Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 60. став 1. тачка а) и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске” бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 22. децембра 2014. године, д о н и о ј е
О Д Л У К У
Утврђује се да члан 36. Закона о гробљима и погребној дјелатности (“Службени гласник Републике Српске” бр. 31/13 и 6/14) није у сагласности са Уставом Републике Српске.
Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности члана 34. став 4. Закона о гробљима и погребној дјелатности (“Службени гласник Републике Српске” бр. 31/13 и 6/14).
О б р а з л о ж е њ е
Ivan Mrass из Бање Луке дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 34. став 4. и члана 36. Закона о гробљима и погребној дјелатности (“Службени гласник Републике Српске” број 31/13). Давалац иницијативе сматра да су оспорене одредбе супротне чл. 54, 56. и 110. Устава Републике Српске, односно да се овим одредбама ограничавају права власника гробних мјеста без икаквих обавеза, поништава застара потраживања и предвиђа ретроактивна наплата накнаде за гробно мјесто које власник није одржавао или за који није плаћао трошкове одржавања гробља најмање десет година. Такође, у иницијативи се поставља питање једнакоправне заштите свих облика својине и даје приједлог за другачију формулацију оспореног члана 36. овог закона. С обзиром на то да на основу оспорених одредаба Закона, по мишљењу даваоца иницијативе, може настати ненадокнадива штета, предложено је доношење одлуке Суда по хитном поступку.
Разматрајући дату иницијативу Суд је рјешењем од 27. новембра 2013. године, покренуо поступак за оцјењивање уставности члана 34. тачка 4. и члана 36. Закона о гробљима и погребној дјелатности (“Службени гласник Републике Српске” број 31/13).
У одговору на рјешење о покретању поступка који је, 31. децембра 2013. године, Суду доставила Народна скупштина Републике Српске наводи се да сматрају да иницијатива није основана, те да садржи погрешно тумачење Устава. Образлажући наведени став, истичу да, имајући у виду да давалац иницијативе примарно сматра неуставним одредбу члана 34. став 4. Закона, по њиховом мишљењу ова одредба не ограничава нити одузима право својине прописано чланом 56. Устава Републике Српске. С тим у вези наводе да се овом одредбом дефинише ситуација када постоји спор о власништву гробног мјеста, односно када је прави власник непознат до окончања спора и, због чега је неопходно до тада ограничити права сахрањивања. Поред тога, наводе да се оваквим законским рјешењем спречавају злоупотребе и манипулисање гробним мјестима, с обзиром на то да се често дешава да се исто гробно мјесто продаје више пута. У погледу оспораване одредбе члана 36. Закона наводе да је овом одредбом прецизно одређено да власник гробног мјеста неће платити она потраживања која су застарјела, те да се на овај начин не уводи ретроактивно плаћање застарјелих потраживања, како тврди давалац иницијативе, односно да нема повреде члана 110. Устава. Исто тако, сматрају да остали приједлози за другачији начин уређивања оспорених одредби и другачије коришћење уставног овлашћења, односно незадовољство одређеним законским рјешењима исказано овом иницијативом, може бити само предмет законодавне процедуре, а не и предмет оцјене Уставног суда. С обзиром на то да законодавац усвајањем овог закона, по њиховом мишљењу, није изашао из уставног оквира, предлажу да се иницијатива не прихвати.
Оспореним чланом 34. став 4. Закона прописано је да у случају спора у вези са гробним мјестом управа гробља не може дозволити сахрањивање у то гробно мјесто до правоснажног окончања спора. Oспореним чланом 36. Закона прописано је: да гробно мјесто, односно гроб који власник није одржавао или за који није плаћао трошкове одржавања гробља најмање десет година сматра се напуштеним и управа гробља га може поново прометовати (став 1); да је управа гробља дужна да спроведе поступак јавног оглашавања утврђивања напуштености гробног мјеста, односно гроба из става 1. овог члана, уколико тај поступак није у могућности окончати са лицем које се у евиденцијама гробља води као власник гробног мјеста односно гроба или са његовим насљедницима (став 2); да ранији власник гробног мјеста, односно гроба који се у складу са ставом 1. овог члана сматра напуштеним, може располагати изграђеном опремом (надгробна плоча, надгробни споменик и знаци, ограда гроба и слично) након што плати цјелокупан износ трошкова одржавања гробља које дугује, обрачунатих у складу са прописима којима су уређени облигациони односи за комунална потраживања или ће се у противном сматрати да је ријеч о напуштеној имовини којом управа гробља може слободно располагати (став 3) и да је управа гробља дужна да прије уступања гробног мјеста из става 1. овог члана другом лицу премјести посмртне остатке из напуштеног гроба у заједничку гробницу израђену за ту намјену, под условима из члана 16. овог закона (став 4).
