Ustavni Sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 37. stav 1. tačka a), člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) i d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 24. februara 2015. godine, d o n i o j e
R J E Š E Nj E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenu ustavnosti i zakonitosti Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Republičkoj upravi za geodetske i imovinsko-pravne poslove („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 83/13 i 116/13) i Rješenja o dopuni Rješenja o postavljenju vršioca dužnosti direktora Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove objavljenog u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 78/13 („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 88/13).
O b r a z l o ž e nj e
Slavko Malobabić iz Banja Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Republičkoj upravi za geodetske i imovinsko-pravne poslove („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 83/13), koji je donio vršilac dužnosti direktora Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove (u daljem tekstu: v.d. direktora i Uprava) i Rješenja o dopuni Rješenja o postavljenju vršioca dužnosti direktora Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove objavljenog u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 78/13 („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 88/13), koje donijela Vlada Republike Srpske (u daljem tekstu: Vlada).
Davalac inicijative smatra da su u postupku donošenja osporenog pravilnika povrijeđene odredbe člana 28. stav 1. i 2. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 118/08) i člana 81. stav 2. Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 118/08), jer je, kako se navodi, Pravilnik donijelo neovlašćeno lice, a time je došlo i do povrede odredbe člana 108. stav 2. Ustava Republike Srpske. Pored toga, mišljenja je da se osporenom Rješenju o dopuni Rješenja o postavljenju v.d. direktora Uprave, objavljenog u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 78/13 („Službeni glasnik Republike Srpske“broj 88/13), koje je donijela Vlada, daje povratno dejstvo sa primjenom „počev od 5. avgusta 2013. godine“, čime je došlo i do povrede člana 110. Ustava.
U obrazloženju ovih navoda davalac inicijative ističe: da je određeno lice Rješenjem Vlade broj: 04/1-012-2-816/13 od 30. aprila 2013. godine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 36/13) postavljeno za v.d. direktora Uprave na period od 90 dana i da je to rješenje stupilo na snagu 8. maja 2013. godine; da je ovo lice Rješenjem Vlade broj: 04/1-012-2-1830/13 od 28. avgusta 2013. godine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 78/13) takođe postavljeno za v.d. direktora Uprave na period od 90 dana, koje je 14. septembra 2013. godine stupilo na snagu. Tvrdi da isto lice u periodu od 8. avgusta do 14. septembra 2013. godine nije imalo legitimitet za donošenje osporenog pravilnika, koji je donesen 14. avgusta 2013. godine, a objavljen 27. septembra 2013. godine; da je Odlukom Vlade broj: 04/1-012-2-1920/13 od 12. septembra 2013. godine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 81/13) data saglasnost na osporeni Pravilnik, a kako je ta saglasnost 1. oktobra 2013. godine stupila na snagu, to je osporeni Pravilnik objavljen prije stupanja na snagu ove odluke, što je, kako se navodi, suprotno Zakonu o objavljivanju zakona i drugih propisa Republike Srpske, ne precizirajući o kojim odredbama zakona je riječ.
Na osnovu izloženog davalac inicijative predlaže da Sud inicijativu prihvati i nakon provedenog postupka utvrdi da osporeni akti nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i zakonom, te da, do donošenja konačne odluke, zbog štetnih posljedica koje su nastupile ili bi mogle nastupiti u primjeni istih, naredi obustavu svih radnji i pojedinačnih akata donesenih na osnovu ovih akata.
U odgovoru Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove, pored detaljno obrazloženog postupka postavljenja kako prethodnog, tako i drugog lica Rješenjem Vlade broj: 04/1-012-2-864/14 od 30. aprila 2014. godine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 34/14) za v.d. direktora Uprave, navedeno je da je u toku postupak donošenja novog Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u ovoj upravi. Zbog navedenog se predlaže da Sud zastane sa postupkom.
