Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске” бр 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 29. октобра 2014. године, д о н и о ј е
Р Ј Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности и законитости Одлуке о висини накнада за коришћење података и пружања услуга Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове (“Службени гласник Републике Српске” бр. 18/12 и 27/12).
О б р а з л о ж е њ е
Љиљана Васић из Прњавора дала је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости Одлуке о висини накнада за коришћење података и пружања услуга Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове (“Службени гласник Републике Српске” број 18/12), коју је донијела Влада Републике Српске. У иницијативи је наведено да оспорена одлука није у сагласности са чл. 59, 61. и 62. Устава Републике Српске, односно да подаци и услуге РУГИП-а нису добра од општег интереса нити градско грађевинско земљиште, за чије коришћење се, по Уставу, плаћају накнаде. Поред тога, по мишљењу даваоца иницијативе подаци и услуге из оспорене одлуке нису прописане ни као јавни приход, јер се не могу подвести под појам “остали приходи“, а ако су и прописане као јавни приход, сматра да нису могле бити прописане одлуком, него законом. Наиме, давалац иницијативе сматра да је, због оваквог начина прописивања, оспорена одлука супротна члану 43. Закона о Влади, члану 8. Закона о буџетском систему Републике Српске, те члану 11. Закона о републичкој управи. С тим у вези у иницијативи се истиче да је посебно битно имати у виду одредбе оспорене одлуке које прописују висину накнаде за упис права на некретнинама, односно да се на овај начин грађанима наплаћује порез на промет који је само другачије назван, као и то да им се ускраћује право на насљеђивање, што сматра супротним члану 55. Устава и Европској конвенцији за заштиту људских права и основних слобода. Наводи, такође, да се оспореном одлуком, односно високим накнадама за упис права својине, то право ограничава, односно да је и стицаоцу права својине на основу правног посла стицање права условљено плаћањем накнаде, као и то да се поставља питање сврхе ових накнада, с обзиром на то да се финансирање јавних служби врши преко фондова и буџета у складу са законом.
Разматрајући дату иницијативу Суд је, рјешењем од 23. децембра 2013. године, покренуо поступак за оцјењивање уставности Одлуке о висини накнада за коришћење података и пружања услуга Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове (“Службени гласник Републике Српске” број 18/12).
Влада Републике Српске, као доносилац оспорене одлуке, доставила је Уставном суду одговор (мишљење) на рјешење о покретању поступка, у коме се, поред осталог, наводи: да је оспорена одлука донесена на основу овлашћења из члана 43. став 1. Закона о Влади Републике Српске и члана 173. став 2. Закона о премјеру и катастру Републике Српске; да давалац иницијативе преуско посматра одредбу члана 59. Устава Републике Српске, односно да сматрају да Устав ниједном својом одредбом не ограничава републичке институције да, када је ријеч о њиховом дјелокругу рада, у складу са законским прописима, утврђује износе накнада за коришћење њихових података и пружање услуга, као и то да се из ових намјенских средстава финансирају одређени послови тих институција у складу са чланом 6. Закона о накнадама за вршење услуга премјера и коришћења података катастра непокретности и катастра земљишта; да сматрају да, с обзиром на то да овако прикупљена средства нису средства буџета Републике Српске, нису повријеђене ни одредбе чл. 61. и 62. Устава Републике Српске; да оспорена одлука ни на који начин не ограничава право било којег грађанина Републике Српске или страног држављанина да у складу са одредбама Закона о насљеђивању пред судовима оствари своја насљедна права и буде проглашен насљедником, што и представља суштину члана 55. Устава Републике Српске, односно да нема дискриминације било кога по било којем основу, јер обавеза плаћања ове накнаде за провођење било које судске одлуке или правног посла пада на терет подносиоца захтјева, те да се у односу на наводе о сврси ових накнада треба позвати на члан 6. Закона о накнадама за вршење услуга премјера и коришћења података катастра непокретности и катастра земљишта.
Оспорену Одлуку о висини накнада за коришћење података и пружања услуга Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове (“Службени гласник Републике Српске” бр. 18/12 и 27/12), Влада Републике Српске је донијела на основу члана 43. став 1. Закона о Влади Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске” број 118/08) и члана 173. став 2. Закона о премјеру и катастру Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске” број 6/12). Чланом И Одлуке прописано је да се овом одлуком утврђује висина накнада за коришћење података и пружање услуга Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове, а члановима II и III прописана је висина накнада за коришћење података и пружање услуга. Чланом ИВ Одлуке прописане су накнаде за издавање лиценци и легитимација, а чланом В износи увећања накнада за издавање података и пружање услуга које Републичка управа за геодетске и имовинско-правне послове, по изричитом захтјеву за приоритетно рјешавање, приоритетно узима у рад. Према члану ВИ ове одлуке, накнада за коришћење података и пружање услуга наплаћена по овој одлуци уплаћује се на посебан рачун Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове, а последњим, чланом VII Одлуке, прописано је да даном ступања на снагу ове одлуке престаје да важи Одлука о висини накнада за коришћење података премјера и катастра некретнина и вршење услуга Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове (“Службени гласник Републике Српске” бр. 85/11 и 93/11).
