Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5, člana 60. stav 1. tačka a) i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 22. decembra 2014. godine, d o n i o je
O D L U K U
Utvrđuje se da čl. 161, 162, 163. st. 1, 2, 3. i 5. i član 164. Zakona o uređenju prostora i građenju ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 40/13) nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.
Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 163. stav 4. Zakona o uređenju prostora i građenju ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 40/13).
O b r a z l o ž e nj e
Udruženje "Centar za humanu politiku" iz Doboja dalo je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti članova 161, 162, 163. i 164. Zakona o uređenju prostora i građenju ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 40/13). U inicijativi se navodi da su osporene zakonske odredbe, koje propisuju umanjenje naknada za legalizaciju bespravno izgrađenih objekata, suprotne načelu ravnopravnosti i jednakosti građana pred zakonom, koje je utvrđeno članom 10. Ustava Republike Srpske. Davalac inicijative, naime, ističe da predmetne odredbe Zakona o uređenju prostora i građenju predviđaju povlastice prilikom plaćanja naknada za uređenje građevinskog zemljišta i rente samo u postupku legalizacije bespravno izgrađenih objekata, dakle samo za lica koja su bespravno gradila objekte i nisu izvršavala zakonom propisane obaveze, dok ovakave povlastice, odnosno umanjenja naknada, nisu predviđena za lica koja traže prethodno odobrenje za gradnju, poštujući zakonom propisani postupak izgradnje objakata. Ovakvo normiranje, po mišljenju davaoca inicijative, dovodi do neravnopravnosti u pravima i dužnostima i nejednakosti pred zakonom građana Republike Srpske. Saglasno navedenom, predlaže da Sud, nakon provedenog postupka, utvrdi da osporene odrebe Zakona o uređenju prostora i građenju nisu u saglasnosti sa Ustavom. Pored toga, davalac inicijative predlaže da Sud donese odgovarajuću privremenu mjeru, jer primjenom osporenih odredba Zakona o uređenju prostora i građenju može nastati nepopravljiva šteta po javni interes Republike Srpske.
U odgovoru koji je na inicijativu dostavila Narodna skupština Republike Srpske navodi se da je zakonodavac predmetnim odredbama Zakona o uređenju prostora i građenju nastojao da na jedinstven način uredi postupak legalizacije bespravno izgrađenih objekata i mjere kojima bi se investitori stimulisali da ubuduće redovno podnose zahtjeve za legalizaciju objekata u Republici Srpskoj. Osnov za osporeno propisivanje je, kako se u odgovoru dalje navodi, sadržan u članu 59. Ustava, prema kojem se zakonom uređuje zaštita, korišćenje, unapređivanje i upravljanje dobrima od opšteg interesa, kao i plaćanje naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa i gradskog građevinskog zemljišta, zatim u članu 61. stav 1. Ustava, prema kojem Republika garantuje minimum socijalne sigurnosti građana i obezbjeđuje funkcionisanje javnih službi u skladu sa zakonom, te u tački 6. Amandmana XXXII na Ustav, prema kojem Republika uređuje i obezbjeđuje svojinske i obligacione odnose, kao i zaštitu svih oblika svojine. U pogledu navoda o povredi člana 10. Ustava, u odgovoru se iznosi stav da u konkretnom slučaju nije došlo do povrede načela ravnopravnosti, jer se predmetnim zakonskim odredbama ne vrši favorizovanje jednih građana u odnosu na druge, već se određenim kategorijama adresata, zbog izuzetno nezahvalne situacije u kojoj se nalaze, daju povlastice, odnosno olakšava im se mogućnost da ispune svoje obaveze određene Zakonom. Zakonodavac je mišljenja da je ovakvo propisivanje najcjelishodnije rješenje, jer se na ovaj način omogućava da se bespravna gradnja uvede u pravne okvire.
