Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 60. stav 1. tačka a) i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 24. februara 2015. godine, d o n i o je
O D L U K U
Utvrđuje se da član 122. stav 2. Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 134/11, 15/12 i 40/12) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 36, člana 54, člana 73, člana 122. stav 1. i člana 124. stav 3. tačka a) i stav 4. Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 134/11, 15/12 i 40/12).
O b r a z l o ž e nj e
Mile Čajević iz Foče dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti člana 36, člana 54, člana 73, člana 122. i člana 124. stav 3. tačka a) i stav 4. Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 134/11). U inicijativi se navodi da osporene odredbe članova 36, 54. i 73. predmetnog zakona, kojima se daje prednost prilikom zapošljavanja borcima, ratnim vojnim invalidima i članovima porodica poginulih boraca, nisu u saglasnosti sa članom 10. Ustava Republike Srpske, članom II/4 Ustava Bosne i Hercegovine, u vezi sa pravom na rad iz člana 6. i 7. (a), (i) i (ii) Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, kao i članom 1. Protokola broj 12. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Davalac incijative, naime, ističe da su osporenim propisivanjem navedena lica stavljena u daleko povoljniji položaj u pogledu uživanja prava na zaposlenje u odnosu na sva druga lica, te da je jedini osnov za razlikovanje i davanje ovakve privilegije jednoj grupi građana činjenica što posjeduju određena lična svojstva - status borca, ratnog vojnog invalida ili člana porodice poginulog borca, koja ostali građani nemaju, iako se nalaze u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji. Pored toga, davalac inicijative smatra da je propisivanjem iz člana 122. osporenog zakona narušen princip podjele vlasti iz člana 69. Ustava, jer inspekcija, kao izvršno-upravna vlast, ne može poništavati odluke o prijemu u radni odnos, već je to u nadležnosti sudova. U vezi sa navedenim, iznosi stav da ni odredba člana 124. stav 3. tačka a) i stav 4. ovog zakona, kojom je propisana prekršajna odgovornost za pravna lica i odgovorno lice u pravnom licu zbog nepoštovanja čl. 36, 54. i 73. Zakona, nije u saglasnosti sa Ustavom. Konačno, predlaže da Sud, na osnovu člana 58. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, obustavi od izvršenja pravosnažnu presudu Osnovnog suda u Foči broj: 94 0 Rs 021680 13 Rs, od 30. aprila 2014. godine, do konačne odluke o ustavnosti osporenih zakonskih odredaba.
Razmatrajući datu inicijativu, Sud je rješenjem broj U-3/14 od 19. marta 2014. godine odlučio da pokrene postupak za ocjenu ustavnosti osporenih odredaba člana 36, člana 54, člana 73, člana 122. i člana 124. stav 3. tačka a) i stav 4. Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 134/11), jer smatra da postoje razlozi da se u postupku pred Sudom ocijeni da li su predmetne zakonske odredbe u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.
U odgovoru koji je na inicijativu dostavila Narodna skupština Republike Srpske navodi se da davalac inicijative na nepotpun i pogrešan način tumači odredbe Ustava, jer, da bi se moglo govoriti o diskriminatornim elementima određenih odredaba, mora postojati različit tretman lica koja se nalaze u istim ili sličnim okolnostima. U predmetnom slučaju se, kako se dalje navodi, vrši poređenje adresata koji su u očigledno različitoj situaciji, pa im se zbog toga daju povlastice, odnosno olakšava mogućnost da ostvare pravo na zaposlenje u skladu sa ovim zakonom, koji ne vrši favorizovanje jednih građana u odnosu na druge. Ističe se da je zakonodavac ovlašćen da procjenjuje da li, i u kojoj mjeri, objektivna različitost opravdava različito tretiranje, u inače istoj ili sličnoj situaciji, odnosno da prava i obaveze određenih istovrsnih ili sličnih grupa reguliše na različit način, ako za to postoje opravdani razlozi. U pogledu osporenog člana 122. predmetnog zakona, u odgovoru se iznosi mišljenje da su neosnovani navodi davaoca incijative da je ovakvim propisivanjem narušeno načelo podjele vlasti iz člana 69. Ustava, jer nadzor nad primjenom ovog zakona vrši nadležna inspekcija u okviru inspekcijskog sistema, u skladu sa svojom nadležnošću i ovlašćenjima. Konačno, donosilac osporenog zakona ukazuje na to da, prema članu 115. Ustava, nije u nadležnosti Ustavnog suda Republike Srpske da ocjenjuje usklađenost zakona i drugih propisa sa Ustavom BiH, te da davalac inicijative nije obrazložio na koji način i kojem smislu je osporenim propisivanjem došlo do povrede člana 1. Protokola broj 12. uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima, zbog čega se o ovom dijelu inicijative ne može očitovati.