Уставом Републике Српске јемчи се право насљеђивања у складу са законом (члан 55). Устав, такође, утврђује: да право својине може бити одузето или ограничено, уз правичну накнаду (члан 56); да су средства буџета порези, таксе и други законом утврђени приходи, а да је обавеза плаћања пореза и других дажбина општа и утврђује се према економској снази обвезника (члан 62. став 2. и члан 63), да Република уређује и обезбјеђује својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине...., банкарски и порески систем и организацију, надлежност и рад државних органа (тач. 6. 7. и 10 Амандмана XXXII на Устав Републике Српске којим је замијењен члан 68. Устава) и да министарства и други органи управе обављају послове државне управе и проводе законе и друге прописе и опште акте, рјешавају у управним стварима, врше управни надзор и обављају друге послове утврђене законом (члан 97. ст. 1. и 2).
Законом о Влади Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске” број 118/08), у члану 43. ст. (1). и (3), прописано је да о питањима из своје надлежности Влада доноси: уредбе, одлуке, смјернице, инструкције, рјешења, закључке и друга акта, у складу са законом и да се одлуком прописују мјере Владе, оснивају јавне службе и друге организације, даје сагаласност или потврђују општи акти органа или организација, ако је таква сагласност или потврда предвиђена законом, обустављају од извршења акти министарстава, органа јединица локалне самоуправе, предузећа и других органа и организација које врше јавна овлашћења, и уређују друга питања од значаја за обављање послова Владе.
Одредбама члана 173. Закона о премјеру и катастру Републике Српске (“Службени гласник Републике Српске” број 6/12) прописано је: да се за коришћење података и за услуге које пружа Управа плаћа накнада у складу са посебним законом (став 1); да висину накнаде из става 1. овог члана одређује Влада на приједлог Управе (став 2); да се под услугама Управе сматрају теренски и канцеларијски послови из надлежности Управе (став 3) и да су средства од накнада из става 1. овог члана намјенска средства Управе и користе се у складу са посебним законом (став 4).
Чланом 11. Закона о Републичкој управи (“Службени гласник Републике Српске” бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 и 121/12) прописано је да се средства за рад органа управе обезбјеђују у буџету Републике, а чланом 13. став 2. овог закона прописано је да изузетно, органи управе, уз сагласност Владе, могу у оквиру свог дјелокруга пружати услуге физичким и правним лицима уз одговарајућу накнаду.
Чланом 1. Протокола број 1 уз Европску конвенцију за заштиту људских права и основних слобода гарантовано је право на имовину тако што је предвиђено да свако физичко и правно лице има право на неометано уживање своје имовине и да нико не може бити лишен имовине, осим у јавном интересу и под условима предвиђеним законом и општим начелима међународног права (став 1), као и да претходне одредбе, међутим, не утичу ни на који начин на право државе да примјењује законе које сматра потребним да би регулисала коришћење имовине у складу са општим интересима или да би обезбједила наплату пореза или других дажбина или казни (став 2).