Osporenim članom 161. Zakona o uređenju prostora i građenju ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 40/13) propisano je: da se naknada za legalizaciju iz člana 160. stav 1. ovog zakona umanjuje investitoru, odnosno vlasniku individualnog stambenog i individualnog stambeno-poslovnog objekta bruto građevinske površine 400 m2, koji je izgradnjom objekta čija se legalizacija traži trajno riješio svoje stambeno pitanje i stambeno pitanje članova porodičnog domaćinstva, ako on ili članovi njegovog porodičnog domaćinstva nemaju u vlasništvu drugu nepokretnost na području jedinice lokalne samouprave na čijem se području nalazi objekat koji je predmet legalizacije, osim za objekte izgrađene u prvoj stambeno-poslovnoj zoni u skladu sa odlukom jedinice lokalne samouprave iz člana 69. stav 1. ovog zakona, i to: za stanove ukupne neto korisne površine do 100 m2 u porodičnim individualnim stambenim i individualnim stambeno-poslovnim objektima, 15% umanjenja za svakog člana porodičnog domaćinstva, s tim da ukupno umanjenje po ovom osnovu može iznositi najviše 75%, a za sljedećih 100 m2 neto korisne površine u istom objektu naknada se umanjuje 10% za svakog člana porodičnog domaćinstva do maksimalnog postotka umanjenja od 60% (stav 1. tačke a) i b)); da se naknada za legalizaciju iz člana 160. stav 1. ovog zakona umanjuje investitoru, odnosno vlasniku koji nije zaposlen, kao i za nezaposlene punoljetne članove njegovog porodičnog domaćinstva ako on ili članovi njegovog porodičnog domaćinstva nemaju u vlasništvu drugu nepokretnost na području jedinice lokalne samouprave na čijem području se nalazi objekat koji je predmet legalizacije, osim za objekte izgrađene u prvoj stambeno-poslovnj zoni u skladu sa odlukom jedinice lokalne samouprave, i to za poslovne prostore ukupne neto korisne površine do 100 m2 u porodičnim stambeno-poslovnim objektima, za svakog nezaposlenog punoljetnog člana porodičnog domaćinstva 20%, s tim da ukupno umanjenje po ovom osnovu može iznositi najviše 60% (stav 2.); da za stanove i poslovne prostore čija površina je veća od površina iz st. 1. i 2. ovog člana, investitor, odnosno vlasnik plaća naknadu za legalizaciju za razliku stvarno izgrađene površine i površine do koje se odobrava umanjenje, obračunatu u skladu sa članom 160. ovog zakona (stav 3).
Prema članu 162. ovog zakona, naknada za legalizaciju izračunata u skladu sa članom 160. ovog zakona dodatno se umanjuje ako investitor, odnosno vlasnik individualnog stambenog i individualnog stambeno-poslovnog objekta površine do 400 m2 ima status: ratnog vojnog invalida od III do X kategorije ili taj status ima član njegovog porodičnog domaćinstva, koji su taj status stekli na osnovu propisa Republike o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca – za 50%, zatim borca od I do V kategorije ili taj status ima član njegovog porodičnog domaćinstva, koji su taj status stekli na osnovu propisa Republike o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca – za 15% i izbjeglice, raseljenog lica ili povratnika, koji su taj status imali u vrijeme bespravne gradnje objekta na osnovu propisa Republike o pravima izbjeglica i raseljenih lica – za 30% (stav 1. tačke a), b) i v)); porodica poginulog borca ili ratni vojni invalid I ili II kategorije, odnosno ako je investotor član njegovog porodičnog domaćinstva, kao i maloljetno dijete čija su oba roditelja ubijena, poginula, umrla ili nestala kao civilne žrtve rata, a koji su taj status stekli na osnovu propisa Republike, te lica koja imaju status najtežih civilnih invalida u kolicima i slijepa lica, ne plaćaju naknadu za legalizaciju (stav 2); licu iz st. 1. i 2. ovog člana ne priznaju se prava koja može ostvariti prema odredbama ovog člana ako je na osnovu svog statusa već ostvarilo prava u postupku rješavanja stambenog pitanja dodjelom stana u državnoj svojini (stav 3).
