Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тачка а), члана 40. став 5, члана 60. став 1. тач. а) и б) и члана 61. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 29. октобра 2014. године, д о н и о ј е
О Д Л У К У
Утврђује се да Одлука о усвајању измјена и допуна Регулационог плана градског насеља Шековићи („Службени гласник Општине Шековићи“ број 8/13) није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о уређењу простора и грађењу ("Службени гласник Републике Српске" број 40/13).
Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости Закључка број: 01-022-54/13 од 23. априла 2013. године („Службени гласник Општине Шековићи“ број 5/13).
О б р а з л о ж е њ е
Бошко Ђокић из Шековића, заступан по пуномоћнику Нади Тодоровић, адвокату из Власенице, дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости Закључка број: 01-022-54/13 од 23. априла 2013. године („Службени гласник Општине Шековићи“ број 5/13) и Одлуке о усвајању измјена и допуна Регулационог плана градског насеља Шековићи (“Службени гласник Општине Шековићи“ број 8/13). Давалац иницијативе наводи да оспорени закључак није у сагласности са одредбама чланова 38, 39. и 40. Закона о уређењу простора и грађењу (“Службени гласник Републике Српске“ број 55/10) а да оспорена одлука није у сагласности са члановима 27, 49, 50, 52. и 192. Закона о уређењу простора и грађењу (“Службени гласник Републике Српске“ број 40/13). У иницијативи се, такође, указује на незаконитости које су, по мишљењу даваоца иницијативе, учињене у поступку доношења оспорених аката, те наводе разлози таквог поступања доносиоца оспорених аката.
У одговору доносиоца оспорених аката, уз детаљно образложење разлога и поступка доношења оспорених аката, истиче се да је Скупштина Општине Шековићи донијела Одлуку да се приступи изради измјена и допуна постојећег Регулационог плана за насеље Шековићи (Центар) и то на сједници која је одржана у току 2006. године, те да је израда овог плана повјерена „АРС СТУДИО“ д.о.о Бања Лука, које је регистровано за израду планова. Након спроведеног поступка, како се даље наводи, сачињен је Приједлог одлуке о измјенама и допунама Регулационог плана за насеље Шековићи (Центар), који је достављен Скупштини Општине на усвајање али исти, на сједници одржаној 23. априла 2013. године, није усвојен јер је утврђено да не задовољава све потребе грађана ове општине, након чега је донесен оспорени закључак у којем су изнесене одређене примједбе у вези са измјенама и допунама Плана. Након тога су примједбе Скупштине Општине, које су наведене у Закључку, враћене носиоцу припреме плана, који га је са носиоцем израде вратио у фазу нацрта, те поновио законом прописани поступак израде Плана. Након наведеног поновљен је, према тврдњама доносиоца акта, на законом прописан начин поступак јавног увида, те сачињен Приједлог измјена и допуна Регулационог плана за насеље Шековићи (Центар), који је Скупштина Општине усвојила 22. августа 2013. године.
Оспорени закључак број 01-022-54/13 од 23. априла 2013. године („Службени гласник Општине Шековићи“ број 5/13), на основу члана 46. Закона о уређењу простора и грађењу (“Службени гласник Републике Српске“ број 55/10) и члана 29. Статута Општине Шековићи („Службени гласник Општине Шековићи“ број 4/05) донијела је Скупштина Општине Шековићи. Овим закључком се не прихвата приједлог Регулационог плана за насеље Шековићи, те истовремено утврђује потреба да се приступи поступку дораде овог планског акта, уз приједлоге конкретних измјена и допуна које треба уградити (тачка И), затим се констатује да ће се поступак дораде Регулационог плана спровести у складу са Законом о уређењу простора, а што подразумијева и поновни поступак јавног увида (тачка ИИ), и прописује да закључак ступа на снагу даном доношења и да ће бити објављен у „Службеном гласнику Општине Шековићи“.
