Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тач. а) и г), члана 60. став 1. тач. а) и б) и члана 61. став 1. тач. г) и д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 25. марта 2015. године, д о н и о ј е
О Д Л У К У
Утврђује се да члан 27. став 4. Одлуке о јавном водоводу („Службени гласник Општине Челинац“ број 6/12) није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 124/11).
Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности и законитости чланова 2, 8. и 27. став 2, члана 29, члана 38. ст 2, 3. и 4, члана 39. став 2. и члана 42. ал. 1. и 3. Одлуке из става 1. изреке.
О б р а з л о ж е њ е
Живко Шкрбић из Челинца дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости Одлуке о јавном водоводу („Службени гласник Општине Челинац“ број 6/12). Из садржине иницијативе која је прецизирана 28. марта 2014. године, произлази да давалац иницијативе оспорава одредбе чланова 2, 8, 27. став 4, члана 38. ст 2, 3. и 4. и члана 39. став 2. наведене одлуке због, како наводи, њихове несагласности са чланом 6. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 124/11), чланом 30. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05 и 118/05) и чланом 32. Статута Општине Челинац („Службени гласник Општине Челинац“ бр. 1/06 и 4/12). У иницијативи се, без навођења уставноправних разлога оспоравања, истиче да „Водовод“ а.д. Челинац прописаним начином обрачуна утрошене воде те наплатом услуге одржавања водомјера, наноси штету свим корисницима ове комуналне услуге, затим да се изворишта воде „Кузмановић поток“ и „Кик“ не могу сматрати јавним водоводом у смислу члана 2. Одлуке, с обзиром на то да се ради о изворској води, као и да наведено Јавно предузеће није овлашћено да, без судског налога, ангажује комуналну полицију да искључи потрошача због нередовног плаћања. Предлаже да Суд утврди да оспорене одредбе ове одлуке нису у сагласности са Уставом Републике Српске и законом, те да отклони посљедице које су настале њеном примјеном.
Разматрајући дату иницијативу Суд је, Рјешењем број У-21/14 од 28. маја 2014. године, покренуо поступак за оцјену уставности и законитости чланова 2, 8, 27. став 4, члана 38. ст 2, 3. и 4. и члана 39. став 2. Одлуке о јавном водоводу („Службени гласник Општине Челинац“ број 6/12).
Скупштина Општине Челинац у одговору на рјешење о покретању поступка наводи да је Одлуку чије одредбе су оспорене донијела сагласно уставном и законском овлашћењу општине да обезбјеђује организовано обављање комуналних дјелатности. Доносилац акта сматра да су неосновани наводи даваоца иницијативе којим се оспоравају поједине одредбе Одлуке те у том смислу, поводом навода који се односе на члан 2. Одлуке, истиче да је о уставности и законитости ове одредбе Уставни суд одлучивао у предмету У-95/12. У одговору се, такође, наводи да је оспорена одредба члана 27. став 4. Одлуке истовјетног садржаја као и одредба члана 26. став 4. раније важеће Одлуке о јавном водоводу, коју је Уставни суд оцјењивао у предмету У-54/10, те уврдио да је иста у сагласности са Уставом и законом. Доносилац акта, такође, сматра да нема повреде одредаба Закона о комуналним дјелатностима у осталим оспореним одредбама Одлуке и с тим у вези детаљно образлаже разлоге оспореног нормирања.
У допуни иницијативе од 16. јуна 2014. године давалац иницијативе оспорава сагласност одредаба члана 27. став 2, те чланова 29. и 42. ал. 1. и 3. предметне одлуке и то, прије свега, у односу на члан 41. исте одлуке, као и у односу на одредбе Закона о комуналним дјелатностима. Образлажући разлоге оспоравања давалац иницијативе детаљно указује на бројне неправилности које су, по његовом мишљењу, учињене у прекршајном поступку који је вођен против њега као окривљеног код Основног суда у Котор Варошу са приједлогом да Уставни суд, уважавајући све чињенице које је навео и за исте приложио одговарајуће материјалне доказе, предузме одговарајуће мјере.
Скупштина Општине Челинац није доставила одговор на наводе из допуне ове иницијативе.
Одлуку о јавном водоводу („Службени гласник Општине Челинац“ број 6/12) донијела је Скупштина Општине Челинац на основу члана 6. Закона о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 124/11), члана 30. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05 и 118/05) и члана 32. Статута Општине Челинац („Службени гласник Општине Челинац“ бр. 1/06 и 4/12).
