Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 37. stav 1. tač. a) i g), člana 60. stav 1. tač. a) i b) i člana 61. stav 1. tač. g) i d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 25. marta 2015. godine, d o n i o j e
O D L U K U
Utvrđuje se da član 27. stav 4. Odluke o javnom vodovodu („Službeni glasnik Opštine Čelinac“ broj 6/12) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 124/11).
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti članova 2, 8. i 27. stav 2, člana 29, člana 38. st 2, 3. i 4, člana 39. stav 2. i člana 42. al. 1. i 3. Odluke iz stava 1. izreke.
O b r a z l o ž e nj e
Živko Škrbić iz Čelinca dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke o javnom vodovodu („Službeni glasnik Opštine Čelinac“ broj 6/12). Iz sadržine inicijative koja je precizirana 28. marta 2014. godine, proizlazi da davalac inicijative osporava odredbe članova 2, 8, 27. stav 4, člana 38. st 2, 3. i 4. i člana 39. stav 2. navedene odluke zbog, kako navodi, njihove nesaglasnosti sa članom 6. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 124/11), članom 30. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05 i 118/05) i članom 32. Statuta Opštine Čelinac („Službeni glasnik Opštine Čelinac“ br. 1/06 i 4/12). U inicijativi se, bez navođenja ustavnopravnih razloga osporavanja, ističe da „Vodovod“ a.d. Čelinac propisanim načinom obračuna utrošene vode te naplatom usluge održavanja vodomjera, nanosi štetu svim korisnicima ove komunalne usluge, zatim da se izvorišta vode „Kuzmanović potok“ i „Kik“ ne mogu smatrati javnim vodovodom u smislu člana 2. Odluke, s obzirom na to da se radi o izvorskoj vodi, kao i da navedeno Javno preduzeće nije ovlašćeno da, bez sudskog naloga, angažuje komunalnu policiju da isključi potrošača zbog neredovnog plaćanja. Predlaže da Sud utvrdi da osporene odredbe ove odluke nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i zakonom, te da otkloni posljedice koje su nastale njenom primjenom.
Razmatrajući datu inicijativu Sud je, Rješenjem broj U-21/14 od 28. maja 2014. godine, pokrenuo postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti članova 2, 8, 27. stav 4, člana 38. st 2, 3. i 4. i člana 39. stav 2. Odluke o javnom vodovodu („Službeni glasnik Opštine Čelinac“ broj 6/12).
Skupština Opštine Čelinac u odgovoru na rješenje o pokretanju postupka navodi da je Odluku čije odredbe su osporene donijela saglasno ustavnom i zakonskom ovlašćenju opštine da obezbjeđuje organizovano obavljanje komunalnih djelatnosti. Donosilac akta smatra da su neosnovani navodi davaoca inicijative kojim se osporavaju pojedine odredbe Odluke te u tom smislu, povodom navoda koji se odnose na član 2. Odluke, ističe da je o ustavnosti i zakonitosti ove odredbe Ustavni sud odlučivao u predmetu U-95/12. U odgovoru se, takođe, navodi da je osporena odredba člana 27. stav 4. Odluke istovjetnog sadržaja kao i odredba člana 26. stav 4. ranije važeće Odluke o javnom vodovodu, koju je Ustavni sud ocjenjivao u predmetu U-54/10, te uvrdio da je ista u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. Donosilac akta, takođe, smatra da nema povrede odredaba Zakona o komunalnim djelatnostima u ostalim osporenim odredbama Odluke i s tim u vezi detaljno obrazlaže razloge osporenog normiranja.
U dopuni inicijative od 16. juna 2014. godine davalac inicijative osporava saglasnost odredaba člana 27. stav 2, te članova 29. i 42. al. 1. i 3. predmetne odluke i to, prije svega, u odnosu na član 41. iste odluke, kao i u odnosu na odredbe Zakona o komunalnim djelatnostima. Obrazlažući razloge osporavanja davalac inicijative detaljno ukazuje na brojne nepravilnosti koje su, po njegovom mišljenju, učinjene u prekršajnom postupku koji je vođen protiv njega kao okrivljenog kod Osnovnog suda u Kotor Varošu sa prijedlogom da Ustavni sud, uvažavajući sve činjenice koje je naveo i za iste priložio odgovarajuće materijalne dokaze, preduzme odgovarajuće mjere.
