мишљење број: 15.03-052-249/14 од 1. априла 2014. године, којим су од Министарства за просторно уређење, грађевинарство и екологију Републике Српске добили смјернице за доношење оспорене одлуке.

           Оспорену Одлуку о накнади за недостајућа паркинг-мјеста („Службени гласник Града Бијељина“ број 7/14), на основу члана 30. став 1. алинеја 2. и члана 13. алинеја 5. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13), члана 28. став 6. Правилника о општим правилима урбанистичке регулације и парцелације („Службени гласник Републике Српске“ број 115/03) и члана 38. Статута Града Бијељина („Службени гласник Града Бијељина“ бр. 8/13 и 27/13), донијела је Скупштина Града Бијељина. Наведеном одлуком одређује се накнада за недостајућа паркинг-мјеста по јединици стамбеног и пословног простора, коју су инвеститори градње стамбених и стамбено-пословних објеката вишепородичног типа становања дужни платити прије издавања грађевинске дозволе, уколико не обезбиједе потребан број паркинг-мјеста (члан 1). Чланом 2. ове одлуке прописано је да су инвеститори, приликом изградње стамбених и стамбено-пословних објеката вишепородичног типа становања, дужни обезбиједити простор за паркирање, и то по једно паркинг или гаражно мјесто на један стан или један пословни простор (члан 2), као и да је инвеститор дужан, уколико из техничких разлога не може да обезбиједи довољан број паркинг-мјеста сходно члану 2. ове одлуке, да плати накнаду за недостајућа паркинг-мјеста по јединици стамбеног и пословног простора и то: износ од 10.000 КМ за недостајуће паркинг-мјесто у „Екстра зони“ и у „Зони 1“, 7000 КМ  за недостајуће паркинг- мјесто у „Зони 2“, 5000 КМ за недостајуће паркинг-мјесто у „Зони 3“ и „Зони 4“ (члан 3 став 1), да се потребан број паркинг или гаражних мјеста, које је инвеститор изградње стамбених и стамбено-пословних објеката вишепородичног становања дужан да обезбиједи, утврђује у поступку издавања урбанистичко-техничких услова и локацијских услова, као и да ће, уколико се у поступку издавања грађевинске дозволе утврди да у техничкој документацији за изградњу објеката не постоји потребан број паркинг или гаражних мјеста одређен локацијским условима и урбанистичко техничким условима, инвеститор платити накнаду за недостајуће паркинг или гаражно мјесто, на начин утврђен овом одлуком (члан 4).

         У поступку разматрања оспорене Одлуке о накнади за недостајућа паркинг-мјеста („Службени гласник Града Бијељина“ број 7/14) Суд је имао у виду да је одредбама члана 13. алинеја 5. и члана 30. алинеја 2. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13), које су наведене као правни основ за доношење оспорене одлуке, прописано да општина у области урбанистичког планирања и грађења обезбјеђује, поред осталог, услове за уређење насеља и коришћење јавних и других површина, те одређивање простора за паркирање и уређивање услова и начина њиховог коришћења и  да скупштина општине, као орган одлучивања и креирања политике општине, доноси, одлуке и друга општа акта и даје њихово аутентично тумачење.

         Суд је, такође, имао у виду да је одредбом члана 27. став 5. тачка б) Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13), у односу на коју давалац иницијативе оспорава предметну одлуку, прописано да министар доноси правилник о општим правилима урбанистичке регулације и парцелације.