Osporenim članom 36. Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 134/11, 15/12 i 40/12) propisano je da organi republičke uprave i organi jedinica lokalne samouprave, javna preduzeća i druga privredna društva koja su u cjelini vlasništvo Republike ili većinskom vlasništvu Republike, opštine ili grada, kao i drugi subjekti koji su osnovani zakonom ili ih je osnovala Vlada, obezbijediće prilikom prijema novih radnika da borac ima, pod istim uslovima, prednost u zapošljavanju u odnosu na ostala lica koja nisu korisnici prava po ovom zakonu, u skladu sa propisima koji regulišu oblast rada i zapošljavanja (stav 1); da ako se na oglas, odnosno konkurs, prijave borci iz više kategorija, prednost ima borac više kategorije, s tim da u okviru iste kategorije prednost ima borac sa dužim vremenom angažovanja u oružanim snagama (stav 2); da se prednost iz stava 1. ovog člana ne odnosi na izabrana i postavljena lica (stav 3). Prema članu 54. ovog zakona, organi republičke uprave i organi lokalne uprave, javna preduzeća i druga privredna društva koja su u cjelini vlasništvo Republike ili većinskom vlasništvu Republike, opštine ili grada, kao i drugi subjekti koji su osnovani zakonom ili ih je osnovala Vlada, obezbijediće prilikom prijema novih radnika da ratni vojni invalid ima, pod istim uslovima, prednost u zapošljavanju u odnosu na druga lica, izuzev članova porodice poginulog borca, u skladu sa propisima kojima se uređuje oblast rada i zapošljavanja (stav 1); da ako se na oglas, odnosno konkurs, prijave ratni vojni invalidi iz različitih kategorija, prednost ima ratni vojni invalid više kategorije invalidnosti, a ako se radi o slučaju da su iste kategorije invalidnosti, prednost ima ratni vojni invalid sa dužim vremenom angažovanja u oružanim snagama (stav 2); da se prednost iz stava 1. ovog člana ne odnosi na izabrana i postavljena lica (stav 3). Osporenim članom 73. Zakona propisano je da organi republičke uprave i organi jedinica lokalne samouprave, javna preduzeća i druga privredna društva koja su u cjelini vlasništvo Republike ili većinskom vlasništvu Republike, opštine ili grada, kao i drugi subjekti koji su osnovani zakonom ili ih je osnovala Vlada, obezbijediće prilikom prijema novih radnika da član porodice poginulog borca ima, pod istim uslovima, prednost u zapošljavanju u odnosu na ostala lica, uključujući ratne vojne invalide, borce, u skladu sa propisima kojima se uređuje oblast rada i zapošljavanja (stav 1); da se prednost iz stava 1. ovog člana ne odnosi na izabrana i postavljena lica (stav 2). Prema članu 122. ovog zakona, nadzor nad sprovođenjem odredaba čl. 36, 54, 57, 58, 59, 73, 77. i 78. ovog zakona vrše nadležne inspekcije u skladu sa zakonom kojim se uređuje obavljanje inspekcijskog nadzora i posebnim propisima za svaku pojedinu oblast (stav 1), te da ako u vršenju nadzora nad sprovođenjem odredaba čl. 36, 54. i 73. inspektor utvrdi da nije poštovana prednost u zapošljavanju, poništiće odluku o prijemu u radni odnos (stav 2). Osporenim članom 124. stav 3. tačka a) propisano je da će se pravno lice, republički organ, organ jedinice lokalne samouprave i javna ustanova kazniti za prekršaj novčanom kaznom od 1.000 do 3.000 KM ako ne poštuju prednost u zapošljavanju boraca, ratnih vojnih invalida i članova porodica poginulih boraca (čl. 36, 54. i 73.). Prema stavu 4. ovog člana, za prekršaj iz stava 3. istog člana kazniće se i odgovorno lice u pravnom licu, republičkom organu, organu jedinice lokalne samouprave i javnoj ustanovi novčanom kaznom od 500 do 1.000 KM.