Skupština Opštine Čelinac nije dostavila odgovor na navode iz dopune ove inicijative.
Odluku o javnom vodovodu („Službeni glasnik Opštine Čelinac“ broj 6/12) donijela je Skupština Opštine Čelinac na osnovu člana 6. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 124/11), člana 30. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05 i 118/05) i člana 32. Statuta Opštine Čelinac („Službeni glasnik Opštine Čelinac“ br. 1/06 i 4/12).
Osporenim članom 2. Odluke propisano je da se pod javnim vodovodom u smislu ove odluke podrazumijevaju objekti za zahvatanje vode izvorišta Kuzmanovića potok, uređaji za prečišćavanje vode, crpna postrojenja, kaptaže, rezervoari, regionalni vodovod Banjaluka ‒ Čelinac, od šahta sa mjernim uređajem na granici sa opštinom Banja Luka do Čelinca, sekundarna mreža sa priključcima, vodomjerima i šahtovima kod objekata koji su priključeni na tom mjestu i izvorište Kik sa svim kaptažama i ostalim pratećim objektima MZ Opsječko. Prema osporenom članu 8. Odluke, „Vodovod“ a.d. Čelinac je dužan da potrošače vode redovno snabdijeva vodom za piće u okviru ugovorene količine vode između „Vodovoda“ Banja Luka i „Vodovoda“ a.d. Čelinac. Članom 27. stav 2. Odluke propisano je da, poslije priključka na vodovodnu mrežu, održavanje vodomjera, opravku i zamjenu vrši „Vodovod“ a.d Čelinac, a stavom 4. istog člana Odluke da će visinu mjesečne naknade za održavanje vodomjera odrediti „Vodovod“ a.d. Čelinac. Prema članu 29. Odluke, potrošnja vode će se, u slučaju da vodomjer bude u kvaru ili se ne daje na opravku, odrediti paušalno, na osnovu prosječne potrošnje u protekla tri mjeseca, s tim da se nastali kvar ili zamjena vodomjera mora otkloniti najduže u roku od 30 dana. Članom 38. Odluke propisano je da se čitanje utrošene vode vrši u cijelim kubnim metrima, te da očitani period po pravilu iznosi mjesec dana (stav 2), da očitavanje vodomjera vrše isključivo radnici „Vodovoda“ a.d. Čelinac, kao i da „Vodovod“ a.d. Čelinac utvrđuje cijenu vode na temelju utvrđene cijene isporučioca vode „Vodovoda“ Banja Luka u skladu sa ugovorom o isporuci vode (stav 3), te da se cijena vode formira na ekonomskim principima (stav 4). Prema osporenom članu 39. stav 2. ove odluke, ukoliko korisnik vode ne dozvoli ovlašćenim radnicima „Vodovoda“ a.d. Čelinac pristup vodomjeru radi očitavanja utroška vode ili intervencije (opravke) i isključenja sa vodovodne mreže, Preduzeće će o tome obavijestiti komumanalnu policiju radi preduzimanja određenih mjera. Članom 42. Odluke propisano je da se ispruka vode, po pravilu, ne može uskratiti korisniku, s tim da se izuzetno može uskratiti ako izvrši priključak na vodovodnu mrežu bez odobrenja „Vodovoda“ a.d Čelinac (alineja 1), ako ne plati potrošenu vodu dva mjeseca uzastopno, pod uslovom da to tehničke mogućnosti dozvoljavaju i da se ne ugrožavaju drugi korisnici komunalnih usluga (alineja 3).
U postupku ocjene osporenih odredbi Odluke o javnom vodovodu („Službeni glasnik Opštine Čelinac“ broj 6/12) Sud je, prije svega, imao u vidu odredbu člana 102. stav 1. tačka 2. Ustava Republike Srpske, kojom je utvrđeno da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalne djelatnosti.
