Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 60. stav 1. tač. a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 25. marta 2015. godine, d o n i o j e
O D L U K U
Utvrđuje se da Pravilnik o platama opštinskih službenika i drugih zaposlenih lica u Administrativnoj službi Opštine Kneževo („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ broj 7/13), u vrijeme važenja, nije bio u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13).
Utvrđuje se da Pojedinačni kolektivni ugovor za zaposlene u Administrativnoj službi Opštine Kneževo („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ br. 9/13, 2/14 i 4/14) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 38/00, 40/00, 47/02, 38/03, 66/03, 20/07 i 55/07 ‒ prečišćeni tekst).
O b r a z l o ž e nj e
Sindikalna organizacija Administrativne službe Opštine Kneževo, koju zastupa Suzana Gojković, predsjednica ovog sindikata, podnijela je Ustavnom sudu Republike Srpske prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Pravilnika o platama opštinskih službenika i drugih zaposlenih lica u Administrativnoj službi Opštine Kneževo („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ broj 7/13), koji je donio načelnik Opštine Kneževo i Pojedinačnog kolektivnog ugovora za zaposlene u Administrativnoj službi Opštine Kneževo („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ broj 9/13), koji su zaključili Sindikat Administrativne službe Opštine Kneževo i načelnik Opštine Kneževo. U prijedlogu se navodi da osporeni akti nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, Zakonom o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/07 ‒ prečišćeni tekst) i Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), te Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. U obrazloženju, bez navođenja konkretnih odredaba Ustava i zakona sa kojima su osporeni akti u nesaglasnosti, predlagač iznosi mišljenje da načelnik opštine nije ovlašćen da pravilnikom reguliše prava iz radnog odnosa, budući da se prava iz radnog odnosa utvrđuju zakonom i kolektivnim ugovorom. Predlagač, takođe, navodi da u vrijeme zaključivanja osporenog kolektivnog ugovora nije sproveden postupak utvrđivanja reprezentativnosti sindikata na način kako je to propisano Zakonom o radu, a niti je ostvarena saradnja sa drugim sindikatom ‒ predlagačem, koji je takođe organizovan u Administrativnoj službi ove opštine i ima dovoljan broj članova. Na osnovu izloženog predlaže da Sud utvrdi da osporeni akti nisu u saglasnosti sa Ustavom i zakonom.
U odgovoru načelnika opštine, kao jednog od potpisnika osporenog pojedinačnog kolektivnog ugovora se, pored ostalog, navodi da je osporeni kolektivni ugovor zaključen sa Sindikatom Administrativne službe Opštine Kneževo, koji zastupa predsjednica Mitra Vuković, iz razloga što je ovaj sindikat dostavio na uvid Rješenje Ministarstva rada i boračko-invalidske zaštite Republike Srpske, broj 16-12-1-3624 od 11. oktobra 2013. godine, da je upisan u registar sindikalnih organizacija koji vodi ovo ministarstvo, kao i da su prije zaključivanja ovog ugovora plate zaposlenih u Administrativnoj službi ove opštine bile propisane osporenim pravilnikom, jer u ovoj službi nije bio organizovan sindikat koji bi bio odgovarajući partner za zaključivanje pojedinačnog kolektivnog ugovora. Pored toga, u odgovoru je detaljno obrazložio razloge koji su uticali na to da se načelniku odjeljenja za privredu i finansije utvrdi koeficijent 7 za obračun plate, dok je ostalim načelnicima odjeljenja utvrđen koeficijent 10.
U odgovoru Sindikata Administrativne službe Opštine Kneževo, koji zastupa predsjednica Mitra Vuković navodi se da je u postupku zaključivanja osporenog kolektivnog ugovora učestvovao ovaj sindikat, čija je reprezentativnost utvrđena 26. februara 2014. godine, te da je ovaj sindikat pokrenuo upravni spor kod nadležnog suda radi poništenja Rješenja Ministarstva rada i boračko-invalidske zaštite Republike Srpske, broj 16-12-1-3339/13 od 18. aprila 2013. godine, kojim je u registar sindikalnih organizacija koji vodi ovo ministarstvo upisana Sindikalna organizacija Administrativne službe Opštine Kneževo, koju zastupa predsjednica Suzana Gojković, ali da ovaj postupak još nije pravosnažno okončan. Uz to, u odgovoru su navedeni razlozi koji su uticali na to da se načelniku odjeljenja za privredu i finansije utvrdi koeficijent 7 za obračun plate, dok je ostalim načelnicima odjeljenja utvrđen koeficijent 10, a navedeni razlozi su identični razlozima koje je naveo načelnik opštine u svom odgovoru.