Osporeni Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Republičkoj upravi za geodetske i imovinsko-pravne poslove („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 83/13 i 116/13) je donio v.d. direktor Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove, na osnovu člana 81. stav 2. Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 i 121/12), člana 28. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 117/11 i 37/12), člana 28. stav 1. Uredbe o načelima za unutrašnju organizaciju i sistematizaciju radnih mjesta u republičkim organima uprave Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 18/09 i 105/11), člana 9. Uredbe o kategorijama i zvanjima državnih službenika („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 18/09, 131/10 i 8/11) i člana 10. Uredbe o radnim mjestima namještenika („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 18/09, 131/10 i 8/11).
Ovim Pravilnikom se utvrđuje unutrašnja organizacija Uprave, vrste organizacionih jedinica i njihov djelokrug rada (čl. 1. do 40), rukovođenje organizacionim jedinicama i način rada (čl. 41. do 52), sistematizacija radnih mjesta (čl. 53. do 181), prijem pripravnika i volontera (član 182), te prelazne i završne odredbe (čl. 183. do 185), među kojima je odredbom člana 185. propisano da taj Pravilnik stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srpske“.
Odlukom o davanju saglasnosti na Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Republičkoj upravi za geodetske i imovinsko-pravne poslove („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 81/13), koju je donijela Vlada Republike Srpske, propisano je da se daje saglasnost na Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Republičkoj upravi za geodetske i imovinsko-pravne poslove i da ova odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srpske“.
Osporeno Rješenje o dopuni Rješenja o postavljenju vršioca dužnosti direktora Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove objavljenog u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 78/13, objavljeno je u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 88/13, a donijela ga je Vlada Republike Srpske, na osnovu člana 43. stav 6. Zakona o Vladi Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 118/08) i člana 42. Zakona o državnim službenicima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 117/11 i 37/12).
Ovim Rješenjem se u tački 1. Rješenja o postavljenju vršioca dužnosti direktora Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove broj: 04/1-012-2-1830/13 od 28. avgusta 2013. godine („Službeni glasnik Republike Srpske“broj 78/13) poslije teksta „na period od 90 dana“ stavlja zapeta i dodaje tekst „počev od 5. avgusta 2013. godine“ (tačka 1) i odlučuje da ovo rješenje stupa na snagu narednog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srpske“ (tačka 2).
U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenog Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Republičkoj upravi za geodetske i imovinsko-pravne poslove, a imajući u vidu da je kao razlog osporavanja navedeno njegovo donošenje i stupanje na snagu, Sud je imao u vidu sljedeće:
Ustavom Republike Srpske je utvrđeno: da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, te da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108); da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno da ranije stupe na snagu i da se prije stupanja na snagu, zakoni, drugi propisi i opšti akti državnih organa objavljuju u odgovarajućem službenom glasilu (član 109).
Zakonom o državnim službenicima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 117/11 i 37/12) je, između ostalog, propisano: da prava i dužnosti poslodavca vrši rukovodilac republičkog organa uprave, ako posebnim zakonom nije drugačije uređeno (član 3); da su radna mjesta državnih službenika rukovodeća radna mjesta za čije je postavljenje i razrješenje nadležna Vlada i radna mjesta državnih službenika za koja je nadležan rukovodilac organa u skladu sa ovim zakonom (član 25); da se organizacija i sistematizacija radnih mjesta u republičkom organu uprave uređuje aktom koji donosi rukovodilac organa i da na isti saglasnost daje Vlada (član 28. stav 1. i 2); da se akt o postavljenju vršioca dužnosti donosi u slučaju osnivanja novog republičkog organa uprave, smrti ili razrješenja državnog službenika, te da Vlada imenuje vršioca dužnosti na period do 90 dana, bez sprovođenja postupka javne konkurencije, s tim da se za isto radno mjesto akt o postavljenju može donijeti još najviše dva puta uzastopno (član 42).
Zakonom o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 i 121/12) propisano je da akt ounutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta donosi rukovodilac organa uprave, uz saglasnost Vlade (član 81. stav 2).