U postupku ocjenjivanja osporenih odredaba Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske, Sud je imao u vidu da je odredbama tačaka 12. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, radne odnose, zapošljavanje, boračku i invalidsku zaštitu i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom. Pored toga, prema članu 49. Ustava, slobode i prava se ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom. Sud je u konkretnom slučaju uzeo u obzir i garancije iz člana 10. Ustava kojim je utvrđeno da su građani ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo.
Saglasno navedenim ustavnim ovlašćenjima, Zakonom o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske, uređeni su uslovi, način i postupak za utvrđivanje statusa i prava boraca, vojnih invalida i članova porodica poginulih boraca i umrlih vojnih invalida i članova porodica lica stradalih u vršenju vojne službe ili u vršenju aktivnosti u vezi sa tom službom, način obezbjeđivanja novčanih sredstava, te druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava propisanih ovim zakonom. Tako je, pored ostalog, u okviru regulisanja prava boraca, ratnih vojnih invalida i članova porodica poginulih boraca, osporenim odredbama čl. 36, 54. i 73. ovog zakona predviđena prednost prilikom zapošljavanja ovih lica u odnosu na ostala lica, ukoliko ispunjavaju iste uslove, dok je članovima 122. i 124. stav 3. tačka a) i stav 4. ovog zakona regulisano pitanje nadzora nad njegovim spovođenjem i prekršajna odgovornost, odnosno novčane kazne za subjekte koji ne poštuju prednost pri zapošljavanju lica iz čl. 36, 54. i 73. Zakona.
Ocjenjujući način na koji su osporenim odredbama čl. 36, 54. i 73. Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske uređeni predmetni pravni odnosi, Sud je utvrdio da ovakvo propisivanje nije u suprotnosti sa Ustavom Republike Srpske. Sud, naime, smatra da davanje prednosti pri zapošljavalju borcima, ratnim vojnim invalidima i članovima porodica poginulih boraca, u situaciji kada ispunjavaju iste uslove kao i druga lica koja konkurišu za određeno radno mjesto, predstavlja odraz politike uređivanja ovih odnosa i cjelishodne procjene zakonodavca na koji način će, u okviru Ustavom utvrđenih principa, urediti pitanje zapošljavanja ovih kategorija građana. U pogledu navoda davaoca inicijative da je osporenim propisivanjem narušeno ustavno načelo ravnopravnosti građana, Sud je utvrdio da u konkretnom slučaju nije došlo do povrede garancija iz člana 10. Ustava. Po ocjeni Suda, odredbama čl. 36, 54. i 73. predmetnog zakona nisu dovedeni u neravnopravan položaj ostali građani u odnosu na lica koja imaju status borca, ratnog vojnog invalida ili člana porodice poginulog borca, jer se radi o subjektima koji nisu u istoj pravnoj situaciji. U vezi sa ovim Sud ukazuje na to da ustavno načelo ravnopravnosti ne podrazumijeva jednakost u apsolutnom smislu, već garantuje jednak tretman subjekata koji se nalaze u istim ili istovrsnim pravnim situacijama prilikom realizacije određenih prava i obaveza. Osporena odredba se, dakle, podjednako odnosi na sva lica koja imaju status borca, ratnog vojnog invalida ili člana porodice poginulog borca, zbog čega, po ocjeni Suda, ovakavim normiranjem nije došlo do povrede garancija iz člana 10. Ustava.
Imajući u vidu ovakav stav u pogledu ustavnosti čl. 36, 54. i 73. Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske, te na činjenicu da osporene odredbe člana 124. stav 3. tačka a) i stav 4. ovog zakona propisuju prekršajnu odgovornost za nepoštovanje čl. 36, 54. i 73, dakle da su u direktnoj vezi sa ovim normama, Sud je ocijenio da ni član 124. stav 3. tačka a) i stav 4. predmetnog zakona nije u suprotnosti sa Ustavom.