Оспореним чланом 2. Одлуке прописано је да се под јавним водоводом у смислу ове одлуке подразумијевају објекти за захватање воде изворишта Кузмановића поток, уређаји за пречишћавање воде, црпна постројења, каптаже, резервоари, регионални водовод Бањалука ‒ Челинац, од шахта са мјерним уређајем на граници са општином Бања Лука до Челинца, секундарна мрежа са прикључцима, водомјерима и шахтовима код објеката који су прикључени на том мјесту и извориште Кик са свим каптажама и осталим пратећим објектима МЗ Опсјечко. Према оспореном члану 8. Одлуке, „Водовод“ а.д. Челинац је дужан да потрошаче воде редовно снабдијева водом за пиће у оквиру уговорене количине воде између „Водовода“ Бања Лука и „Водовода“ а.д. Челинац. Чланом 27. став 2. Одлуке прописано је да, послије прикључка на водоводну мрежу, одржавање водомјера, оправку и замјену врши „Водовод“ а.д Челинац, а ставом 4. истог члана Одлуке да ће висину мјесечне накнаде за одржавање водомјера одредити „Водовод“ а.д. Челинац. Према члану 29. Одлуке, потрошња воде ће се, у случају да водомјер буде у квару или се не даје на оправку, одредити паушално, на основу просјечне потрошње у протекла три мјесеца, с тим да се настали квар или замјена водомјера мора отклонити најдуже у року од 30 дана. Чланом 38. Одлуке прописано је да се читање утрошене воде врши у цијелим кубним метрима, те да очитани период по правилу износи мјесец дана (став 2), да очитавање водомјера врше искључиво радници „Водовода“ а.д. Челинац, као и да „Водовод“ а.д. Челинац утврђује цијену воде на темељу утврђене цијене испоручиоца воде „Водовода“ Бања Лука у складу са уговором о испоруци воде (став 3), те да се цијена воде формира на економским принципима (став 4). Према оспореном члану 39. став 2. ове одлуке, уколико корисник воде не дозволи овлашћеним радницима „Водовода“ а.д. Челинац приступ водомјеру ради очитавања утрошка воде или интервенције (оправке) и искључења са водоводне мреже, Предузеће ће о томе обавијестити комуманалну полицију ради предузимања одређених мјера. Чланом 42. Одлуке прописано је да се испрука воде, по правилу, не може ускратити кориснику, с тим да се изузетно може ускратити ако изврши прикључак на водоводну мрежу без одобрења „Водовода“ а.д Челинац (алинеја 1), ако не плати потрошену воду два мјесеца узастопно, под условом да то техничке могућности дозвољавају и да се не угрожавају други корисници комуналних услуга (алинеја 3).
У поступку оцјене оспорених одредби Одлуке о јавном водоводу („Службени гласник Општине Челинац“ број 6/12) Суд је, прије свега, имао у виду одредбу члана 102. став 1. тачка 2. Устава Републике Српске, којом је утврђено да општина преко својих органа, у складу са законом, уређује и обезбјеђује обављање комуналне дјелатности.
Поред наведене одредбе Устава, Суд је имао у виду Закон о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13), којим је прописано да самосталне надлежности општине обухватају, поред осталих, уређење и обезбјеђење обављања комуналних дјелатности, у оквиру којих је прописана производња и испорука воде, те оснивање предузећа, установа и других организација ради пружања услуга из њихове надлежности, уређење њихове организације и управљање (члан 12. тачка б) ал. 2. и 3, као и да скупштина општине доноси одлуке и друга општа акта и даје њихово аутентично тумачење (члан 30. став 1. алинеја 2).