Одлука о усвајању измјена и допуна Регулационог плана градског насеља Шековићи („Службени гласник Општине Шековићи“ број 8/13) донесена је на основу члана 26. Закона о уређењу простора и грађењу (“Службени гласник Републике Српске“ број 40/13), члана 30. Закона о локалној самоуправи (“Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05 и 118/05) и члана 29. Статута Општине Шековићи („Службени гласник Општине Шековићи“ број 4/05). Овом одлуком, коју је усвојила Скупштина Општине Шековићи на сједници одржаној 22. августа 2013. године, усвајају се измјене и допуне Регулационог плана градског насеља Шековићи који обухвата претежно изграђено урбано подручје и подручје од општег интереса за Општину Шековићи, које измјене и допуне су дефинисане у елаборату Плана, чија временска важност је максимално 10 година (члан 1), да се елаборат плана састоји од текстуалног и графичког дијела и да је саставни дио ове одлуке (чланови 2. и 3), те да ова одлука ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном гласнику Општине Шековићи“.
У поступку оцјењивања уставности и законитости оспорене одлуке Суд је имао у виду да је одредбом члана 102. став 1. тач. 1. и 3. Устава Републике Српске утврђено да општина преко својих органа, у складу са законом, доноси програм развоја, урбанистички план, буџет и завршни рачун и уређује и обезбјеђује коришћење градског грађевинског земљишта и пословног простора. Иста надлежност скупштине општине утврђена је и чланом 30. став 1. ал. 5, 6. и 7. Закона о локалној самоуправи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13).
Законом о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13), који је означен као правни основ за доношење оспорене одлуке и у односу на који давалац иницијативе оспорава предметну одлуку, прописано је да се изради, односно измјени или допуни документа просторног уређења приступа на основу одлуке коју доноси надлежна скупштина, која треба да садржи: врсту документа просторног уређења, чијој се изради, односно измјени или допуни приступа, границе подручја за које се документ доноси, односно мијења, период за који се утврђују, процјењују или израчунавају плански параметри, смјернице за израду, измјену или допуну документа, рок израде, садржај планског акта, одредбе о јавној расправи и јавном увиду, начин осигурања средстава за израду, измјену или допуну документа, носиоца припреме за израду, односно измјену или допуну документа просторног уређења и друге елементе зависно од специфичности подручја за које се документ доноси, као и да се одлука о приступању изради, односно измјени или допуни документа просторног уређења објављује у службеном гласилу јединице локалне самоуправе (члан 40. ст. 1, 3. и 9). Поред тога, овим законом је прописано да је носилац припреме за израду документа просторног уређења који доноси скупштина јединице локалне самоуправе орган управе надлежан за послове уређења простора или други орган или организација које одреди надлежна скупштина одлуком из члана 40. овог закона (члан 41. став 2), те да се израда докумената просторног уређења повјерава правном лицу овлашћеном за обављање ових послова (носилац израде) (члан 44. став 1). Према члану 42. став 2. Закона, након доношења одлуке из члана 40. овог закона, носилац припреме дужан је да у најмање два средства јавног информисања објави позив заинтересованим лицима која су власници непокретности у обухвату документа просторног уређења да у року од 15 дана доставе своје приједлоге и сугестије за одређена планска рјешења на земљишту или објектима, односно објекту у њиховом власништву, те да према ставу 3. овог члана одреди релевантне органе и правна лица од којих је у току израде документа просторног уређења потребно прибавити мишљења на приједлоге планских рјешења. Поред тога, члан 43. став 1. Закона, према коме надлежна скупштина, на приједлог носиоца припреме, именује савјет плана ради укупног праћења израде документа просторног уређења, вођења јавне расправе и усаглашавања ставова и интереса зависно од потребе, обима и врсте документа. Такође, Суд је имао у виду да је чланом 47. ст. 1, 2. и 3. овог закона прописано да надлежна скупштина на приједлог носиоца