Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске и члана 60. став 1. тачка а) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 22. децембра 2014. године, д о н и о је
О Д Л У К У
Утврђује се да члан 33. став 1. Закона о експропријацији („Службени гласник Републике Српске“ бр. 112/06, 37/07, 66/08 и 110/08) није у сагласности са Уставом Републике Српске.
О б р а з л о ж е њ е
Васиљ Тимков из Насеобине Лишња, Прњавор, дао је Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 33. став 1. Закона о експропријацији („Службени гласник Републике Српске“ бр. 112/06, 37/07, 66/08 и 110/08). Давалац иницијативе наводи да оспорено законско рјешење омогућава да Република Српска, као корисник експропријације, уђе у посјед експроприсане некретнине прије него што плати правичну накнаду, односно прије него што ранијем власнику у замјену да одговарајућу некретнину. Из наведеног, по његовом мишљењу, произлази да оспорени закон не везује одузимање или ограничавање права својине за исплату правичне накнаде, како је то прописано чланом 56. став 1. Устава, већ се власнику експроприсане непокретности, након што му је непокреност одузета, само оставља могућност вођења преговора о висини накнаде пред органом управе, односно одређивање накнаде путем суда у ванпарничном поступку. Ранији власник, дакле, нема могућност да држи своју непокретност у посједу док му се не исплати правична накнада. На овај начин је, како се истиче, сав терет експропријације стављен на ранијег власника, који губи својину и посјед на својој непокретности, док с друге стране, најчешће мора водити дуготрајни судски поступак и чекати његов исход како би добио накнаду за принудно одузету имовину. У иницијативи се износи мишљење да је ставом 2. члана 33. истог закона обезбијеђена потпуна заштита права својине ранијег власника, јер је предаја у посјед експроприсане непокретности кориснику – јединици локалне самоуправе, везана за правоснажност рјешења о експропријацији, под условом да је ранијем власнику исплатила накнаду, односно предала другу одговарајућу непокретност, а у противном је везана за дан исплате накнаде или предају друге одговарајуће непокрености. Са становишта ранијег власника експроприсане непокретности је, како се наводи, потпуно свеједно ко је корисник експропријације, због чега мора постојати потпуна заштита права својине, па тиме и права на посјед непокретности, све до исплате одговарајуће накнаде, без обзира на то да ли је корисник експропријације Република или јединица локалне самоуправе. Давалац иницијативе истиче да улазак у посјед експроприсаних некретнина прије исплате адекватне накнаде власнику нема оправдања, али ни упоришта у Уставу Републике Српске, који одредбама чл. 50, 54. и 56. штити право својине. Предлаже да Суд утврди да оспорена законска одредба није у сагласности са Уставом Републике Српске.
Разматрајући дату иницијативу, Суд је, рјешењем број У-46/13 од 25. септембра 2013. године, одлучио да покрене поступак за оцјену уставности оспореног члана 33. став 1. Закона о експропријацији („Службени гласник Републике Српске“ бр. 112/06, 37/07, 66/08 и 110/08), јер сматра да постоје разлози да се у поступку пред Судом оцијени да ли је предметна законска одредба у сагласности са Уставом Републике Српске.
У одговору на рјешење о покретању поступка који је доставила Народна скупштина Републике Српске наводи се да је интенција законодаваца да оспореном одредбом Закона о експропријацији убрза поступак експропријације и омогући кориснику да раније ступи у посјед експроприсаних непокретности и започне изградњу објеката од општег значаја, те да је чланом 56. Устава предвиђена могућност ограничавања или одузимања права својине уз правичну накнаду. Доносилац оспореног закона истиче да ни у једној одредби Устава није наведено конкретно вријеме када би корисник експропријације, што је у овом случају Република Српска, требало да плати правичну накнаду или да ранијем власнику уступи у замјену одговарајућу некретнину. Сматра да у конкретном случају нема повреде Устава Републике Српске, те да давалац иницијативе непотпуно и погрешно тумачи релевантне уставне одредбе. Такође наводи да је законодавац сматрао да би се предментим законским рјешењем избјегло настајање знатне материјалне штете због немогућности да корисник експропријације уђе у посјед одмах након коначности рјешења о експропријацији, те да овакво прописивање представља најцјелисходније рјешење, будући да се настоји убрзати поступак у ситуацијама када је утврђен општи интерес за Републику. У вези са тим, указује на то да није у надлежности Уставног суда да цијени разлоге цјелисходности којима се руководио законодавац приликом усвајања релевантног прописа.
Оспореним чланом 33. став 1. Закона о експропријацији прописано је да корисник експропријације Република Српска стиче право на посјед експроприсане непокретности даном коначности рјешења о експропријацији.
У поступку оцјењивања оспорене одредбе Закона о експропријацији, Суд је, прије свега, имао у виду да према одредбама тачака 6. и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава, Република уређује и обезбјеђује, између осталог, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом. Поред тога, Суд је узео у обзир и одредбу члана 60. став 1. Устава Републике Српске, којим је утврђено да физичка и правна лица остварују својинска права на непокретностима према њиховој природи и намјени, у складу са законом, затим члана 54, који гарантује да сви облици својине имају једнаку правну заштиту, те члана 56, према којем се законом може ограничити или одузети право својине, уз правичну накнаду. У конкретном случају релевантне су и уставне гаранције из члана 5. став 1. ал. 1. и 4. којим је утврђено да се уставно уређење Републике темељи на гарантовању и заштити људских слобода и права у складу са међународним стандардима и владавини права, као и члана 48. став 1, према којем се права и слободе зајемчени овим уставом не могу одузети, ни ограничити.
