Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тачка д), члана 60. став 1. тачке а) и д) и члана 61. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 19. новембра 2014. године, донио је
О Д Л У К У
Утврђује се да члан 7. Правилника о измјенама и допунама Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста општинске административне службе Фоча број: 02-014-253 од 18. септембра 2012 није у сагласности са Уставом Републике Српске.
Одбацује се приједлог за утврђивање уставности и законитости одредаба Правилника о измјенама и допунама Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста општинске административне службе Фоча број: 02-014-253 од 18. септембра 2012, и то како слиједи: члана 1; члана 2, у дијелу којим је, у поглављу 2. Одјељење за привреду и друштвене дјелатности, у члану 8. додата тачка 8; члана 3, у дијелу којим је, у поглављу 2. Одјељење за привреду и друштвене дјелатности, поднаслов 2.2. Спортски и рекреативни објекти, тачком 2. мијењан члан 5, те чланова 4. и 6.
Одбија се приједлог за утврђивање неуставности и незаконитости члана 2. став 3. Посебног колективног уговора за запослене у области локалне самоуправе („Службени гласник Републике Српске“ 114/07).
О б р а з л о ж е њ е
Радисав Машић, начелник општине Фоча, поднио је, у форми приједлога, 17. јануара 2014. године, Уставном суду Републике Српске поднесак којим тражи оцјену уставности и законитости Правилника о измјенама и допунама Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста општинске административне службе Фоча, број: 02-014-253 од 18. септембра 2012. године, а који је донио претходни начелник ове oпштине. Истим поднеском предлаже и оцјену уставности и законитости члана 2. став 3. Посебног колективног уговора за запослене у области локалне самоуправе Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 114/07). У наводима је истакнуто да оспорени правилник није донесен у складу са чланом 109. Устава јер није објављен у Службеном гласнику Општине Фоча, као и да је у супротности са чланом 75. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13), те члановима 37. и 38. Статута Општине Фоча („Службени гласник Општине Фоча“ бр. 7/05 и 5/12). У складу са одредабама оспореног правилника и члана 2. став 3. Посебног колективног уговора за запослене у области локалне самоуправе Републике Српске, односно без расписивања јавног конкурса, тадашњи начелник Општине закључио је уговоре о раду са одређеним бројем извршилаца. Имајући у виду да члан 2. став 3. оспореног посебног колективног уговора предвиђа директну примјену, између осталог, Закона о раду на запослене без статуса административног службеника, а да, притом, тај закон не предвиђа обавезу расписивања јавног конкурса, оспорена одредба Посебног колективног уговора за запослене у области локалне самоуправе Републике Српске је, како се наводи, у супротности са члановима 33. и 108. Устава, те чланом 119. Закона о локаланој самоуправи, а у вези са чланом 110. истог закона.
Бранимир Радовић из Фоче, у поднеску идентичном напријед изложеном, дао је Суду, 12. марта 2014. године, иницијативу за покретање поступка за оцјену уставности и законитости Правилника о измјенама и допунама Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста општинске административне службе Фоча, број: 02-014-253 од 18. септембра 2012. године и члана 2. став 3. Посебног колективног уговора за запослене у области локалне самоуправе Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 114/07). У допуни иницијативе од 14. априла 2014, прецизирана је раније дата иницијатива исто тако да је од Суда тражено да покрене поступак оцјене уставности и законитости члана 7. оспореног правилника, којим је прописано његово ступање на снагу, а који члан је погрешно означен као члан 6. Исто тако, од Суда је тражена и оцјена уставности и законитости члана 1. Правилника, као и његовог члана 2. у дијелу којим је у поглављу 2. Одјељење за привреду и друштвене дјелатности, у члану 8. додата нова тачка 8, те члана 3. Правилника, у дијелу којим је у поглављу 2. Одјељење за привреду и друштвене дјелатности, тачком 2, поднаслова 2.2. Спортски и рекреативни објекти, замијењен члан 5, као и чланова 4. и 6. овог општег акта. У допуни се истиче да за обављање послова регулисаних оспореним одредбама правилника није предвиђено радно мјесто службеника, нити положен стручни испит, због чега су ове одредбе у супротности са чланом 111. тачка 5. и чланом 118. став 2. тачка 2. Закона о локалној самоуправи.
Суд је, сагласно члану 9. ставови 1. и 3. Пословника о раду Уставног суда Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 114/12 и 29/13), рјешењем број У-5/14 од 24. априла 2014. године, одлучио да споји поступке по приједлогу број У-5/14 те иницијативи број У-28/14, као и да у овим устаноправним стварима проведе јединствен поступак под бројем У-5/14.