Osporeni Pravilnik o platama opštinskih službenika i drugih zaposlenih lica u Administrativnoj službi Opštine Kneževo („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ broj 7/13) donio je načelnik Opštine Kneževo na osnovu člana 72. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05), člana 48. stav 1. alineja 18. Statuta Opštine Kneževo („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ br. 1/06, 1/08 i 3/12), Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti lokalne samouprave Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 114/07) i Pravilnika o sistematizaciji radnih mjesta Administrativne službe Opštine Kneževo („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ br. 5/13, 6/13 i 7/13). Ovim pravilnikom utvrđuju se plate službenika i drugih radnika koji su raspoređeni na radna mjesta u skladu sa članom 8. Pravilnika o sistematizaciji radnih mjesta Administrativne službe Opštine Kneževo („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ br. 5/13, 6/13 i 7/13) (član 1).
Pojedinačni kolektivni ugovor za zaposlene u Administrativnoj službi Opštine Kneževo („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ br. 9/13, 2/14 i 4/14), s pozivom na član 160. Zakona o radu (Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/07 ‒ prečišćeni tekst) i član 31. stav 2. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti lokalne samouprave Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 114/07), zaključili su 25. novembra 2013. godine načelnik opštine Kneževo i predsjednik Sindikata Administrativne službe Opštine Kneževo. Ovim kolektivnim ugovorom se, kako je to navedeno u članu 1. ovog akta, za zaposlene u Administrativnoj službi Opštine Kneževo, uređuju pitanja koja nisu na potpun i cjelovit način uređena Zakonom o lokalnoj samoupravi, Zakonom o radu ili drugim zakonom, Opštim kolektivnim ugovorom i Posebnim kolektivnim ugovorom, s tim da se odredbama ovog Pojedinačnog kolektivnog ugovora ne može utvrditi manji obim prava od prava koja su određena navedenim pravnim aktima. Propisano je i da stupanjem na snagu ovog kolektivnog ugovora prestaju da važe odredbe Pravilnika o platama opštinskih službenika i drugih zaposlenih lica u Administrativnoj službi Opštine Kneževo („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ broj 7/13) (član 10. stav 3).
U vezi sa ocjenom osporenog Pravilnika o platama opštinskih službenika i drugih zaposlenih lica u Administrativnoj službi Opštine Kneževo („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ broj 7/13), koji je prestao da važi stupanjem na snagu Pojedinačnog kolektivnog ugovora za zaposlene u Administrativnoj službi Opštine Kneževo („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ broj 9/13) Sud je, prije svega, imao u vidu tačku 2. Amandmana XLII, kojom je dopunjen član 115. stav 1. Ustava Republike Srpske, prema kojoj Ustavni sud može ocjenjivati ustavnost zakona i ustavnost zakona i drugih propisa i opštih akata koji su prestali da važe ako od prestanka važenja do pokretanja postupka nije proteklo više od jedne godine. Imajući u vidu da je Pravilnik osporen prijedlogom od 10. aprila 2014. godine, a prestao da važi 3. decembra 2013. godine, Sud je utvrdio da su ispunjeni Ustavom utvrđeni uslovi za postupanje Suda u ovoj ustavnopravnoj stvari.