Уставом Републике Српске утврђено је: у члану 16. став 1, да свако има право на једнаку заштиту својих права у поступку пред судом и другим државним органом и организацијом; у члану 56. став 1, да се законом може ограничити или одузети право својине, уз правичну накнаду, а одредбом члана 59. став 2, да се законом уређује заштита, коришћење, унапређивање и управљање добрима од општег интереса, као и плаћање накнаде за коришћење добара од општег интереса и градског грађевинског земљишта. Одредбом члана 60. став 1. Устава утврђено је да физичка и правна лица остварују својинска права на непокретностима према њиховој природи и намјени у складу са законом. Према члану 61. став 1. Устава, Република гарантује минимум социјалне сигурности грађана и обезбјеђује функционисање јавних служби у складу са законом, а у складу са тачком 6. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске којим је замјењен члан 68. Устава, Република, поред осталог, уређује и обезбјеђује својинске и облигационе односе, као и заштиту свих облика својине.
Законом о гробљима и погребној дјелатности (“Службени гласник Републике Српске” бр. 31/13 и 6/14), у релевантном дијелу, прописано је: да се овим законом уређују врсте, изградња, коришћење и управљање гробљима, обављање погребне дјелатности и друга питања од значаја за гробља и обављање погребне дјелатности (члан 1); да је гробље као комунални објекат којим управља јавно предузеће или који је јединица локалне самоуправе дала на управљање и одржавање привредном друштву, вјерској заједници или удружењу грађана ради обављања погребне дјелатности власништво јединице локалне самоуправе на чијем подручју се налази, осим гробаља вјерских заједница која су у њиховом власништву (члан 8); да се о одржавању гробних мјеста брину власници у складу са правилима која је прописала управа гробља и да је власник гробног мјеста дужан да управи гробља плаћа годишњу накнаду за одржавање и уређење заједничких дијелова гробља израчунату у складу са критеријумима одређеним одлуком јединице локалне самоуправе и актима управе гробља (члан 20. ст.1. и 2) и да лице које је према ранијим прописима стекло право коришћења гробног мјеста стиче право својине на том гробном мјесту у складу са посебним законом (члан 46).
Одредбом члана 2. став 1. тачка з) Закона о комуналним дјелатностима (“Службени гласник Републике Српске” број 124/11) прописано је да се као комунална дјелатност од посебног јавног интереса, у смислу овог закона, сматра погребна дјелатност.
Законом о стварним правима (“Службени гласник Републике Српске” бр. 124/08, 3/09, 58/09 и 95/11), чланом 2, прописано је да се право својине и друга стварна права могу против власникове воље одузети или ограничити само у јавном интересу и под условима предвиђеним законом, у складу са принципима међународног права (став 1) и да се законом, у јавном интересу, а нарочито ради заштите природних богатстава, животне средине, здравља људи, културно-историјске баштине и другог, може ограничити или посебно уредити начин коришћења и располагања одређеним стварима (став 2). Чланом 8. став 2. овог закона прописано је да су носиоци права својине и других стварних права на добрима од општег интереса дужни да остварују своја права у складу са начином употребе и коришћења, прописаним посебним законом, док је чланом 18. прописано да је власник дужан да у вршењу свог права својине поступа пажљиво према општим и туђим интересима.
Имaјући у виду уставноправни оквир који је од значаја за разматрање овог предмета, Суд је оцијенио да је законодавац овлашћен да законом уреди питање заштите, коришћења, унапређивања и управљања добрима од општег интереса, као и плаћање накнаде за коришћење добара од општег интереса и градског грађевинског земљишта, те оставаривања својинских права на непокретностима према њиховој природи и намјени. Сагласно наведеном уставном овлашћењу, Законом о гробљима и погребној дјелатности (“Службени гласник Републике Српске” бр. 31/13 и 6/14) уређене су врсте, изградња, коришћење и управљање гробљима, обављање погребне дјелатности и друга питања од значаја за гробља и за обављање погребне дјелатности.