У одговору начелника Општине Фоча на наводе из иницијативе којима се оспоравају одредбе Правилника о измјенама и допунама Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста општинске административне службе Фоча, истакнута је потпуна сагласност са изложеним у иницијативи.
Надаље, у одговору Министарства управе и локалне самоуправе, а који се тиче навода о неуставности и незаконитости члана 2. став 3. Посебног колективног уговора за запослене у области локалне самоуправе, истиче се да је Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13) прецизирано да се на техничке и помоћне раднике административне службе општине односно града, који немају статус службеника, примјењују општи прописи о раду. Наведено је да је оспорено прописивање из Посебног колективног уговора, стога, у сагласности са чланом 119. став 1. Закона о локалној самоуправи, као и члановима 33. и 108. Устава, због чега је предложено да Суд приједлог, у овом дијелу, одбије.
Одговором Синдиката управе Републике Српске констатовано је да одредбе из Посебног колективног уговора, а које се односе на пријем у радни однос, морају бити у складу са Законом о раду, Законом о локалној самоуправи и Општим колективним уговором. Исто тако, наводи се да члан 2. став 3. Посебног колективног уговора не уређује пријем у радни однос већ друга права из радног односа па је, стога, Суду предложено да приједлог одбије.
Правилник о измјенама и допунама Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста општинске административне службе Фоча донио је, 18. септембра 2012. године, начелник општине Фоча, на основу члана 43. став 1. алинеја 8. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05 и 118/05) и члана 26. став 1. алинеја 8. Статута општине Фоча („Службени гласник Општине Фоча“ број 7/05).
Оспореним чланом 1. Правилника додата је, у поглављу 1. Одјељење за општу управу, у поднаслову 1.1, у члану 6. тачка 1. Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста општинске административне службе Фоча („Службени гласник Општине Фоча“ бр. 8/10 и 11/11), нова тачка 1.а) која прописује да администратор инфо садржаја и мреже обавља сљедеће послове: администрирање рачунарски управљаних процеса; одржавање системске програмске подршке; осигурање ваљаности и заштита базе података; успостављање и одржавање рачунарске мреже и управљање мрежама; праћење техничког развоја рачунара и вањске опреме; учествовање у изради WEB дизајна и администрацији WEB странице, те техничком уређењу брошура и образаца; припрема материјала за презентације; води евиденцију рачунара, штампача и остале опреме; води евиденцију телекомуникационих прикључака; дневна подршка корисницима; обавља и друге послове - по налогу менаџера центра и начелника одјељења. За обављање послова овог радног мјеста прописана је висока стручна спрема, дипл. информатичар, 1 година радног искуства, те предвиђен 1 извршилац, у статусу радника.
Оспореним дијелом члана 2, додата је, у поглављу 2. Одјељење за привреду и друштвене дјелатности, у члану 8. Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста општинске административне службе Фоча („Службени гласник Општине Фоча“ бр. 8/10 и 11/11) нова тачка 8. којом је прописано да координатор за планирање пројеката и развоја обавља послове стратешког планирања, у координацији са свим нивоима и организационим јединицама Административне службе општине; сарађује са институцијама на локалном, државном и међународном нивоу; израђује пројекте, прати све могуће потенцијалне додатне ресурсе из пројектних активности, информише начелника одјељења и све актере и предлаже учествовања у апликацијама за пројекте из домаћих и међународних извора; дизајнира пројектне подршке за остварење Плана капиталних инвестиција; креира одлуке и мјере за олакшање функционисања свих актера Стратегије развоја Општине и предлаже мјере за унапређење њиховог положаја у Општини; креира могућности и повољности за потенцијалне домаће и стране инвеститоре и донаторе ради подршке развоју актера Стратегије развоја Општине; обавља и друге послове по налогу начелника Одјељења. За обављање послова овог радног мјеста прописана је висока стручна спрема, дипл. економиста, 1 година радног искуства, те предвиђен 1 извршилац у статусу радника.