Pored navedene odredbe Ustava, Sud je imao u vidu Zakon o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), kojim je propisano da samostalne nadležnosti opštine obuhvataju, pored ostalih, uređenje i obezbjeđenje obavljanja komunalnih djelatnosti, u okviru kojih je propisana proizvodnja i isporuka vode, te osnivanje preduzeća, ustanova i drugih organizacija radi pružanja usluga iz njihove nadležnosti, uređenje njihove organizacije i upravljanje (član 12. tačka b) al. 2. i 3, kao i da skupština opštine donosi odluke i druga opšta akta i daje njihovo autentično tumačenje (član 30. stav 1. alineja 2).
Za ocjenjivanje osporenih odredbi predmetne odluke, po ocjeni Suda, relevantan je i Zakon o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 124/11), i to član 1. stav 1. tačka a) kojim je propisano da se kao komunalna djelatnost od posebnog javnog interesa, u smislu ovog zakona, smatra proizvodnja i isporuka vode, zatim član 3. tačka b), prema kome proizvodnja i isporuka vode obuhvata sakupljanje, prečišćavanje i isporuku vode korisnicima za piće i druge potrebe, vodovodnom mrežom do mjernog instrumenta, uključujući i mjerni instrument, kao i tačku s) ovog člana, kojom je propisano da se komunalnim objektima smatraju građevinski objekti sa uređajima, opremom i instalacijama koji služe za obavljanje komunalnih djelatnosti, kao i sama postrojenja, oprema i instalacije koje čine komunalnu infrastrukturu ili služe za proizvodnju komunalnog proizvoda i vršenje komunalnih usluga, građevinsko zemljište na kojem su izgrađeni, te dobra u opštoj upotrebi koja služe za ove namjene. Pored toga, član 6. ovog zakona, kojim je propisano da jedinica lokalne samouprave obezbjeđuje organizovano obavljanje komunalnih djelatnosti, te svojom odlukom detaljnije propisuje uslove i način obavljanja komunalnih djelatnosti, materijalne, tehničke i druge uslove za finansiranje, razvoj, izgradnju i održavanje komunalnih objekata, uslove za funkcionisanje i tehničko-tehnološko jedinstvo sistema i uređaja, mogućnost za subvencionisanu cijenu komunalne usluge, kategorije korisnika i uslove subvencioniranja te jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne usluge i način naplate komunalnih usluga, zatim član 13. stav 1. Zakona, prema kome je davalac komunalne usluge dužan da obezbijedi trajno i nesmetano pružanje komunalnih usluga korisnicima komunalnih usluga pod uslovima, na način i prema normativima koji su propisani zakonom i drugim propisima, ispravnost i funkcionalnost komunalnih objekata i uređaja, te određeni kvalitet komunalnih usluga, kao i član 16. Zakona kojim je propisano da se pružanje i korišćenje komunalnih usluga vrši na osnovu ugovora zaključenog između davaoca komunalne usluge i korisnika (stav 1), a da korisnik komunalne usluge plaća utvrđenu cijenu za pruženu komunalnu uslugu na osnovu računa koji ispostavlja davalac komunalne usluge (stav 2). Takođe, član 17. tačka v) Zakona, kojim je propisana obaveza korisnika komunalne usluge da omogući davaocu komunalne usluge nesmetan pristup njegovoj mreži i uređajima koji se nalaze unutar posebnog dijela zgrade ili drugih nekretnina korisnika komunalne usluge, te član 20. ovog zakona, prema kojem se sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti inidividualne komunalne potrošnje obezbjeđuju iz cijene komunalnih usluga (stav 1), da se cijenom komunalnih usluga obezbjeđuju sredstva za pokriće ukupnih rashoda davaoca komunalne usluge i unapređivanje postojećih komunalnih objekata i uređaja, prema normativima i standardima u komunalnim djelatnostima i tržišnim cijenama ulaznih troškova (stav 2), te da cijenu komunalne usluge utvrđuje davalac komunalne usluge, a saglasnost na cijenu daje nadležni organ jedinice lokalne samouprave (stav 3).