У погледу оцјењивања уставности оспореног члана 36. Закона о гробљима и погребној дјелатности Суд је, прије свега, имао у виду наведене уставне одредбе којима се сваком јемчи право на једнаку заштиту својих права у поступку пред судом, право својине и насљеђивања и по којима се својина на непокретностима може ограничити или одузети само уз правичну накнаду, као и члан 1. Протокола бр. 1 уз Европску конвенцију о заштити људских права и основних слобода којом се гарантује право на неометано уживање имовине. Поред наведеног, Суд је имао у виду и садржај права својине, одређен чланом 17. Закона о стварним правима, којим својина као стварно право даје власнику овлашћење да слободно и по својој вољи ствар држи, користи и да њоме располаже, а свакога од тог права искључи у границама одређеним законом, те да је свако дужан да се уздржава од повреде права својине другог лица. За оцјењивање уставности оспорене законске одредбе, по оцјени Суда, релевантно је и најопштије ограничење права својине које је прописано чланом 2. Закона о експропријацији (“Службени гласник Републике Српске” бр. 112/06, 37/07 и 110/08), према коме је експропријација одузимање или ограничавање права власништва на непокретностима уз правичну накнаду која не може бити нижа од тржишне вриједности непокретности. На основу наведеног Суд је оцијенио да је прописивањем да управа гробља може поново прометовати гробно мјесто, односно гроб који власник није одржавао или за који није плаћао трошкове одржавања гробља најмање десет година, те располагати изграђеном опремом ранијег власника гробног мјеста, односно гроба када он не плати цјелокупан износ трошкова одржавања гробља које дугује, представља одузимање права својине на то гробно мјесто, односно гроб и изграђену опрему без правног основа. Наиме, титулар права својине који се нађе у таквој ситуацији, по оцјени Суда, практично више нема овлашћење да слободно и по својој вољи ствар држи, користи и да њоме располаже. Дакле, иако није дошло до формалног лишавања својине, власник гробног мјеста, односно гроба је, на основу прописивања као оспореној одредби члана 36. Закона о гробљима и погребној дјелатности, онемогућен да то гробно мјесто, односно гроб и изграђену опрему користи, прода, поклони, остави у насљеђе, заложи и сл. Ефекти овако прописаног одузимања права власништва исти су као да је извршена експропријација у складу са законом, с тим да се у случају законске експропријације власнику исплаћује правична накнада. Такође, предвиђена обавеза провођења поступка јавног оглашавања утврђивања напуштености гробног мјеста, односно гроба, те услова под којима је управа гробља дужна премјестити посмртне остатке из напуштеног гроба у заједничку гробницу, по оцјени Суда, није довољна гаранција да власник гробног мјеста, односно гроба не постане жртва појединачног и претјераног терета који би био подношљив једино под условом постојања могућности ефективног оспоравања наведених мјера против њега, поготово у условима постојања непропорционалности због одузимања имовине без компензације. На основу наведеног Суд је оцијенио да је прописивањем као у оспореним одредбама члана 36. овог закона доведена у питање правна заштита власника гробног мјеста, односно гроба и изграђене опреме, због чега ова одредба није у сагласности са чланом члана 16. став 1. и чланом 56. став 1. Устава Републике Српске. Исто тако, по оцјени Суда, оспорене законске одредбе су супротне и садржају права својине гарантованих чланом члан 1. Протокола бр. 1 уз Европску конвенцију о заштити људских права и основних слобода. Наиме, и поред чињенице да је наведено одузимање прописано законом, Суд је оцијенио битним то што је пропуштено да се мијешањем у право на имовину постигне равнотежа између заштите општег интереса и основних права појединаца и да се пропишу такве мјере мијешања у мирно уживање имовине које су неопходне и усмјерене у остваривање оправданог циља.
Суд је оцијенио да прописивањем као у оспореној одредби члана 34. став 4. овог закона, законодавац није изашао из оквира наведених уставних овлашћења, односно, поред прописивања као у ст. 1. 2. и 3. овог члана, да право сахране у гробно мјесто има његов власник, чланови породице власника и друга лица за која власник достави управи гробља писмено одобрење или уговор, те да власник може допустити привремено сахрањивање других лица и да након смрти власника, права и обавезе над гробним мјестом стичу његови насљедници по окончању оставинске расправе, законодавац је уредио и начин поступања у ситуацији када постоји спор о власништву гробног мјеста, односно када се до окончања спора не зна власник гробног мјеста. Наиме, Суд је оцијенио да се прописивањем да у случају спора у вези са гробним мјестом, управа гробља не може дозволити сахрањивање у то гробно мјесто до правоснажног окончања спора, не ограничава нити одузима право власништва, прописано чланом 56. Устава Републике Српске, јер је примјена правила утврђеног овом уставном одредбом објективно непримјењљива на ситуацију у којој се, до правоснажног окончања спора, у ствари не зна ко је носилац права својине на спорно гробно мјесто. Поред наведеног, Суд је оцијенио да се прописивањем забране сахрањивања у то гробно мјесто у наведеном периоду, конкретно право својине штити, а не, како тврди давалац иницијативе, ограничава или одузима.
На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.
Број:У-60/13 ПРЕДСЈЕДНИК
22. децембар 2014. године УСТАВНОГ СУДА
Џерард Селман