Чланом 3. оспореног правилника у поглављу 2. Одјељење за привреду и друштвене дјелатности Правилника о измјенама и допунама Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста општинске административне службе Фоча („Службени гласник Општине Фоча“ број 11/11) дотадашњи текст поднаслова 2.2. Спортска дворана, замјењује се текстом 2.2. Спортски и рекреативни објекти те се, између осталог, додаје оспорена тачка 2. којом је прописано да координатор за економске односе и административно техничке послове координира обављање економских послова у оквиру спортских и рекреативних објеката; учествује у изради програма и планова на свим нивоима (мјесечних и годишњих); прати реализацију програма и непосредно сарађује са Одјељењем за финансије; учествује у организовању спортских и културних манифестација; обавља административно - техничке послове; обавља и друге послове по налогу руководиоца спортских и рекреативних објаката и начелника одјељења. За обављање послова овог радног мјеста прописан је VII степен високе стручне спреме, дипл. економиста, 1 година радног искуства, те предвиђен 1 извршилац у статусу радника.
Чланом 4. којим се у поглављу 2. Одјељење за просторно уређење, стамбено -комуналне послове, у члану 8. Правилника о измјенама и допунама Правилника унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста општинске административне службе Фоча („Службени гласник Општине Фоча“ број 11/11) иза тачке 3а) додаје оспорена тачка 3б) прописано је да инжењер за инвестиције и нискоградњу обавља сљедеће послове: учествује у припреми инвестиционо техничке документације чији је инвеститор општина Фоча; координира и прати извршење послова у области инвестиција; прати реализацију и подузима потребне радње за реализацију уговорених пројеката у области инвестиција; учествује у изради програма и пројеката у области уређења грађевинског земљишта у дијелу инвестиција; учествује у праћењу регулативе и утиче на њена побољшања; координира и прати извршење послова из области нискоградње; учествује у припреми и изради техничке документације у вези припреме подлога, избора и координације рада пројектаната који израђују инвестиционо-техничку документацију у области нискоградње; учествује у изради документације у области пројектовања и извођења радова на изградњи, реконструкцији и одржавању објеката нискоградње; прати реализацију и подузима потребне радње за реализацију уговорених пројеката у области никоградње и врши надзор; учествује у изради програма зимске службе и прати реализацију истог; учествује у изради програма и пројеката у области уређења грађевинског земљишта у дијелу нискоградње; обавља и друге послове по налогу руководиоца спортских и рекреативних објеката и начелника одјељења. За обављање послова овог радног мјеста прописана је висока стручна спрема, грађевински инжењер, 1 година радног искуства, те предвиђен 1 извршилац у статусу радника.
Оспорени члан 6. Правилника, прописује да се у поглављу 6. Стручна служба скупштине Општине, у члану 15. тачка 4, у ставу 2. насловљеном као „услови“, ријечи: „положен стручни испит за рад у административној служби“ бришу, а ријеч „службеник“ из става 3. се мјења рјечју „радник“.
Оспореним чланом 7. Правилника, који је погрешно нумерисан као члан 6, прописано је да овај Правилник ступа на снагу даном доношења, те да ће бити објављен у „Службеном гласнику Општине Фоча“.
Суд је, такође, констатовао да је начелник општине Фоча утврдио пречишћени текст Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста општинске административне службе Фоча („Службени гласник Општине Фоча“ бр. 8/10 и 11/11), који је објављен у „Службеном гласнику Општине Фоча“ број 2/13, као и да ова чињеница није од утицаја на одлучивање у конкретној уставноправној ствари.
Надаље, Посебни колективни уговор за запослене у области локалне самоуправе („Службени гласник Републике Српске“ 114/07) закључили су, на основу члана 160. и 161. Закона о раду („Службени гласник Републике Српске“ број 55/07 – пречишћени текст) и члана 65. Општег колективног уговора („Службени гласник Републике Српске“ број 27/06), Синдикат управе Републике Српске и Министарство управе и локалне самоуправе.
Оспореним чланом 2. став 3. Посебног колективног уговора за запослене у области локалне самоуправе Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 114/07) прописано је да се на запослене без статуса административног службеника непосредно примјењују одредбе Закона о раду и Општег колективног уговора.
У поступку по поднесеном приједлогу у погледу оцјене уставности члана 7. Правилника о измјенама и допунама Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста општинске административне службе Фоча број: 02-014-253, Суд је констатовао да нису испуњене процесне претпоставке из члана 37. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12) неопходне за одлучивање по поднеску начелника општине Фоча. Наиме, начелник Општине Фоча је, независно од персоналног рјешења, доносилац оспореног акта те, стога, не може Уставном суду подносити приједлог за оцјену уставности и законитости тог акта. У надлежности доносиоца, у овом случају начелника Општине, је да сопствени акт мијења, односно да доноси нови, те му је у обавези да исти усагласи са Уставом и законом, односно да га непосредно уклони из правног поретка Републике Српске, уколико сматра да је неуставан и незаконит.