припреме утврђује нацрт документа просторног уређења и мјесто, вријеме и начин излагања тог нацрта на јавни увид, да јавни увид за сва документа просторног уређења траје најмање 30 дана, те да се о мјесту, времену и начину излагања нацрта документа просторног уређења јавност обавјештава огласом који се објављује у најмање два средства јавног информисања најмање два пута. Поред тога, према члану 48. став 1. истог закона носилац израде обавезан је да размотри све примједбе, приједлоге и мишљења који су достављени током јавног увида и да прије утврђивања приједлога документа о њима заузме и образложи свој став, а овај став носиоца израде о примједбама, приједлозима и мишљењима се разматра на стручној расправи на коју се позивају представници носиоца припреме и носиоца израде, и органи и правна лица из члана 42. став 3. овог закона, те чланови савјета плана. По одржаној стручној расправи носилац припреме утрврђује приједлог документа у складу са закључцима са расправе најдуже у року од 30 дана (члан 50. став 1). Према члану 52. став 1. Закона, ревизију, односно измјену или допуну документа просторног уређења покреће носилац припреме документа, док се према ставу 3. овог члана ревизија, односно измјена или допуна докумената просторног уређења врши на начин и по поступку за доношење докумената просторног уређења. Уз то, Суд је имао у виду и члан 192. Закона, којим је прописано да ће се поступци израде и доношења докумената просторног уређења који су започети прије ступања на снагу овог закона окончати по одредбама закона на основу којег су започети.
Из документације која је достављена Суду утврђено је да је Скупштина Општине Шековићи, на сједници од 13. априла 2006. године, донијела Одлуку о изради новог урбанистичког и регулационог плана за насеље Шековићи, број 01-022-37/06, а на основу тада важећег Закона о уређењу простора („Службени гласник Републике Српске“ број 84/02). Наведеном одлуком прописано је да се доноси одлука о изради измјена и допуна постојећег урбанистичког и регулационог плана за градско насеље Шековићи (члан 1), дефинисан период за који се доноси (члан 2), одређен носилац израде (члан 3), те прописано да ће се до дана ступања на снагу нових планских аката примјењивати постојећи плански акти. Такође, утврђено је да је, поводом стављених примједби на нацрт плана од стране 11 заинтересованих лица у току трајања јавног увида од 15. августа до 15. септембра 2009. године, сачињен извјештај са одговорима од стране носиоца израде. Након тога, Скупштина Општине Шековићи је, на сједници од 23. априла 2013. године, донијела закључак број 01-022-54/12 да не прихвата приједлог Регулационог плана за градско насеље Шековићи те утврдила да је потребно да се приступи поступку дораде овог планског документа уз навођење одређеног броја приједлога који треба да се уграде у измјене и допуне Плана. У даљем току поступка, према достављеној документацији, Савјет за израду Плана обавијестио је 24. маја 2013. године грађане Шековића да ће у периоду од 2. јуна до 2. јула 2013. године у просторијама Општине Шековићи бити изложен на јавни увид Приједлог измјена и допуна Регулационог плана. За вријеме трајања овог јавног увида стављен је одређени број примједби, о чему је састављен извјештај са одговорима од стране носиоца израде. Примједбе које су стављене у току јавног увида разматране су 9. јула 2013. године од стране Савјета за праћење израде измјена и допуна Регулационог плана за дио насеља Шековићи, о чему је сачињен записник. Одлука о усвајању измјена и допуна Регулационог плана градског насеља Шековићи донесена је на сједници одржаној 22. августа 2013. године. Министарство за просторно уређење, грађевинарство и екологију Републике Српске обавијестило је 8. септембра 2013. године носиоца израде АРС СТУДИО д.о. о Бања Лука да је достављени Нацрт измјене и допуне Регулационог плана за насеље Шековићи (центар) у дигиталној (електронској) форми усаглашен са Правилником о садржају, начину израде и доношења докумената просторног уређења и чланом 13. Правилника о методологији прикупљања података за Јединствени просторно-информациони систем („Службени гласник Републике Српске“ број 46/11).