Osporenim odredbama člana 163. predmetnog zakona propisano je: da umanjenja koja se priznaju investitorima na osnovu odredaba čl. 161. i 162. ovog zakona predstavljaju subvencije lokalnih zajednica za rješavanje stambenih potreba i pitanja zaposlenja navedenih lica (stav 1), da zbir svih umanjenja naknade za legalizaciju koji se priznaju investitoru bespravno izgrađenog objekta na osnovu čl. 161. i 162. ovog zakona ne može biti veći od 80%, osim za lica iz člana 162. stav 2. ovog zakona (stav 2), da za objekte iz člana 125. ovog zakona investitor plaća naknadu za legalizaciju u visini od 50% iznosa iz člana 160. ovog zakona umanjenu pod uslovima propisanim čl. 161. i 162. ovog zakona (stav 3), da za legalizaciju objekata izgrađenih u prvoj stambenoj zoni, te za legalizaciju objekata koje su investitori gradili u komercijalne svrhe, investitor plaća naknadu za legalizaciju iz člana 160. ovog zakona u punom iznosu (stav 4), da se za legalizaciju nezavršenih objekata iz člana 157. stav 2. ovog zakona investitoru priznaju umanjenja naknade za legalizaciju predviđena ovim zakonom samo ako je izgrađena stropna konstrukcija iznad najmanje jedne nadzemne etaže objekta (stav 5).
Prema članu 164. naknadu za legalizaciju izračunatu u skladu sa članom 160. ovog zakona, investitor, odnosno vlasnik može platiti: gotovinski odjednom, uz dodatni popust od 10% (tačka a), u jednakim mjesečnim ratama na period otplate koji ne može biti duži od deset godina, sa godišnjom kamatom od 1% (tačka b) i obveznicama Republike izdatim za materijalnu i nematerijalnu štetu (tačka v).
U postupku ocjenjivanja ustavnosti osporenih odredaba Zakona o uređenju prostora i građenju Sud je, prije svega, imao u vidu odredbe člana 5. stav 1. al. 3. i 4. Ustava Republike Srpske, kojima su utvrđena temeljna načela na kojima počiva ustavno uređenje Republike, a prema kojima se ustavno uređenje temelji, između ostalog, na socijalnoj pravdi i vladavini prava. Pored toga, tačkama 6, 8, 13. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, utvrđeno je da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, svojinske i obligacione odnose, korišćenje prostora i politiku i mjere za usmjeravanje razvoja, zaštitu životne sredine, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom, dok se prema članu 59. Ustava, zakonom uređuje zaštita, korišćenje, unapređivanje i upravljanje dobrima od opšteg interesa, kao i plaćanje naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa i gradskog građevinskog zemljišta. U konkretnom slučaju Sud je imao u vidu i garancije iz člana 10. Ustava, prema kojem su građani ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo, kao i člana 48. stav 1. Ustava, kojim je utvrđeno da se prava i slobode zajemčeni ovim ustavom ne mogu oduzeti ni ograničiti. Konačno, prema načelu ustavnosti iz člana 108. stav 1. Ustava, zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom.
Saglasno naprijed navedenim ustavnim ovlašćenjima, Zakonom o uređenju prostora i građenju uređeni su sistem prostornog planirnja i uređenja prostora, priprema, izrada i donošenje dokumenata prostornog uređenja, uređenje građevinskog zemljišta, izdavanje dozvola za građenje, vrste i sadržaj tehničke dokumentacije, građenje objekata i međusobni odnosi učesnika u građenju, te druga pitanja od značaja za uređenje prostora, građevinsko zemljište i građenje objekata. Između ostalog, članom 73. ovog zakona određeno je: da je investitor izgradnje objekta na gradskom građevinskom zemljištu dužan da prije dobijanja građevinske dozvole plati rentu i naknadu za troškove uređenja gradskog građevinskog zemljišta (stav 1), propisi na osnovu kojih se utvrđuje naknada za uređenje gradskog građevinskog zemljišta (stav 2), poseban režim nakanade za poljoprivredno zemljište koje je dokumentom prostornog uređenja određeno kao građevinsko zemljište (stav 3), da su od plaćanja naknade iz stava 1. ovog člana izuzeti investitori linijskih objekata