Међутим, у поступку оцјене уставности и законитости, по поднесеној иницијативи, оспорених чланова Правилника о измјенама и допунама Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији радних мјеста општинске административне службе Фоча број: 02-014-253, Суд је, у првом реду, имао у виду да је чланом 109. Устава утврђено да закони, други прописи и општи акти ступају на снагу најраније осмог дана од дана објављивања, осим ако из нарочито оправданих разлога није предвиђено да раније ступе на снагу.
С обзиром на наведену уставну одредбу, Суд је утврдио да начин на који је чланом 7, који је погрешно означен као члан 6. Правилника, одређено његово ступање на снагу, није сагласан са Уставом. Наиме, прописивањем да Правилник ступа на снагу даном доношења, те да ће се накнадно објавити у службеном гласилу, повријеђено је начело из члана 109. Устава према коме, између осталог, сви општи акти морају, на првом мјесту, бити објављени како би се учинили доступним, да би, тек, протеком одређеног времена ступили на снагу односно постали дио правног поретка. Нормирање према којем Правилник ступа на снагу даном доношења, поред тога што представља кршење принципа обавезне претходне објаве општих аката, подразумијева ступање на снагу прије истека наведеног рока од осам дана од дана објављивања. С обзиром на изложено, Суд је утврдио да су оваквим нормирањем повријеђени принципи из члана 109. Устава те је одлучио као у ставу 1. изреке ове одлуке.
Имајући у виду да овај Правилник није ступио на снагу у складу са чланом 109. Устава Републике Српске, Суд је оцијенио, да исти није важећи општи правни акт у правном поретку Републике Српске. Због тога се, с обзиром на чињеницу да се ради о неуставном правном акту, са формалног аспекта, Уставни суд није упуштао у оцјену његове уставности са материјалноправног аспекта, тј. оцјену уставности: члана 1, члана 2, у дијелу којим је, у поглављу 2. Одјељење за привреду и друштвене дјелатности, у члану 8. додата тачка 8, као и члана 3, у дијелу којим је у поглављу 2. Одјељење за привреду и друштвене дјелатности, поднаслов 2.2. Спортски и рекреативни објекти, новом тачком 2, замијењен члан 5, те чланова 4. и 6. овог правилника.
У поступку оцјене уставности и законитости оспореног члана 2. став 3. Посебног колективног уговора за запослене у области локалне самоуправе Републике Српске, Уставни суд је имао у виду члан 33. Устава којим је утврђено да грађани имају право да учествују у обављању јавних послова и да под једнаким условима буду примљени у јавну службу, као и члан 41. Устава који јемчи слободу синдикалног организовања и дјеловања, те тачке 6. и 12. Амандмана XXXII на Устав, којим је замијењен члан 68. Устава Републике Српске, а према којем Република уређује и обезбјеђује, између осталог, правни положај предузећа и других организација, њихових удружења и комора те радне односе. Чланом 108. став 2. Устава утврђено је да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом.
Поред наведеног Суд је, такође, узео у обзир Закон о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 38/00, 40/00, 47/02, 38/03, 66/03, 20/07), којим је прописано да се овим законом уређује начин и поступак закључивања уговора о раду између радника и послодаваца, радно вријеме радника, одмори и одсуства, плате и накнаде по основу рада, заштита права из радног односа, репрезентативност синдиката и послодаваца, закључивање и примјена колективних уговора, рјешавање спорова између радника и послодавца, учешће радника и синдиката у заштити права радника, престанак уговора о раду, надзор над примјеном закона и друга права и обавезе који настају по основу радног односа на територији Републике Српске (члан 1. став 1), да се колективним уговором, правилником о раду и уговором о раду ближе уређују права по основу рада, обим права и начин и поступак њиховог остваривања (члан 10. став 1), да се колективним уговором, правилником о раду и уговором о раду не може одредити мањи обим права радника од оног који је одређен овим или другим законом, ако то није изричито предвиђено законом (члан 13. став 1); да репрезентативни синдикат и репрезентативно удружење послодаваца учествује у процесу колективног преговарања, социјалном дијалогу и консултацијама са партнерима на нивоу свог организовања и дјеловања (члан 127м); да се колективним уговорима ближе уређују обим и начин остваривања права и обавезе из радног односа, у складу са законом и другим прописима, поступак колективног уговарања, састав и начин рада тијела овлашћених за мирно рјешавање колективних спорова између радника и послодаваца, међусобни односи учесника у закључивању колективних уговора и друга питања од значаја за уређивање односа између радника и послодаваца (члан 128); да се колективни уговор може закључити за територију Републике, за одређену групацију или грану дјелатности и за једног или више послодаваца те да се њиме не може одредити мањи обим права од оног који је одређен законом, док се гранским колективним уговором не може одредити мањи обим права радника од оног који је одређен општим колективним уговором, нити се појединачним колективним уговором и правилником о раду може одредити мањи обим права радника од оног који је одређен гранским колективним уговором (члан 130. ст. 1, 2. и 3).