         За оцјену законитости оспорене одлуке, по оцјени Суда, од значаја су и друге одредбе Закона о уређењу простора и грађењу, и то члан 2. став 1. тач. д) и ђ), којим је прописано да је грађевинска парцела површина земљишта испод објеката и земљишта за редовну употребу објеката која је документом просторног уређења, или на основу тог документа, одређена нумерички и графички, са обезбијеђеним колским и пјешачким приступом на јавну саобраћајну површину, одговарајућим бројем паркинг-мјеста и обезбијеђеном зеленом површином која обухвата минимално 20% укупне површине код изградње нових објеката, осим у случају замјене постојећег објеката новим, а  да је документ просторног уређења плански документ којим се одређује организација, намјена и начин коришћења и управљања простором, те критеријуми и смјернице за уређење и заштиту простора, затим члан 3. став 1. према коме се изргадња градова, насеља и објеката планира документима просторног уређења донесеним у складу са одредбама овог закона, као и члан 34. став 5. тачка љ) овог закона, којим је прописано да се по зонама одређују урбанистички услови (стандарди) за грађење и уређење простора  који, поред осталог, садрже услове за опремање свим врстама инфраструктуре са условима прикључења у довољној мјери да буду основ за издавање локацијских услова. Такође, члан 67. став 1. и 2, којим је прописано да се грађевинско земљиште користи према његовој намјени и на начин којим се обезбјеђује његово рационално коришћење у складу са законом, те да се јединица локалне самоуправе брине о уређењу градског грађевинског земљишта у складу са законом, затим члан 71, према коме градско грађевинско земљиште може бити уређено и неуређено (став 1), да је уређено градско грађевинско земљиште оно земљиште које је комунално опремљено за грађење у складу са спроведбеним документима просторног уређења, односно које има изграђен приступни пут, обезбијеђено снабдијевањем електирчном енергијом, снабдијевање водом и обезбијеђене друге посебне услове (став 2), да је неуређено градско грађевинско земљиште оно земљиште које није у потпуности комунално опремљно у смислу става 2. овог члана (став 3), да уређење градског грађевинског земљишта врши јединица локалне самоуправе, а уређење обухвата његово припремање и опремање (став 4), те да опремање земљишта обухвата изградњу објеката комуналне инфраструктуре и изградњу и уређење површина јавне намјене планираних спроведбеним документима просторног уређења (став 6). Уз то, члан 72. овог закона, којим је прописано да финансирање уређења градског грађевинског земљишта и израде докумената просторног уређења врши јединица локалне самоуправе, и то из средстава остварених од: накнаде на основу природних и локацијских погодности већ изграђене комуналне инфраструктуре које могу настати приликом коришћења тог земљишта (у даљем тексту: рента) (тачка а), накнаде за уређење грађевинског земљишта (тачка б), закупнине за грађевинско земљиште (тачка в), продаје грађевинског земљишта (тачка г), дијела пореза на имовину (тачка д) и других извора у складу са посебним прописима (тачка ђ). Чланом 73. став 1. Закона прописано је да је инвеститор изградње објеката на градском грађевинском земљишту дужан да прије издавања грађевинске дозволе плати: ренту (тачка а) и накнаду за трошкове уређења градског грађевинског земљишта (тачка б). Инвеститору изградње објекта на градском грађевинском земљишту не може се, према члану 75. став 1. Закона, издати грађевинска дозвола док не достави доказ да је плаћена утврђена накнада за уређење градског грађевинског земљишта и рента,  а према члану 128. став 1. Закона инвеститор, уз захтјев за издавање грађевинске дозволе, прилаже: локацијске услове (тачка а), доказ о ријешеним имовинско-правним односима (тачка б), уговор о концесији или јавно-приватном партнерству, ако се за тражену изградњу даје концесија или закључи уговор о јавно-приватном партнерству у складу са посебним прописима (тачка в), главни пројекат у три примјерка (тачка г), извјештај о ревизији техничке документације у складу са чланом 114. овог закона (тачка д), извјештај и потврду о нострификацији у случајевима из члана 102. став 4. овог закона (тачка ђ), еколошка дозвола ако је потребна или рјешење о одобравању студије утицаја на животну средину у складу са прописима о заштити животне средине (тачка е) и друге доказе одређене посебним законима (тачка ж), а према ставу 2. овог члана, рјешење о утврђивању висине накнаде за уређење градског грађевинског земљишта и ренте, те доказ о уплати утврђеног износа накнада, односно уговор о начину измирења ових обавеза инвеститор дужан је да достави надлежном органу на његов захтјев прије издавања грађевинске дозволе.

         По оцјени Суда, наведеним законским одредбама одређен је поступак издавања грађевинске дозволе, којем претходи поступак издавања локацијских услова, који садрже све услове и податке потребне за израду техничке документације, у складу са важећим документима просторног уређења. Исто тако, наведеним законским одредбама прописана је документација која је обавезна за издавање грађевинске дозволе,  као и обавеза инвеститора изградње објекта на градском грађевинском земљишту да, прије издавања грађевинске дозволе, плати ренту и накнаду за трошкове уређења градског грађевинског земљишта.

         Полазећи од наведеног Суд је утврдио да Закон о уређењу простора и грађењу није оставио могућност да се поједина питања из ове материје регулишу општим актима општине/града, односно да Закон не предвиђа могућност да се инвеститору изградње објекта који није обезбиједио законом прописане услове за грађење објеката на градском грађевинском земљишту, уз било какво додатно плаћање, изда грађевинска дозвола.

           Суд је, такође, утврдио да скупштини општине/града није дато овлашћење да уводи накнаде за недостајућа паркинг-мјеста јер су, у поступку издавања грађевинске дозволе, јединице локалне самоуправе обавезне да се придржавају релевантних одредаба Закона о уређењу простора, којим је регулисана ова материја.

         Како је јединица локалне самоуправе у прописивању прихода ограничена законом, прописивањем плаћања накнаде за недостајућа паркинг-мјеста Скупштина Града Бијељина је, по оцјени Суда, утврдила додатни сопствени извор прихода за уређење градског грађевинског земљишта, за чије прописивање није била овлашћена.

         Полазећи од наведеног Суд је утврдио да је Скупштина Града Бијељина доношењем оспорене Одлуке прекорачила границе овлашћења које јој је дао законодавац, а чињеница да оспорена одлука није у сагласности са законом чини је неуставном и са становишта члана 108. Устава Републике Српске, према којем прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом.

          С обзиром на то да је из наведених разлога оспорена одлука у цјелини несагласна са Уставом и законом, Суд се није упуштао у оцјену уставности и законитости оспорених одредаба ове одлуке, на које се иницијативом указује.

          На основу изложеног одлучено је као у  изреци  ове одлуке.

          Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.