komunalne i javne infrastrukture (stav 4), te je propisano da ministar za prostorno uređenje, građevinarstvo i ekologiju donosi pravilnik kojim se regulišu struktura, elementi i način obračuna naknade troškova uređenja gradskog građevinskog zemljišta (stav 5). Pored toga, prema članu 151. stav 1. ovog zakona, legalizacija, u smislu ovog zakona, predstavlja naknadno izdavanje lokacijskih uslova, građevinske dozvole i upotrebne dozvole za objekte, odnosno dijelove objekta, izgrađene, započete ili rekonstruisane bez građevinske dozvole, kao i za objekte izgrađene na osnovu građevinske dozvole na kojima je prilikom građenja odstupljeno od građevinske dozvole i glavnog projekta, a koji su izgrađeni ili čija izgradnja je započela do dana stupanja na snagu ovog zakona. Članom 153. st. 1, 4. i 5. propisnao je da se postupak legalizacije objekta iz člana 151. stav 1. ovog zakona pokreće po zahtjevu investitora ili vlasnika bespravno izgrađenog objekta, u roku od dvije godine od dana stupanja na snagu ovog zakona, te da vlasnici bespravno izgrađenih objekata, odnosno dijelova objekata koji su podnijeli zahtjev za legalizaciju u rokovima propisanim ranije važećim Zakonom o uređenju prostora i građenju, nemaju obavezu podnošenja novog zahtjeva u smislu stava 1. ovog člana, a ranije podneseni zahtjev se smatra zahtjevom u smislu ovog zakona, i okončaće se prema odredbama propisa koji je povoljniji za podnosioca zahtjeva. Prema članu 160. stav 1. ovog zakona, investitor, odnosno vlasnik objekta za koji se traži donošenje rješenja o naknadnom izdavanju građevinske i upotrebne dovole, dužan je da plati naknadu za legalizaciju objekta, odnosno naknadu za uređenje građevinskog zemljišta i rentu propisane članom 73. ovog zakona, obračunate u postupku izdavanja rješenja o naknadnom izdavanju građevinske i upotrebne dozvole bespravno izgrađenih objekata.
U okviru kaznenih odredaba Zakon predviđa odgovornost i propisuje novčane kazne za prekršaj koji počine pravno i fizičko lice kao investitori, ako grade bez građevinske dozvole suprotno članu 124. stav 1. ovog zakona ili grade u suprotnosti sa građevinskom dozvolom (član 178. stav 1. tačka ž) i član 188. tačka ž)). Istovremeno, članom 171. tačke đ) i e) ovog zakona dato je ovlašćenje nadležnom urbanističko-građevinskom inspektoru da u vršenju inspekcijskog nadzora naredi rušenje objekta ili njegovih dijelova ili uklanjanje izvedenih radova i uspostavljanje prvobitnog stanja na teret investitora, ako utvrdi da su građenje ili radovi izvedeni bez građevinske dozvole ili suprotno datoj dozvoli, odnosno lokacijskim uslovima.
Pored navedenog, odredbama čl. 161, 162, 163. i 164. predmetnog zakona propisana su umanjenja naknade za legalizaciju bespravne gradnje za pojedine kategorije lica, iznos ovih umanjenja izražen u procentima, kao i način plaćanja naknade za legalizaciju.
U postupku ocjenjivanja osporenih čl. 161, 162, 163. st. 1, 2, 3. i 5. i člana 164. Zakona o uređenju prostora i građenju, kojim se pojedinim kategorijama lica daju povlastice prilikom legalizacije bespravno izgrađenih objekata, a koje se ogledaju u procentualnom umanjenju nakanade za legalizaciju i pogodnostima prilikom plaćanja, Sud je utvrdio da ove odrebe nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske. Ovakvo normiranje, je, prije svega, suprotno načelu vladavine prava iz člana 5. stav 1. alineja 4. Ustava, koje je jedno od najviših ustavnih vrijednosti, a ogleda se, između ostalog, u principu da zakoni moraju biti opšti i jednaki za sve adresate, te podrazumijeva da protivpravna postupanja podliježu primjeni propisanih sankcija, a ne davanju bilo kakvih pogodnosti. Nema dileme da bespravna gradnja, po svom karakteru, predstavlja kršenje Zakona o uređenju prostora i građenju, uz sankciju rušenja objekta i obavezu plaćanja novčane kazne za prekršaj, koji su propisani upravo tim zakonom. Osporenim zakonskim odredbama su, međutim, za građane uspostavljeni različiti