Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 28. januara 2015. godine, d o n i o j e
R J E Š E NJ E
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 13. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o omladinskom organizovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 1/12).
O b r a z l o ž e nj e
Aleksandar Jokić i Arsenije Baltić iz Banje Luke dali su Ustavnom sudu Republike Srpske zajedničku inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 13. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o omladinskom organizovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 1/12). Osporena zakonska odredba kojom se, kako navode davaoci inicijative, pravo građana da budu birani za rukovodeće funkcionere u Omladinskom savjetu Republike Srpske i omladinskim savjetima jedinica lokalne samouprave, ograničava na lica koja po svojoj životnoj dobi ne prelaze starosni prag propisan članom 2. stav 1. alineja 1. Zakona o omladinskom ogranizovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 98/04), nije u saglasnosti sa odredbama člana 10, člana 33. i člana 49. Ustava Republike Srpske, kao ni sa članom II tačka 2. Ustava Bosne i Hercegovine i članom 1. Protokola broj 12. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. U inicijativi se detaljno iznose razlozi zbog kojih, po mišljenju davalaca inicijative, osporena odredba nije u saglasnosti sa navedenim odredbama Ustava i Protokola broj 12. uz Evropsku konvenciju, a ukazuje se i na pojedine odredbe Zakona o omladinskom organizovanju, iz kojih, kako zaključuju, jasno proizlazi da je Omladinski savjet ustanova koja obavlja djelatnost od opšteg interesa odnosno javne poslove i koja kao takva ima ovlašćenja javnopravne prirode. Predlažu da Sud utvrdi da osporena odredba Zakona nije u saglasnosti sa Ustavom.
Razmatrajući datu inicijativu Sud je Rješenjem broj: U-6/14 od 19. februara 2014. godine pokrenuo postupak za ocjenu ustavnosti člana 13. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o omladinskom organizovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 1/12).
U odgovoru na rješenje o pokretanju postupka Narodna skupština Republike Srpske je, prije svega, osporila navode iz inicijative da osporena zakonska odredba nije u saglasnosti sa članom 10. Ustava i s tim u vezi naglašava da su navedenom ustavnom odredbom zagarantovani isključivo jednakost i ravnopravnost u realizaciji zakonom priznatih prava i obaveza i to za kategorije adresata koje se nalaze u istim ili sličnim pravnim situacijama, što se ovim zakonskim rješenjem i osigurava. Na ovaj način je, prema navodima iz odgovora, zakonski omogućeno da zaštitu prava mladih, te njihove potrebe i probleme, putem omladinskih savjeta mladi sami delegiraju u tom smislu da sami rukovode poslovima koji se odnose na zastupanje njihovih interesa i prava. Dalje se navodi da osporeno zakonsko rješenje nije u suprotnosti ni sa čl. 33. i 49. Ustava, budući da je zakonodavac upravo u smislu navedenih ustavnih odredbi propisao postupak kandidovanja mladih na rukovodeće funkcije u omladinskim savjetima i njihovu mogućnost da ostvaruju svoja prava kroz različite organizacije na lokalnom i republičkom nivou. Uz to, u odgovoru se navodi da nije u nadležnosti Suda da cijeni predstavlja li zakonodavno rješenje najbolje rješenje za uređenje nekog pitanja, odnosno da li je zakonodavno ovlašćenje trebalo biti iskorišćeno na drugačiji način. Pored toga, u pogledu navoda o nesaglasnosti osporene odredbe predmetnog zakona sa članom II tačka 2. Ustava Bosne i Hercegovine, donosilac akta tvrdi da, shodno članu 115. Ustava, nije u nadležnosti Suda da ocjenjuje usklađenost zakona i drugih propisa i opštih akata sa Ustavom Bosne i Hercegovine.
Osporenim članom 13. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o omladinskom organizovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 1/12) propisano je da se poslije člana 45. Zakona o omladinskom organizovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 98/04 i 119/08) dodaje novi član 45a, koji glasi: „Za predsjednika, potpredsjednika, predsjednika skupštine, predsjednika Upravnog odbora Omladinskog savjeta i omladinskih savjeta jedinica lokalne samouprave ne mogu biti birana lica koja u smislu odredbe člana 2. stav 1. alineja prva ovog zakona nisu mladi.“
Odredbama Ustava Republike Srpske u odnosu na koje davalac inicijative traži ocjenu ustavnosti osporene odredbe Zakona utvrđeno je: da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima, dužnostima, jednaki pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo (član 10), da građani imaju pravo da učestvuju u obavljanju javnih poslova i da pod jednakim uslovima budu primljeni u javnu službu (član 33), te da se u slučaju različitosti u odredbama o pravima i slobodama između Ustava Republike Srpske i Ustava Bosne i Hercegovine, primjenjuju one odredbe koje su za pojedinca povoljnije (tač. 1. Amandmana LXII kojim je u članu 49. Ustava dopunjeno poglavlje o ljudskim pravima i osnovnim slobodama).