С обзиром на то да се оспорена законска одредба односи на имовинска права грађана, јер уређује поступак одузимања или ограничавања права својине на непокретностима, у општем интересу, Суд је, приликом разматрања ове одредбе, имао у виду и гаранције из члана 1. Протокола број 1. уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, којим је утврђено да свако физичко и правно лице има право на неометано уживање своје имовине, да нико не може бити лишен имовине, осим у јавном интересу и под условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права, те да претходне одредбе ни на који начин не утичу на право државе да примјењује законе које сматра потребним да би регулисала коришћење имовиине у складу са општим инетересима или да би обезбиједила наплату пореза и других дажбина и казни.
На основу наведених одредаба Устава Суд је оцијенио да су, сходно цитираним уставним овлашћењима, Законом о експропријацији уређени услови, начин и поступак експропријације непокретности за изградњу објеката од општег интереса, односно извођење радова од општег интереса. Према овом закону, експропријација је одузимање или ограничавање права власништва на непокретностима уз правичну накнаду, која не може бити нижа од тржишне вриједности непокретности (члан 2), предмет експропријације су непокретности у власништву физичких и правних лица (члан 4), непокретност се може експроприсати након што је на начин одређен овим законом утврђен општи интерес за изградњу објекта, односно извођење других радова на тој непокретности (члан 5. став 1), експропријација се може вршити за потребе Републике Српске и јединице локалне самоуправе, ако законом није другачије одређено (корисник експропријације), а корисник ће експроприсане непокрености преносити инвеститорима ради извођења радова за изградњу објеката за које је утврђен општи интерес, с тим што ће се уговором регулисати међусобна права и обавезе уговорних страна које настају експропријацијом и изградњом објеката (члан 6. ст. 1. и 2.). Рјешење о приједлогу за експропријацију доноси орган управе на чијој територији се налази непокретност за коју се експропријација предлаже (члан 28).
Имајући у виду изложено, Суд је оцијенио да прописивање као у оспореном члану 33. став 1. Закона о експропријацији, према којем Република Српска, као корисник експропријације, стиче право на посјед експроприсане непокретности даном коначности рјешења о експропријацији, није у сагласности са Уставом. Наиме, право својине је један од најважнијих сегмената права грађана којем Устав Републике Српске и међународни правни инструменти гарантују високе стандарде заштите. Ово право подразумијева право власника да ствар држи, да је користи и да њоме располаже, из чега произлази да је посјед ствари један од конститутивних елемената права својине. Према томе, одузимањем посједа непокретности власнику директно се задире у саму суштину његових својинских права. Поред тога, коначност рјешења о експропријацији не мора нужно значити да је ово рјешење правилно и законито, због чега је неопходно обезбиједити судску контролу законитости овог акта, тако да тек по правоснажности рјешења о експропријацији донесеног у управном спору наступа законска претпоставка о законитости овог рјешења. Сходно наведеном Суд је утврдио да оспореним нормирањем, којим се већ по коначности рјешења о експропријацији (дакле и прије исплате накнаде или давања замјенске непокретности) Републици предаје у посјед некретнина која је предмет изузимања, долази до повреде имовинских права власника предметне непокретности, те нарушавања правне сигурности грађана, као општег правног начела. Чињеница да се ради о општем интересу и да је корисник експропријације Република, по оцјени Суда, не може оправдати рјешење којим се прије правоснажности рјешења о експропријацији којим се одлучује о приједлогу за експропријацију, те тиме и о коначној судбини предметне непокретности, та иста непокретност одузима из посједа власника. Општи интерес шире друштвене заједнице, без дилеме, у области експропријације има приоритет над појединачним интересима грађана, али кад се има у виду правна природа и суштина права својине, Суд сматра да, у конкретном случају, оспореним прописивањем није успостављена праведна равнотежа између општег интереса друштва и заштите права својине власника непокретности која је предмет експропријације. Због тога је, по оцјени Суда, оспореном законском одредбом дошло до повреде права на мирно уживање имовине из члана 1. Протокола број 1. уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода, те су у вези с тим нарушени и принципи из члана 5. став 1. ал. 1. и 4. Устава Републике Српске, којим је утврђено да се уставно уређење Републике темељи на гарантовању и заштити људских слобода и права у складу са међународним стандардима и владавини права, као и члана 48. став 1. Устава, према којем се права и слободе зајемчени овим уставом не могу одузети, ни ограничити.
У вези са наведеним Суд примјећује да је одредбом става 2. члана 33. овог закона, за разлику од оспореног става 1. овог члана, прописано да јединица локалне самоуправе као корисник експропријације стиче право на посјед експроприсане непокретности даном правоснажности рјешења о експропријацији, уколико је до тада ранијем власнику исплатила накнаду за експроприсану непокретност, односно предала у посјед другу одговарајућу непокретност, а у противном, даном исплате накнаде, односно предајом у посјед друге одговарајуће непокретности, уколико се ранији власник и корисник експропријације другачије не споразумију. Како из наведене законске одредбе произлази, власник непокретности која је предмет експропријације у корист јединице локалне самоуправе налази се у далеко повољнијем положају, јер је непокретност обавезан предати у посјед кориснику тек по исплати накнаде или предаје у посјед друге одговарајуће непокретности, тако да оваквим нормирањем није доведена у питање заштита имовинских права ових лица.
На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.
Број: У-46/13 ПРЕДСЈЕДНИК
22. децембар 2014. године УСТАВНОГ СУДА
Џерард Селман