Na osnovu navedenih zakonskih odredbi Sud je ocijenio da je vršilac dužnosti direktora Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove bio ovlašćen da, uz saglasnost Vlade, donose Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u Republičkoj upravi za geodetske i imovinsko-pravne poslove („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 83/13 i 116/13). Sud je, naime, u vezi sa navedenim imao u vidu da je odredbama člana 81. stav 2. Zakona o republičkoj upravi i člana 28. stav 1. i 2. Zakona o državnim službenicima predviđeno da rukovodilac organa uprave, uz saglasnost Vlade, donosi akt o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta, kao i da su, prema članu 25. i 42. Zakona o državnim službenicima, radna mjesta državnih službenika rukovodeća radna mjesta za čije je postavljenje i razrješenje nadležna Vlada, da se akt o postavljenju vršioca dužnosti donosi u slučaju osnivanja novog republičkog organa uprave, smrti ili razrješenja državnog službenika i da Vlada imenuje vršioca dužnosti na period do 90 dana, bez sprovođenja postupka javne konkurencije, s tim da se za isto radno mjesto akt o postavljenju može donijeti još najviše dva puta uzastopno.
Imajući ovo u vidu, kao i Rješenje o dopuni Rješenja o postavljenju vršioca dužnosti direktora Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove objavljenog u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 78/13 („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 88/13), ovaj Sud je našao da je osporeni akt donesen na način i po zakonom propisanom postupku, te je ocijenio da nije došlo do povrede člana 108. stav 2. Ustava. Razmatranje ostalih navoda davaoca inicijative koji se odnose na tumačenje i primjenu relevantnih zakonskih odredbi, u smislu člana 115. Ustava, nije u nadležnosti Suda.
Odredbom člana 109. stav 1. Ustava utvrđeno je da zakoni, drugi propisi i opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja, osim ako iz naročito opravdanih razloga nije predviđeno da ranije stupe na snagu. S obzirom na to da je članom 185. Pravilnika propisano da ovaj Pravilnik stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Republike Srpske“, da je stupanju na snagu ovog opšteg akta prethodila saglasnost Vlade Republike Srpske, koja je takođe stupila na pravnu snagu prije časa stupanja na pravnu snagu osporenog Pravilnika, u smislu odredbe člana 109. Ustava Republike Srpske, Sud je ocijenio da osporeni Pravilnik nije u nesaglasnosti sa Ustavom. Pri tome, valja naglasiti da saglasnost Vlade Republike Srpske na osporeni Pravilnik, data u smislu odredbe člana 81. stav 2. Zakona o republičkoj upravi, ne predstavlja „saglasnost na objavu“ opšteg akta, kako se to iznosi u inicijativi, već da je to saglasnost Vlade Republike Srpske na cjelokupni, procesnopravni i materijalnopravni, pojam opšteg akta.
Nadalje, u postupku razmatranja osporenog Rješenja o dopuni Rješenja o postavljenju vršioca dužnosti direktora Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove objavljenog u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 78/13 („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 88/13) Sud je imao u vidu član 115. stav 1. i 2. Ustava Republike Srpske, kojim je utvrđeno da Ustavni sud odlučuje o saglasnosti zakona, drugih propisa i opštih akata sa Ustavom i o saglasnosti propisa i opštih akata sa zakonom.
Kako iz sadržine osporenog Rješenja proizlazi, ovaj akt se odnosi na postavljenje određenog lica na određeni period za vršioca dužnosti direktora republičkog organa uprave, to osporeni akt, po formi i po sadržini, ima karakter pojedinačnog, a ne opšteg pravnog akta, zbog čega Sud, saglasno odredbi člana 115. Ustava Republike Srpske, nije nadležan da ocjenjuje njegovu ustavnost i zakonitost.
Imajući u vidu navedeno, Sud je, na osnovu člana 37. stav 1. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), odlučio da ne prihvati datu inicijativu.
Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u dispozitivu ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.
Broj: U-39/14 PREDSJEDNIK
24. februar 2015. godine USTAVNOG SUDA
Džerard Selman