Имајући у виду садржај наведених уставних и законских одредаба, Суд је утврдио да је Влада Републике Српске имала овлашћење за доношење оспорене одлуке у циљу провођења Закона о премјеру и катастру Републике Српске, као и то да је овим законом, поред прописивања обавезе плаћања накнаде за коришћење података и услуга које пружа Управа, у складу са посебним законом, Влади дато и овлашћење да одређује висину накнаде на приједлог Управе, послове које сматра услугама Управе за које се плаћа накнада, те да одреди карактер средстава прикупљених од ове накнаде. Такође, Суд је имао у виду да је Законом о Републичкој управи предвиђена могућност да Управа, уз сагласност Владе, у оквиру свог дјелокруга пружа услуге физичким и правним лицима уз одговарајућу накнаду. Имајући у виду наведено, Суд је, прије свега, оцијенио да се у конкретном случају ради о накнади која је као посебни приход уведена Законом, а не одлуком, како тврди давалац иницијативе, због чега су неосновани наводи даваоца иницијативе о несагласности овог дијела оспорене одлуке са Законом о Влади и Законом о буџетском систему Републике Српске. Наиме, с обзиром на то да је Законом о накнадама за вршење услуга премјера и коришћења података катастра непокретности и катастра земљишта (“Службени гласник Републике Српске” број 92/09), те чланом 18. Закона о извршењу буџета Републике Српске за 2014. годину (“Службени гласник Републике Српске” број 107/13), као посебним законима, прописано да се накнаде за коришћење података и за услуге које пружа Управа уплаћују на рачун посебних намјена и користи за рад и опремање Управе, то се по оцјени Суда, ради о приходу који је наплаћен по посебним законима и који се усмјерава и троши у складу са одобреним Буџетом, а не о паушално прописаној накнади која се плаћа готовим новцем грађана. Дакле, ради се о законом прописаним средствима за која је предвиђено да се намјенски користе и да их, као средстава од прикупљених накнада, контролише надлежно министарство те унутрашњи надзор Управе, а контрола ових средстава је предвиђена и одредбом члана 6. став 13. Закона о трезору (“Службени гласник Републике Српске” број 28/13), којим је прописано да се, изузетно, буџетским корисницима који се финансирају из више од једног извора, могу отворити рачуни посебних намјена уз одобрење Министарства финансија, односно надлежне службе општине, града и фонда. На основу наведеног Суд је оцијенио неоснованим наводе о несагласности ове одлуке са Законом о буџетском систему Републике Српске и Законом о Републичкој управи. Такође, прописивање накнаде за коришћење података и пружања услуга Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове, одлуком, а не неким другим актом, није несагласно члану 43. ст. (1) и (3) Закона о Влади Републике Српске, јер према овој законској одредби Влада може, поред наведених, одлуком да уређује и друга питања од значаја за обављање послова Владе.
У погледу осталих навода из иницијативе који се односе на „високе“ износе накнада за упис права на некретнинама, те уопште, сврхе прописивања ових накнада, Суд је, имајући у виду да се финансирање јавних служби врши преко фондова и буџета у складу са законом, оцијенио неоснованом тврдњу даваоца иницијативе да Влада, прописујући оспореном одлуком накнаде за упис права на некретнинама, грађанима наплаћује порез на промет и да им се на тај начин ускраћује право на насљеђивање. С обзиром на то да се оспореном одлуком извршавају наведене одредбе Закона о премјеру и катастру Републике Српске и одредбе Закона о накнадама за вршење услуга премјера и коришћења података катастра непокретности и катастра земљишта, те да је овим законима прописано да су средства од накнада за коришћење података и за услуге које пружа Управа, средства Управе, односно намијењена за рад и опремање Управе, Суд је оцијенио да оваквим прописивањем ни на који начин нису доведена у питање право на имовину и право на насљеђивање гарантована Уставом и Европском конвенцијом о заштити људских права и основних слобода. Такође, у вези са тим, Суд је оцијенио да из садржаја оспорене одлуке не произлази да је оспорена обавеза плаћања ове накнаде прописана као услов стицања права својине насљеђивањем, односно као накнада којом се ограничавају законито стечена имовинска права, како тврди давалац иницијативе, као и то да се уређење ових права на цјеловит начин регулише другим одговарајућим законима о својинским односима и насљеђивању, сагласно овлашћењима из члана 55. Устава и тачке 6. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске којим је замијењен члан 68. Устава. Наиме, лице које је позвано на насљеђе није ни у чему ограничено у погледу остваривања тог права, као што ни лице које има правни основ за стицање права својине, овом одлуком, није ограничено у погледу стицања права и вршења власти на непокретној ствари, јер може да врши сва овлашћења која из права својине произлазе, односно право да ствар држи, користи и да њоме располаже.... С обзиром на наведено Суд је оцијенио да се оспорена одлука не може довести у везу са одредбом члана 55. Устава којом се јемчи право насљеђивања, као ни са одредбом тачке 6. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске којим је замијењен члан 68. Устава којим је утврђено да Република уређује и обезбјеђује својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине. Поред тога, с обзиром на то да се не може доводити у питање ни овлашћење законодавца да, у оквиру уређивања управних и стручних послова Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове, поред осталих извора средстава, пропише и накнаду која се уплаћује на рачун посебних намјена и користи за рад и опремање ове управе, Суд је оцијенио да је такво прописивање ствар цјелисходне оцјене законодавца, о чему, сходно члану 115. Устава, није надлежан да одлучује.
На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци овог рјешења.
Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.
Број: У-72/13 ПРЕДСЈЕДНИК
29. октобар 2014. године УСТАВНОГ СУДА
Џерард Селман