Za ocjenu zakonitosti osporenog pravilnika, po ocjeni Suda, od značaja je Zakon o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), kojim je uređen sistem lokalne samouprave, a u okviru toga i akti organa jedinice lokalne samouprave, te zaposleni u organima jedinica lokalne samouprave i njihov radnopravni status (član 1. stav 1). Prema članu 43. al. 7. i 8. ovog zakona načelnik opštine donosi odluku o osnivanju opštinske uprave, te pravilnik o organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta opštinske uprave. Ovim zakonom je, takođe, propisano da se prava i obaveze zaposlenih u opštinskoj upravi ostvaruju u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom (član 49. stav 2), da se na prava i dužnosti službenika koja nisu uređena ovim zakonom primjenjuju opšti propisi o radu i kolektivni ugovor (član 116a), te da službenik ima pravo na platu koja odgovara njegovom radnom mjestu, složenosti poslova koje obavlja, vremenu provedenom na radu i rezultatima rada, u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom (član 146).
Imajući u vidu da iz navedenih odredaba Zakona o lokalnoj samoupravi proizlazi da načelnik opštine donosi opšti akt o osnivanju opštinske uprave i opšti akt o organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta opštinske uprave, te da se prava i obaveze zaposlenih u opštinskoj upravi ostvaruju u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom, Sud je ocijenio da, za uređivanje drugih odnosa koji se tiču prava i obaveza zaposlenih u opštinskoj upravi, načelnik nema ovlašćenja u zakonu. Kako su osporenim pravilnikom bila uređena pitanja koja saglasno navedenim odredbama Zakona ne mogu biti predmet uređivanja akata koje donosi načenik opštine, Sud je ocijenio da osporeni Pravilnik, u vrijeme važenja, nije bio u saglasnosti sa Zakonom o lokalnoj samoupravi. S obzirom na to da osporeni Pravilnik nije bio u saglasnosti sa zakonom, a da prema odredbi člana 108. stav 2. Ustava Republike Srpske, propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom, Sud je ocijenio da osporeni pravilnik nije bio u saglasnosti ni sa Ustavom.
Navodi načelnika opštine da u vrijeme donošenja osporenog Pravilnika u Administrativnoj službi Opštine Kneževo nije bio organizovan sindikat koji bi njemu, kao poslodavcu, bio odgovarajući socijalni partner za zaključivanje Pojedinačnog kolektivnog ugovora su irelevantni sa stanovišta ocjene zakonitosti osporenog Pravilnika, imajući u vidu da iz navedenih odredaba Zakona o lokalnoj samoupravi ne proizlazi mogućnost da se pravilnikom uređuju odnosi koji se tiču prava i obaveza zaposlenih u opštinskoj upravi.
Za ocjenu osnovanosti navoda kojima se osporava Pojedinačni kolektivni ugovor za zaposlene u Administrativnoj službi Opštine Kneževo („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ br. 9/13, 2/14 i 4/14), po ocjeni Suda, od značaja su odredbe Zakona o radu (Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 38/00, 40/00, 47/02, 38/03, 66/03 i 20/07). Ovim zakonom uređuje se način i postupak zaključivanja ugovora o radu između radnika i poslodavca, radno vrijeme radnika, odmori i odsustva, plate i naknade po osnovu rada, zaštita prava iz radnog odnosa, reprezentativnost sindikata i poslodavaca, zaključivanje i primjena kolektivnih ugovora, rješavanje sporova između radnika i poslodavca, učešće radnika i sindikata u zaštiti prava radnika, prestanak ugovora o radu, nadzor nad primjenom zakona i druga prava i obaveze koji nastaju po osnovu radnog odnosa na teritoriji Republike Srpske (član 1. stav 1). Tako je članom 9. stav 2. ovog zakona propisano da se sindikalne organizacije upisuju u registar sindikalnih organizacija, koji propisuje i vodi ministarstvo nadležno za poslove rada, a članom 10. stav 1. da se kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu i ugovorom o radu bliže uređuju prava po osnovu rada, obim prava i način i postupak njihovog ostvarivanja. Pored toga, ovim zakonom je propisano da radnik ostvaruje pravo na platu u skladu sa kolektivnim