У конкретном случају Суд је утврдио да је поступак припреме и израде измјена и допуна Регулационог плана градског насеља Шековићи започет у вријеме важења Закона о уређењу простора („Службени гласник Републике Српске“ бр. 19/96, 25/96, 10/98, 53/02, 64/02, 84/02 – пречишћени текст, 14/03, 112/06 и 53/07), а да је оспорена Одлука донесена на основу важећег Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13). Полазећи од утврђеног чињеничног стања и одредаба Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13), а посебно одредбе члана 192. овог закона, којом је прописано да ће се поступци израде и доношења докумената просторног уређења, који су започети прије ступања на снагу овог закона окончати по одредбама закона на основу којег су започети, Суд је утврдио да доносилац оспорене одлуке није био овлашћен да поступак измјене и допуне Плана који је започет према одредбама раније важећег закона настави по одредбама Закона који је сада на снази те да донесе оспорену одлуку на основу новог закона.
С обзиром на изложено Суд је оцијенио да оспорена одлука није донесена сагласно одредбама члана 192. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13), а чињеница да оспорена одлука није у сагласности са законом чини је неуставном и са становишта члана 108. став 2. Устава, према којем прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом.
Имајући у виду поступак који је претходио доношењу оспорене одлуке, Суд је оцијенио да је неопходно да се нагласи да је поступак припреме, израде и доношења планова, који је обавезан и код усвајања њихових измјена и допуна, прецизно регулисан како одредбама сада важећег Закона о уређењу простора и грађењу, тако и одредбама Закона о уређењу простора („Службени гласник Републике Српске“ бр. 19/96, 25/96, 10/98, 53/02, 64/02, 84/02 – пречишћени текст, 14/03, 112/06 и 53/07), који је био на снази у вријеме доношења Одлуке о изради новог урбанистичког и регулационог плана за насеље Шековићи, дакле да се ради о строго формалном поступку, из чега произлази да је орган надлежан за доношење планова обавезан да поступа сагласно законом прописаном поступку, односно да није овлашћен да поступа мимо законом прописане процедуре.
У погледу оспореног Закључка број: 01-022-54/13 од 23. априла 2013. године („Службени гласник Општине Шековићи“ број 5/13), Суд је, прије свега, размотрио правну природу овог акта, јер од те чињенице зависи заснивање надлежности Уставног суда.
Према одредби члана 115. ст. 1. и 2. Устава Републике Српске, Уставни суд одлучује о сагласности закона, других прописа и општих аката са Уставом и сагласности прописа и општих аката са законом.
Разматрајући оспорени закључак, Суд је утврдио да овај акт по својој правној природи и садржини не представља општи правни акт или други пропис у смислу наведених одредби члана 115. Устава, који би могао бити предмет уставносудске оцјене. Наиме, овај закључак не садржи опште, обавезујуће правне норме којима се на општи начин уређују правни односи, већ се ради о акту техничког карактера којим се констатује да Скупштина Општине Шековићи, на сједници која је одржана 23. априла 2013. године, није прихватила Приједлог Регулационог плана за градско насеље Шековићи, уз истовремено навођење одређених приједлога које би требало узети у разматрање у поновљеном поступку јавног увида.
С обзиром на наведено Суд је утврдио да није надлежан да оцјењује сагласност оспореног закључка са Уставом, те је на основу члана 37. став 1. тачка а) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), одлучио да не прихвати иницијативу за покретање поступка за оцјену његове уставности и законитости.
Имајући у виду да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је у овом предмету у односу на оспорену одлуку, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.
На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.
Број: У-70/13 ПРЕДСЈЕДНИК
29. октобар 2014. године УСТАВНОГ СУДА
Џерард Селман