S obzirom na to da je ovim utvrđeno da osporenim odrebama čl. 36, 54. i 73. predmetnog zakona nije narušeno načelo ravnopravnosti građana iz člana 10. Ustava, odnosno da ovakvim normiranjem nije došlo do diskriminacije i podređenog položaja građana koji nemaju status borca, vojnog invalida i člana porodice poginulog borca, Sud je utvrdio da u konkretnom slučaju nije došlo ni do povrede člana 1. Protokola broj 12. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Ova odredba Protokola, naime, predviđa opštu zabranu diskriminacije, odnosno zabranjuje diskriminaciju nezavisno o drugih prava garantovanih ovom konvencijom, tako da u suštini na isti način pruža zaštitu u pogledu eventualne diskriminacije građana kao i član 10. Ustava Republike Srpske.
U pogledu osporene odredbe člana 122. stav 1. Zakona, kojim je dato ovlašćenje nadležnoj inspekciji da u skladu sa zakonom kojim se uređuje obavljanje inspekcijskog nadzora, vrši nadzor nad sprovođenjem članova 36, 54, 57, 58, 59, 73. i 77. ovog zakona, Sud je utvrdio da ova zakonska odredba ne dovodi do povrede načela podjele vlasti iz člana 69. Ustava, kako se to navodi u inicijativi, jer se ovakvim normiranjem, po ocjeni ovog suda, ni na koji način ne zadire u nadležnost sudova i vršenje sudske vlasti, kako je to utvrđeno ovom ustavnom odredbom.
Sud je, međutim, ocijenio da su propisivanjem iz člana 122. stav 2. predmetnog zakona, kojim je dato ovlašćenje inspektoru da poništi odluku o prijemu u radni odnos ako utvrdi da nije poštovana prednost pri zapošljavanju iz čl. 36, 54. i 73. ovog zakona, narušene garancije o podjeli vlasti iz člana 69. Ustava. Naime, odlučivanje o zakonitosti odluke o prijemu u radni odnos je po svojoj pravnoj prirodi radnopravni spor, koji je u isključivoj nadležnosti redovnih sudova, zbog čega, po ocjeni Suda, jedino ovi organi mogu, na zahtjev pravno zainteresovanog lica, u zakonom predviđenom postupku i na osnovu relevantnih dokaza cijeniti da li je poslodavac u određenom slučaju poštovao propisanu prednost pri zapošljavanju. S druge strane, inspekcijski organi, kao jedan od segmenata izvršne vlasti, prilikom vršenja inspekcijskog nadzora prate i kontrolišu način izvršenja zakona i drugih propisa i nalažu mjere za otklanjanje uočenih nedostataka, te u vršenju svojih ovlašćenja, po mišljenju Suda, ne mogu zadirati u vršenje sudske vlasti, odnosno poništiti odluku poslodavca o prijemu u radni odnos. Shodno navedenom, Sud je utvrdio da je osporenim propisivanjem iz člana 122. stav 2. Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske došlo do povrede načela podjele vlasti iz člana 69. Ustava i odredbe člana 121. stav 1. Ustava, prema kojoj sudsku vlast vrše sudovi.
U odnosu na navode davaoca inicijative o nesaglasnosti osporenih zakonskih odredaba sa članom II/4 Ustava Bosne i Hercegovine, Sud ukazuje na to da, prema odredbi člana 115. Ustava Republike Srpske, ovaj sud nije nadležan da ocjenjuje saglasnost zakona i drugih propisa Republike Srpske sa Ustavom Bosne i Heregovine.
S obzirom na to da je Sud konačno odlučio o ustavnosti osporenih zakonskih odredaba, bespredmetno je razmatrati zahtjev davaoca inicijative da se, u smislu člana 58. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), obustavi od izvršenja pravosnažna presuda Osnovnog suda u Foči broj: 94 0 Rs 021680 13 Rs od 30. aprila 2014. godine.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.
Broj: U-3/14 PREDSJEDNIK
24. februar 2015. godine USTAVNOG SUDA
Džerard Selman