Polazeći od navedenog Sud je utvrdio da osporena odredba član 27. stav 4. Odluke nije u saglasnosti sa Zakonom o komunalnim djelatnostima. Naime, iz navedenih odredaba Zakona o komunalnim djelatnostima proizlazi da je proizvodnja i isporuka vode komunalna djelatnost koju uređuje i obezbjeđuje jedinica lokalne samouprave, te da do zasnivanja obligacionog odnosa između davaoca i korisnika komunalne usluge dolazi zaključenjem ugovora, nakon čega nastaje obaveza korisnika da plaća utvrđenu cijenu za pruženu komunalnu uslugu, kao i da se cijenom komunalnih usluga obezbjeđuju sredstva, pored ostalog, za unapređivanje postojećih komunalnih objekata i uređaja, pri čemu cijenu komunalne usluge utvrđuje davalac komunalane usluge, a saglasnost na cijenu daje nadležni organ jedinice lokalne samouprave. Dakle, korisnik komunalne usluge plaća utvrđenu cijenu za isporučenu komunalnu uslugu, na koju je saglasnost dao nadležni organ jedinice lokalne samouprave, a iz cijene komunalne usluge obezbjeđuju se, pored ostalog sredstva, za unapređivanje postojećih komunalnih objekata i uređaja. Imajući u vidu navedeno Sud je ocijenio da uvođenje obaveze plaćanja naknade za održavanje vodomjera, na način kako je to propisano osporenim članom 27. stav 4. Odluke, ima značenje proširivanja zakonom utvrđenih izvora sredstava za obavljanje komunalne djelatnosti, koje je Skupština Opštine Čelinac preduzela bez ovlašćenja u zakonu.
Osporena odredba člana 27. stav 4. Odluke, po ocjeni Suda, nije u saglasnosti ni sa članom 108. stav 2. Ustava, kojim je utvrđeno da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.
Navodi donosioca akta da je Sud u predmetu U-54/10 od 31. januara 2012. godine donio odluku kojom je utvrdio da je odredba člana 26. stav 4. Odluke o javnom vodovodu („Službeni glasnik Opštine Čelinac“ broj 5/10), a koja je identičnog sadržaja kao sada osporena odredba člana 27. stav 4. važeće odluke, u saglasnosti sa Ustavom i zakonom, po ocjeni Suda, nisu od uticaja na drugačije rješavanje ove pravne stvari, budući da je Sud u tom predmetu izvršio ocjenu ustavnosti i zakonitosti pomenute odredbe ranije važeće Odluke u odnosu na Zakon o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 11/95, 18/95 i 51/02), koji je u međuvremenu prestao da važi, pri čemu važeći zakon sadrži drugačija rješenja u odnosu na raniji u pogledu određivanja pojma komunalnog objekta, načina nastanka obligacionog odnosa između davaoca i korisnika usluge kao i obaveze korisnika da plaća utvrđenu cijenu za isporučenu komunalnu uslugu.
U odnosu na osporenu odredbu člana 2. ove odluke utvrđeno je da je ovaj sud, u predmetu U-95/12 od 29. maja 2013. godine, donio rješenje kojim se, između ostalog, ne prihvata inicijativa za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti člana 2. Odluke o javnom vodovodu („Službeni glasnik Opštine Čelinac“ broj 6/12). S obzirom na navedeno Sud, na osnovu člana 37. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), nije prihvatio inicijativu za ocjenu ustavnosti i zakonitosti osporenog člana 2. ove odluke, jer je već odlučivao o istoj stvari.