За оцјењивање оспорених одредби предметне одлуке, по оцјени Суда, релевантан је и Закон о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ број 124/11), и то члан 1. став 1. тачка а) којим је прописано да се као комунална дјелатност од посебног јавног интереса, у смислу овог закона, сматра производња и испорука воде, затим члан 3. тачка б), према коме производња и испорука воде обухвата сакупљање, пречишћавање и испоруку воде корисницима за пиће и друге потребе, водоводном мрежом до мјерног инструмента, укључујући и мјерни инструмент, као и тачку с) овог члана, којом је прописано да се комуналним објектима сматрају грађевински објекти са уређајима, опремом и инсталацијама који служе за обављање комуналних дјелатности, као и сама постројења, опрема и инсталације које чине комуналну инфраструктуру или служе за производњу комуналног производа и вршење комуналних услуга, грађевинско земљиште на којем су изграђени, те добра у општој употреби која служе за ове намјене. Поред тога, члан 6. овог закона, којим је прописано да јединица локалне самоуправе обезбјеђује организовано обављање комуналних дјелатности, те својом одлуком детаљније прописује услове и начин обављања комуналних дјелатности, материјалне, техничке и друге услове за финансирање, развој, изградњу и одржавање комуналних објеката, услове за функционисање и техничко-технолошко јединство система и уређаја, могућност за субвенционисану цијену комуналне услуге, категорије корисника и услове субвенционирања те јединицу обрачуна за сваку врсту комуналне услуге и начин наплате комуналних услуга, затим члан 13. став 1. Закона, према коме је давалац комуналне услуге дужан да обезбиједи трајно и несметано пружање комуналних услуга корисницима комуналних услуга под условима, на начин и према нормативима који су прописани законом и другим прописима, исправност и функционалност комуналних објеката и уређаја, те одређени квалитет комуналних услуга, као и члан 16. Закона којим је прописано да се пружање и коришћење комуналних услуга врши на основу уговора закљученог између даваоца комуналне услуге и корисника (став 1), а да корисник комуналне услуге плаћа утврђену цијену за пружену комуналну услугу на основу рачуна који испоставља давалац комуналне услуге (став 2). Такође, члан 17. тачка в) Закона, којим је прописана обавеза корисника комуналне услуге да омогући даваоцу комуналне услуге несметан приступ његовој мрежи и уређајима који се налазе унутар посебног дијела зграде или других некретнина корисника комуналне услуге, те члан 20. овог закона, према којем се средства за обављање комуналних дјелатности инидивидуалне комуналне потрошње обезбјеђују из цијене комуналних услуга (став 1), да се цијеном комуналних услуга обезбјеђују средства за покриће укупних расхода даваоца комуналне услуге и унапређивање постојећих комуналних објеката и уређаја, према нормативима и стандардима у комуналним дјелатностима и тржишним цијенама улазних трошкова (став 2), те да цијену комуналне услуге утврђује давалац комуналне услуге, а сагласност на цијену даје надлежни орган јединице локалне самоуправе (став 3).
Полазећи од наведеног Суд је утврдио да оспорена одредба члан 27. став 4. Одлуке није у сагласности са Законом о комуналним дјелатностима. Наиме, из наведених одредаба Закона о комуналним дјелатностима произлази да је производња и испорука воде комунална дјелатност коју уређује и обезбјеђује јединица локалне самоуправе, те да до заснивања облигационог односа између даваоца и корисника комуналне услуге долази закључењем уговора, након чега настаје обавеза корисника да плаћа утврђену цијену за пружену комуналну услугу, као и да се цијеном комуналних услуга обезбјеђују средства, поред осталог, за унапређивање постојећих комуналних објеката и уређаја, при чему цијену комуналне услуге утврђује давалац комуналане услуге, а сагласност на цијену даје надлежни орган јединице локалне самоуправе. Дакле, корисник комуналне услуге плаћа утврђену цијену за испоручену комуналну услугу, на коју је сагласност дао надлежни орган јединице локалне самоуправе, а из цијене комуналне услуге обезбјеђују се, поред осталог средства, за унапређивање постојећих комуналних објеката и уређаја. Имајући у виду наведено Суд је оцијенио да увођење обавезе плаћања накнаде за одржавање водомјера, на начин како је то прописано оспореним чланом 27. став 4. Одлуке, има значење проширивања законом утврђених извора средстава за обављање комуналне дјелатности, које је Скупштина Општине Челинац предузела без овлашћења у закону.
Оспорена одредба члана 27. став 4. Одлуке, по оцјени Суда, није у сагласности ни са чланом 108. став 2. Устава, којим је утврђено да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом.
Наводи доносиоца акта да је Суд у предмету У-54/10 од 31. јануара 2012. године донио одлуку којом је утврдио да је одредба члана 26. став 4. Одлуке о јавном водоводу („Службени гласник Општине Челинац“ број 5/10), а која је идентичног садржаја као сада оспорена одредба члана 27. став 4. важеће одлуке, у сагласности са Уставом и законом, по оцјени Суда, нису од утицаја на другачије рјешавање ове правне ствари, будући да је Суд у том предмету извршио оцјену уставности и законитости поменуте одредбе раније важеће Одлуке у односу на Закон о комуналним дјелатностима („Службени гласник Републике Српске“ бр. 11/95, 18/95 и 51/02), који је у међувремену престао да важи, при чему важећи закон садржи другачија рјешења у односу на ранији у погледу одређивања појма комуналног објекта, начина настанка облигационог односа између даваоца и корисника услуге као и обавезе корисника да плаћа утврђену цијену за испоручену комуналну услугу.
У односу на оспорену одредбу члана 2. ове одлуке утврђено је да је овај суд, у предмету У-95/12 од 29. маја 2013. године, донио рјешење којим се, између осталог, не прихвата иницијатива за покретање поступка за оцјену уставности и законитости члана 2. Одлуке о јавном водоводу („Службени гласник Општине Челинац“ број 6/12). С обзиром на наведено Суд, на основу члана 37. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), није прихватио иницијативу за оцјену уставности и законитости оспореног члана 2. ове одлуке, јер је већ одлучивао о истој ствари.