režimi prilikom ostvarivanja istog prava –građenja i upotrebe objekata, tako što su za određene kategorije lica predviđene znatne pogodnosti prilikom plaćanja naknade za legalizaciju objekata, dok ovakve pogodnosti nisu omogućene legalnim graditeljima, odnosno licima koja su građevinske objekte izgradila i stavila u upotrebu u skladu sa Zakonom propisanim postupkom. Dakle, iako mogućnost legalizacije bespravne gradnje sama po sebi predstavlja pogodnost, osporenim zakonskim odredbama se nelegalnim graditeljima daju dodatne povlastice u vidu umanjenja naknada. Ovakvo davanje privilegija u korist investitora bespravnih objekata, po ocjeni Suda, suprotno je i garancijama ravnopravnosti građana i pravne jednakosti pred zakonom iz člana 10. Ustava, jer ovo ustavno načelo podrazumijeva ne samo jednaku primjenu zakona na sve, već i propisivanje jednakih uslova za ostvarivanje određenih prava, bez diskriminacije. Činjenica da su se investitori bespravnih objekata doveli u nepovoljan pravni položaj kršenjem zakona prilikom izgradnje, ne može biti osnov za umanjenje naknade i druge pogodnosti za legalizaciju objekata određenim kategorijama ovih lica. Sud ukazuje na to da zahtjev pravne jednakosti ne dopušta razlikovanje građana u obavezama koje su propisane zakonom, a posebno ne, kao u konkretnom slučaju, uspostavljanje povoljnijeg položaja i davanje povlastica za prekršioce zakona. Zakonodavac, dakle, ne može, da radi otklanjanja posljedica koje su nastale usljed nelegalne gradnje, tj. kršenja zakona, te nepostupanja nadležnih inspekcijskih organa povodom toga, propisuje povoljnije uslove za nesavjesne investitore, od onih uslova koji su predviđeni za redovan način sticanja prava na građenje i upotrebu objekata. Sud smatra da se na ovaj način stimuliše nelegalna gradnja, umjesto da se spriječi kako ne bi došlo do daljeg narušavanja sistema prostornog planiranja i izgradnje u Republici. Shodno navedenom, Sud je ocijenio da osporeno propisivanje nije u saglasnosti ni sa garancijama iz člana 45. Ustava, prema kojem je svako dužan da se pridržava Ustava i zakona, zatim principom ustavnosti iz člana 108. Ustava, te sa načelom pravne sigurnosti, kao opštim pravnim načelom.
Prilikom ove ocjene Sud je imao u vidu da su osporenim odredbama obuhvaćene i određene kategorije lica koja imaju poseban status ili se mogu smatrati socijalno ugroženim. Međutim, po ocjeni Suda, ni u tom slučaju nema osnova za davanje propisanih privilegija, jer se radi o prekršiocima zakona, odnosno bespravnim graditeljima. Poseban status tih lica zakonodavac može uzeti u obzir u zakonom propisanom postupku prethodnog izdavanja odobrenja za građenje, te prema svojoj cjelishodnoj procjeni, predvidjeti eventualne olakšice u pogledu plaćanja rente i naknada za ove kategorije građana.
U pogledu člana 163. stav 4. osporenog zakona, Sud je, shodno naprijed navedenom, ocijenio da ova odredba nije u nesaglasnosti sa Ustavom, s obzirom na to da je njome predviđeno da investitori objekata izgrađenih u prvoj stambenoj zoni i investitori objekata građenih u komercijalne svrhe, plaćaju puni iznos naknade za legalizaciju kao i lica u postupku prethodnog izdavanja odobrenja za građenje.
S obzirom na to da je ovim odlučeno o ustavnosti članova 161, 162, 163. i 164. Zakona o uređenju prostora i građenju, Sud smatra da je bespredmetno razmatrati zahtjev davaoca inicijative da se, u smislu člana 58. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, "donese odgovarajuća privremena mjera, jer primjenom osporenih odredba Zakona o uređenju prostora i građenju može nastati nepopravljiva šteta po javni interes Republike Srpske".
Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, u skladu sa članom 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, o ustavnosti osporenih odredaba predmetnog zakona odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.
Broj: U-82/13 PREDSJEDNIK
22. decembar 2014. godine USTAVNOG SUDA
Džerard Selman