Osporenim odredbama člana 8, člana 27. stav 2, člana 29, člana 38. st. 2, 3, i 4. kao i člana 42. al. 1. i 3. Odluke, po ocjeni Suda, nisu prekoračene granice ustavnih i zakonskih ovlašćenja donosioca akta, jer se ovim odredbama ne mijenjaju zakonska rješenja u odnosnoj oblasti, već se ta rješenja bliže razrađuju radi konkretne primjene. Naime, iz navedenih zakonskih odredaba, prije svega, proizlazi da je jedinica lokalne samouprave nadležna da uređuje i obezbjeđuje organizovano obavljanje komunalnih djelatnosti u koje, pored ostalog, spada proizvodnja i isporuka vode, da obezbjeđuje materijalne, tehničke i druge uslove za izgradnju i održavanje komunalnih objekata, zatim tehničko-tehnološko jedinstvo sistema i uređaja kao i opšte uslove za trajno i kontinuirano obavljanje komunalnih djelatnosti, te jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne usluge i način naplate komunalnih usluga. Isto tako, iz navedenih odredaba Zakona o komunalnim djelatnostima proizlazi obaveza davaoca usluge da obezbijedi trajno i nesmetano pružanje komunalnih usluga korisnicima usluga te ispravnost i funkcionalnost komunalnih objekata koji su odredbama ovog zakona definisani kao građevinski objekti sa uređajima, opremom i instalacijama koji služe za obavljanje komunalnih djelatnosti, kao i sama postrojenja, oprema i instalacije koje čine komunalnu infrastrukturu ili služe za proizvodnju komunalnog proizvoda i vršenje komunalnih usluga, građevinsko zemljište na kojem su izgrađeni, te dobra u opštoj upotrebi koja služe za ove namjene. Imajući u vidu navedeno, Sud je ocijenio da su navedene odredbe Odluke, kojima je regulisana obaveza komunalnog preduzeća da se ova komunalna djelatnost što efikasnije obavlja kao i njegova obaveza da mjerni instrument održava u ispravnom stanju, a uz to propisan i način utvrđivanja količine utrošene vode i elementi za formiranje cijena, u saglasnosti sa navedenim zakonskim odredbama kojima je propisana sadržina navedene komunalne djelatnosti, pojam komunalnog objekta i obaveze nosioca komunalne djelatnosti.
U postupku ocjenjivanja osporene odredbe član 39. stav 2. Odluke, u smislu razloga i navoda davaoca inicijative, Sud je, prije svega, imao u vidu ranije navedene odredbe člana 17. stav 1. tačka v) i člana 19. stav 2. tač. a) i v) Zakona o komunalnim djelatnostima, kao i odredbu člana 33. stav 1. ovog zakona, prema kojoj inspekcijski nadzor (kontrolu) nad sprovođenjem ovog zakona i propisa donesenih na osnovu ovog zakona vrši komunalna policija jedinice lokalne samouprave, te član 34. stav 1. tačka đ) Zakona kojim je propisano da je u vršenju inspekcijskog nadzora, pored ovlašćenja utvrđenih propisima o komunalnoj policiji, komunalni policajac ovlašćen da izdaje prekršajni nalog za prekršaj utvrđen prema odredbama ovog zakona. Članom 39. st. 1. i 2. ovog zakona propisano je da će se kazniti za prekršaj fizičko lice kao korisnik komunalne usluge ako onemogući davaocu komunalne usluge nesmetan pristup njegovoj mreži i mjernim uređajima koji se nalaze unutar posebnog dijela zgrade ili posjeda korisnika komunalne usluge (tačka g) i ako samovoljno nastavi sa korišćenjem komunalne usluge nakon što mu je pravo korišćenja uskraćeno (tačka d). Polazeći od navedenih ovlašćenja komunalne policije, a imajući pritom u vidu zakonsku obavezu korisnika komunalne usluge da omogući davaocu komunalne usluge nesmetan pristup njegovoj mreži i mrežnim uređajima koji se nalaze unutar posebnog dijela zgrade ili drugih nekretnina korisnika komunalne usluge kao i propisane izuzetke od pravila da se komunalna usluga ne može uskratiti korisniku, odnosno da se komunalna usluga, izuzetno, može uskratiti korisniku komunalne usluge ako nenamjenski koristi komunalnu uslugu (tačka b), te ako ne plati iskorišćenu komunalnu uslugu dva mjeseca uzastopno pod uslovom da to tehničke mogućnosti dozvoljavaju i da se isključenjem korisnika ne ugrožavaju drugi korisnici, Sud je ocijenio da se propisivanjem, kao u osporenom članu 39. stav 2. Odluke, donosilac akta kretao u granicama zakonskih ovlašćenja.
Ustavni sud, na osnovu člana 115. Ustava, nije nadležan da odlučuje u sporovima koji nastaju iz primjene osporenog propisa, na koje ukazuje davalac inicijative, jer za to postoji druga sudska zaštita. Isto tako, Sud na osnovu pomenutog člana 115. Ustava, nije nadležan da ocjenjuje međusobnu saglasnost pojedinih odredaba osporene odluke, kao ni saglasnost osporenih odredbi Odluke sa članom 32. Statuta Opštine Čelinac.
Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.
Broj: U-21/14 PREDSJEDNIK
25. mart 2015. godine USTAVNOG SUDA
Džerard Selman