Оспореним одредбама члана 8, члана 27. став 2, члана 29, члана 38. ст. 2, 3, и 4. као и члана 42. ал. 1. и 3. Одлуке, по оцјени Суда, нису прекорачене границе уставних и законских овлашћења доносиоца акта, јер се овим одредбама не мијењају законска рјешења у односној области, већ се та рјешења ближе разрађују ради конкретне примјене. Наиме, из наведених законских одредаба, прије свега, произлази да је јединица локалне самоуправе надлежна да уређује и обезбјеђује организовано обављање комуналних дјелатности у које, поред осталог, спада производња и испорука воде, да обезбјеђује материјалне, техничке и друге услове за изградњу и одржавање комуналних објеката, затим техничко-технолошко јединство система и уређаја као и опште услове за трајно и континуирано обављање комуналних дјелатности, те јединицу обрачуна за сваку врсту комуналне услуге и начин наплате комуналних услуга. Исто тако, из наведених одредаба Закона о комуналним дјелатностима произлази обавеза даваоца услуге да обезбиједи трајно и несметано пружање комуналних услуга корисницима услуга те исправност и функционалност комуналних објеката који су одредбама овог закона дефинисани као грађевински објекти са уређајима, опремом и инсталацијама који служе за обављање комуналних дјелатности, као и сама постројења, опрема и инсталације које чине комуналну инфраструктуру или служе за производњу комуналног производа и вршење комуналних услуга, грађевинско земљиште на којем су изграђени, те добра у општој употреби која служе за ове намјене. Имајући у виду наведено, Суд је оцијенио да су наведене одредбе Одлуке, којима је регулисана обавеза комуналног предузећа да се ова комунална дјелатност што ефикасније обавља као и његова обавеза да мјерни инструмент одржава у исправном стању, а уз то прописан и начин утврђивања количине утрошене воде и елементи за формирање цијена, у сагласности са наведеним законским одредбама којима је прописана садржина наведене комуналне дјелатности, појам комуналног објекта и обавезе носиоца комуналне дјелатности.
У поступку оцјењивања оспорене одредбе члан 39. став 2. Одлуке, у смислу разлога и навода даваоца иницијативе, Суд је, прије свега, имао у виду раније наведене одредбе члана 17. став 1. тачка в) и члана 19. став 2. тач. а) и в) Закона о комуналним дјелатностима, као и одредбу члана 33. став 1. овог закона, према којој инспекцијски надзор (контролу) над спровођењем овог закона и прописа донесених на основу овог закона врши комунална полиција јединице локалне самоуправе, те члан 34. став 1. тачка ђ) Закона којим је прописано да је у вршењу инспекцијског надзора, поред овлашћења утврђених прописима о комуналној полицији, комунални полицајац овлашћен да издаје прекршајни налог за прекршај утврђен према одредбама овог закона. Чланом 39. ст. 1. и 2. овог закона прописано је да ће се казнити за прекршај физичко лице као корисник комуналне услуге ако онемогући даваоцу комуналне услуге несметан приступ његовој мрежи и мјерним уређајима који се налазе унутар посебног дијела зграде или посједа корисника комуналне услуге (тачка г) и ако самовољно настави са коришћењем комуналне услуге након што му је право коришћења ускраћено (тачка д). Полазећи од наведених овлашћења комуналне полиције, а имајући притом у виду законску обавезу корисника комуналне услуге да омогући даваоцу комуналне услуге несметан приступ његовој мрежи и мрежним уређајима који се налазе унутар посебног дијела зграде или других некретнина корисника комуналне услуге као и прописане изузетке од правила да се комунална услуга не може ускратити кориснику, односно да се комунална услуга, изузетно, може ускратити кориснику комуналне услуге ако ненамјенски користи комуналну услугу (тачка б), те ако не плати искоришћену комуналну услугу два мјесеца узастопно под условом да то техничке могућности дозвољавају и да се искључењем корисника не угрожавају други корисници, Суд је оцијенио да се прописивањем, као у оспореном члану 39. став 2. Одлуке, доносилац акта кретао у границама законских овлашћења.
Уставни суд, на основу члана 115. Устава, није надлежан да одлучује у споровима који настају из примјене оспореног прописа, на које указује давалац иницијативе, јер за то постоји друга судска заштита. Исто тако, Суд на основу поменутог члана 115. Устава, није надлежан да оцјењује међусобну сагласност појединих одредаба оспорене одлуке, као ни сагласност оспорених одредби Одлуке са чланом 32. Статута Општине Челинац.
На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.
Број: У-21/14 ПРЕДСЈЕДНИК
25. март 2015. године УСТАВНОГ СУДА
Џерард Селман