Ostalim odredabama Ustava koje su, po ocjeni Suda, od značaja za ocjenu ustavnosti osporene odredbe Zakona utvrđeno je da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje (član 49. st. 1. i 2), te da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, brigu od djeci i omladini (tačka 12. Amandmana XXXII na Ustav kojim je mijenjan član 68.).
Odredbom člana 1. Protokola broj 12. uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda predviđeno je da će se svako pravo koje zakon predviđa ostvariti bez diskriminacije po bilo kom osnovu kao npr. polu, rasi, boji kože, jeziku, vjeroispovijesti, političkom i drugom uvjerenju, nacionalnom ili društvenom porijeklu, povezanosti sa nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu i da javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovama kao što su oni pomenuti u stavu 1.
Ocjenjujući osnovanost navoda davalaca inicijative Sud je utvrdio da se Zakonom o omladinskom organizovanju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 98/04, 119/08 i 1/12) utvrđuje opšti interes i programi u oblasti omladine, osnivanje, udruživanje omladinskih organizacija, djelatnost, imovina i finansiranje, prava i obaveze, stručni rad i usavršavanje, omladinske manifestacije, međunarodna omladinska saradnja, informisanje i tijela za razvoj omladinske politike (član 1). Prema definiciji pojedinih pojmova upotrijebljenih u ovom zakonu sadržanoj u odredbama člana 2. Zakona, omladinu i mlade čine lica od 15 do navršenih 30 godina (alineja 1), omladinske organizacije su različiti oblici udruživanja mladih koje se osnivaju na različitim principima kao što su teritorijalni, strukovni, interesni i slični principi, a pod tim pojmom u smislu ovog zakona podrazumijevaju se i organizacije za mlade koje su osnovane na osnovu Zakona o udruženjima i fondacijama, a čiji su programi, projekti i aktivnosti u značajnoj mjeri usmjereni na mlade ili na pitanja od značaja za mlade, osim u slučaju udruživanja u omladinske savjete u koje se mogu udruživati isključivo omladinske organizacije (alineja 3), a omladinske aktivnosti predstavljaju različite aktivnosti u oblastima omladinskog sektora koje sprovede mladi ili subjekti omladinske politike i koje su usmjerene ka unapređivanju položaja mladih i njihovom osnaživanju za aktivno učešće u društvu za ličnu i društvenu dobrobit (alineja 4). Odredbama člana 4. Zakona određeno je da su ciljevi omladinskog organizovanja: podsticanje sistematskog unapređenja i razvoja omladinskog organizovanja i omladinske politike uz aktivno učešće omladine, animiranje omladine, afirmacija omladinskih aktivnosti, zastupanje interesa i prava omladine te promocija učešća mladih u procesu odlučivanja, dok je prema članu 5. Zakona, omladinska organizacija dobrovoljna i na osnovu statuta uređena organizacija sa pravnim statusom udruženja građana, koja djeluje na principima dobrovoljnosti, demokratičnosti i poštivanju zakonskih propisa, a svojim radom doprinosi poboljšanju statusa mladih, uključivanju mladih u život društvene zajednice, kao i rješavanju problema mladih. Zakonom je propisano i sledeće: da se omladinske organizacije osnivaju i organizuju slobodno i da su samostalne u ostvarivanju svojih prava i obaveza (član 24. stav 1), da članovi omladinske organizacije mogu biti: osnivači, omladina, stručnjaci u radu sa omladinom i ostala lica koja se dobrovoljno učlane, u skladu sa statutom omladinske organizacije (član 27), da omladinskom organizacijom upravljaju članovi, u skladu sa zakonom i statutom omladinske organizacije (član 29), da je skupština najviši organ upravljanja omladinske organizacije, koju, ako statutom drugačije nije određeno, čine svi članovi omladinske organizacije sa jednakim pravom glasa (čl. 30. i 32. stav 1), da republičke omladinske organizacije osnivaju Omladinski savjet Republike Srpske i učestvuju u njegovom radu (član 39), te da je Omladinski savjet dužan da doprinosi: planiranju, razvoju i primjeni omladinske politike, zastupanju interesa i prava omladine i njihovom institucionalnom učešću u životu i radu Republike, grada i opštine, animiranju mladih za omladinski rad, informisanju mladih, koordinaciji i realizaciji omladinskih projekata od republičkog interesa, koordinaciji sa nadležnim organima i organizacijama u Bosni i Hercegovini, međunarodnoj omladinskoj saradnji i dr. (član 40).