Суд је, исто тако, утврдио да предметне одредбе Закона о раду одговарају одредбама члана 1. став 1, члана 10. став 1, члана 13. став 1, те чланова 156, 158, 160. ст. 1, 2. и 3. Закона о раду („Службени гласник Републике Српске“ број 55/07 – пречишћени текст).
Поред овога, Суд је имао у виду да је Законом о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05, 118/05, 98/13) прописано да у административној служби јединице локалне самоуправе послове обављају општински, односно градски службеници, технички и помоћни радници (члан 110), да је службеник лице које у општинској/градској управи обавља послове из самосталних надлежности и пренесених послова државне управе на јединице локалне самоуправе, а нарочито: нормативно-правне послове, извршава законе и друге прописе, води управни поступак, врши инспекцијски и комунално-инспекцијски надзор, обавља рачуноводствено-финансијске послове, административне послове и друге стручне послове из надлежности јединице локалне самоуправе, те да су службеници, у смислу овог закона: секретар скупштине, начелник одјељења или службе, шеф одсјека, стручни савјетник, самостални стручни сарадник, инспектор, интерни ревизор, комунални полицајац, виши стручни сарадник и стручни сарадник (члан 111), да је технички и помоћни радник лице које у општинској/градској управи обавља техничке, помоћне и друге послове чије је обављање потребно ради правовременог и несметаног обављања послова из надлежности органа јединице локалне самоуправе (члан 117), да се на права и дужности техничких и помоћних радника примјењују општи прописи о раду, колективни уговор и одредбе овог закона које се односе на оцјену рада, распоређивање, проглашавање вишком, радно вријеме, одморе и одсуства, одговорност, мировање права из радног односа, права и дужности, остваривање и заштита права, неспојивост и сукоб интереса, разлоге за престанак радног односа осим разлога из члана 147. став 1. тачка 11. Закона (члан 117а), као и да се упражњено радно мјесто у административној служби јединице локалне самоуправе попуњава путем јавног конкурса (члан 119).
Имајући у виду наведене уставне и законске одредбе, Суд је оцијенио да прописивањем као оспореним чланом 2. став 3. Посебног колективног уговора за запослене у области локалне самоуправе Републике Српске није дошло до повреде начела законитости из члана 108. Устава. Наиме, члан 2. став 3. Посебног колективног уговора прописује примјену одредаба Закона о раду и Општег колективног уговора на већ запослене раднике који немају статус административног службеника, док поступак који се тиче заснивања радног односа није у домену његовог нормирања. Стога оспорена одредба Посебног колективног уговора, а у контексту приједлогом и иницијативом потенцираног члана 33. Устава, те члана 119. Закона о локалној самоуправи, не поставља питање усаглашености са предметном уставном, односно законском нормом.
Наводи о незаконитим запошљавању одређеног броја лица злоупотребом у примјени оспореног Правилника и члана 2. став 3. Посебног колективног уговора од стране претходног начелника општине, те наводи о неправилном дефинисању статуса извршиоца за поједина радна мјеста општинске административне службе, као и пропуштању да се примјени релевантан закон, нису од значаја за рјешавање у овој устаноправној ствари, јер, сходно члану 115. Закона о Уставном суду, није у надлежности овог суда да оцјењује примјену правних аката.
Суд, исто тако, није оцјењивао наводе (изјашњења) заинтересованих лица достављене у овом предмету, јер иста, сходно члану 24. Закона о Уставном суду, немају својство учесника у поступку, а Суд није утврдио да је од значаја за одлучивање у овој уставноправној ствари да их у том својству позове.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.
Број: У-5/14 ПРЕДСЈЕДНИК
19. новембар 2014. године УСТАВНОГ СУДА
Џерард Селман