ugovorom, pravilnikom o radu i ugovorom o radu (član 83. stav 1), da reprezentativnost sindikata kod poslodavaca utvrđuje poslodavac u prisustvu zainteresovanih sindikata u skladu sa ovim zakonom (član 127đ. stav 1), da u postupku utvrđivanja reprezentativnosti sidnikata kod poslodavca učestvuju i predstavnici sindikata osnovanih kod poslodavca (član 127z. stav 3), da se kolektivnim ugovorima bliže uređuje obim i način ostvarivanja prava i obaveza iz radnog odnosa, u skladu sa zakonom i drugim propisima, postupak kolektivnog ugovaranja, sastav i način rada tijela ovlašćenih za mirno rješavanje kolektivnih sporova između radnika i poslodavaca, međusobni odnosi učesnika u zaključivanju kolektivnih ugovora i druga pitanja od značaja za uređivanje odnosa između radnika i poslodavca (član 128), te da kod zaključivanja kolektivnog ugovora, na strani radnika može biti sindikat koji ima najveći broj članova (reprezentativni sindikat), ili više sindikata istovremeno, a na strani poslodavca može biti poslodavac, više poslodavaca ili udruženje poslodavaca na odgovarajućem nivou organizovanja (član 130. stav 4). Navedene odredbe Zakona o radu odgovaraju odredbama čl. 1. stav 1, čl. 9. stav 2, čl. 10. stav 1, čl. 90. stav 1, čl. 147. stav 1, čl. 150. stav 3, čl. 158. i čl. 160. stav 4. Zakona o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 55/07 ‒ prečišćeni tekst).
Imajući u vidu navedene zakonske odredbe, te navode iznesene u prijedlogu i odgovorima potpisnika kolektivnog ugovora, kao i dostavljenu dokumentaciju, Sud je utvrdio da osporeni Pojedinačni kolektivni ugovor za zaposlene u Administrativnoj službi Opštine Kneževo („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ br. 9/13, 2/14 i 4/14) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o radu. Naime, iz navedenih odredaba Zakona o radu proizlazi da je osnovni uslov zakonitosti kolektivnog ugovora da bude zaključen od strane ovlašćenih predstavnika svih učesnika, dakle nadležnog organa poslodavca i reprezentativne organizacije sindikata. U konkretnom slučaju Sud je utvrdio da su u Administrativnoj službi Opštine Kneževo registrovane dvije sindikalne organizacije i to: Sindikalna organizacija Administrativne službe Opštine Kneževo i Sindikat Administrativne službe Opštine Kneževo, te da su obje upisane u registar sindikalnih organizacija koje vodi nadležno ministarstvo, a da je u postupku zaključivanja osporenog pojedinačnog kolektivnog ugovora učestvovao samo Sindikat Administrativne službe Opštine Kneževo, čija reprezentativnost je utvrđena rješenjem od 28. februara 2014. godine („Službeni glasnik Opštine Kneževo“ broj 2/14), dakle poslije zaključenja osporenog ugovora. Iz navedenog, dakle, proizlazi da u postupku zaključivanja osporenog Pojedinačnog kolektivnog ugovora nije učestvovao sindikat čija je reprezentativnost bila utvrđena u vrijeme zaključenja ugovora, a nedostatak pomenutog elementa formalne ustavnosti i zakonitosti dovodi u pitanje taj akt u cjelini, bez obzira na njegovu sadržinu, zbog čega je Sud utvrdio da osporeni pojedinačni kolektivni ugovor u cjelini nije u saglasnosti sa Zakonom o radu.
Polazeći od principa utvrđenog članom 108. stav 2. Ustava, prema kome propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom, Sud je utvrdio da osporeni opšti akt nije u saglasnosti ni sa Ustavom.
S obzirom na to da je iz navedenih razloga Pojedinačni kolektivni ugovor u cjelini nesaglasan sa Ustavom i zakonom, Sud se nije upuštao u ocjenu ustavnosti i zakonitosti pojedinih odredaba ovog ugovora, na koje se prijedlogom ukazuje.
Sud, takođe, nije razmatrao navode predlagača da je osporenim opštim aktima povrijeđena Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda iz razloga što predlagač nije označio odredbe ove konvencije koje su po njegovom mišljenju povrijeđene a niti je naveo razloge zbog kojih smatra da su povrijeđena prava zajamčena Konvencijom.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.
Broj: U-36/14 PREDSJEDNIK
25. mart 2015. godine USTAVNOG SUDA
Džerard Selman