Iz navedenog, po ocjeni Suda, proizlazi da je Zakonom, u okviru Ustavom utvrđenog ovlašćenja zakonodavca da uređuje i obezbjeđuje brigu o omladini, dato opšte određenje pojmova omladine i mladi, zatim propisan način osnivanja, organizovanja i registracije omladinskih organizacija te njihovog udruživanja kako na nivou Republike tako i na nivou jedinica lokalne samouprave. U tom smislu, propisivanje osporenom odredbom Zakona da u rukovodstvima omladinskih savjeta, koji se bave pitanjima mladih na nivou Republike i jedinica lokalne samouprave, ne mogu da budu birana lica koja nisu svrstana u kategoriju „omladina i mladi“, dakle propisivanje kojim se izbor za rukovodioce Savjeta ograničava starosnom granicom koja ih svrstava u tu kategoriju zakonodavac se, po ocjeni Suda, takođe kretao u granicama navedenog ustavnog ovlašćenja iz tačke 12. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, a sve to radi unapređivanja društvenog položaja mladih i stvaranja uslova za ostvarivanje potreba i interesa mladih u svim oblastima koje su od interesa za mlade. Budući da Ustav ovo pitanje ne tretira a da Zakon o omladinskom organizovanju određuje starosnu granicu za pojam omladina i mladi na način da su to lica od 15 do navršenih 30 godina, po ocjeni Suda, nisu osnovani navodi davalaca inicijative da se osporenom zakonskom odredbom narušava ustavni princip utvrđen članom 10. Ustava i princip zabrane diskriminacije iz člana 1. Protokola broj 12. Konvencije, jer je propisano ograničenje za izbor na rukovodeća mjesta u Omladinski savjet Republike Srpske i omladinske savjete jedinica lokalne samouprave prilagođeno potrebama mladih koji svoja prava ostvaruju kroz različite oblike organizovanja na republičkom i lokalnom nivou, pri čemu se povećava uticaj omladine i mladih u procesu donošenja odluka od interesa za mlade. Osporenom odredbom Zakona ne stvara se, po ocjeni Suda, nejednakost građana s obzirom na njihova svojstva utvrđena odredbom člana 10. Ustava, jer jednakost ne podrazumijeva jednakost u apsolutnom smislu te riječi, već garantuje jednakost građana koji se nalaze u istim ili sličnim situacijama, pri čemu se propisano ograničenje u pogledu starosne dobi za izbor za članove savjeta, na način predviđen osporenom odredbom ne zasniva, po ocjeni Suda, na nekom nedozvoljenom razlogu, niti takvo uređivanje ima za cilj ili posljedicu ugrožavanje ili onemogućavanje ostvarivanja Ustavom zajemčenih ljudskih prava i sloboda bilo koje kategorije građana, što znači da osporena odredba nema diskriminatorski karakter. Imajući u vidu da Zakon, čija odredba je osporena, reguliše omladinska organizovanja, te da je navedeno ograničenje, po ocjeni Suda, propisano sa ciljem da se poveća uticaj omladine i mladih u procesu donošenja odluka od interesa za mlade, nisu osnovani ni navodi davalaca inicijative da je osporeno zakonsko rješenje u suprotnosti sa članom 33. Ustava.
Sud nije razmatrao navode davalaca inicijative o nesaglasnosti osporene zakonske odredbe sa tač. 1. Amandmana LXII kojom je u članu 49. Ustava dopunjeno poglavlje o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, budući da je ocijenio da davaoci inicijative nisu iznijeli ustavnopravne razloge zbog kojih smatraju da su osporenom odredbom Zakona povrijeđene navedene ustavne garancije. Pri tome, Sud nije prihvatio inicijativu u dijelu u kome je traženo da Ustavni sud ocijeni saglasnost osporene odredbe Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o omladinskom organizovanju sa Ustavom Bosne i Hercegovine jer, saglasno odredbama člana 115. Ustava, nije nadležan da odlučuje o takvom zahtjevu.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u dispozitivu ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.
Broj: U-6/14 PREDSJEDNIK
28. januar 2015. godine USTAVNOG SUDA
Džerard Selman