Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. тачка г) и члана 61. став 1. тачке г) и д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 26. јуна 2014. године, д о н и о је
Р Ј Е Ш Е Њ Е
Не прихвата се иницијатива за оцјену уставности чланова 2, 3. и 5. Закона о измјенама и допуни Закона о платама и другим накнадама судија и тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 116/12).
О б р а з л о ж е њ е
Мирјана Радуловић, Гордана Војводић, Лана Дашић, Данијела Васиљевић, Јелена Јанковић, Вања Пејаковић, Јелена Граховац, Владимир Симовић, Милан Росић, Вибор Вучић, Предраг Тепић и Драгомир Обрадовић — дали су Уставном суду Републике Српске иницијативу за оцјену уставности чланова 2, 3. и 5. Закона о измјенама и допуни Закона о платама и другим накнадама судија и тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 116/12) и то: члана 2. у дијелу којим се мијења члан 4. став 5. Закона о платама и другим накнадама судија и тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 30/07 и 118/07); члана 3, у цјелини, те члана 5. у дијелу којим је измијењена одредба члана 8. став 3. истог закона. У иницијативи се истиче да су прописивањем на начин као у оспореном дијелу члана 2. Закона, којим је одређено умањење основне мјесечне плате вишим стручним сарадницима и стручним сарадницима за 10%, повријеђени чланови 10. и 39. став 5. Устава Републике Српске. Даваоци иницијативе истичу да се обим послова које обављају није мијењао па, стога, не постоји основ за умањивање њихових плата, као и да је умањење извршено без примјене било каквих параметара. С тим у вези подсјећају да се, сходно Закону о платама запослених у органима управе Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 118/07), државним службеницима плата регулише кроз повећања цијене рада што, у случају стручних сарадника, у контексту Закона о платама и другим накнадама судија и тужилаца у Републици Српској, није могуће, али и да су судијске плате, у чијем послу стручни сарадници несмањеним капацитетом асистирају, остале непромијењене. Иницијативом се, надаље, истиче да је оспореним чланом 3. Закона укинута могућност регулисања основне мјесечне плате стручним сарадницима, што је, исто тако, у супротности са начелима једнакости и равноправности из члана 10. Устава, јер, како се наводи, методологија усклађивања плата у односу на просјечну нето плату у БиХ чини право на регулисање основне мјесечне плате општим правом, те оно не може бити условљено радним мјестом или посебним условима рада. Даваоци иницијативе, исто тако, сматрају да су њихова права зајемчена чланом 10. Устава повријеђена и оспореном одредбом члана 5. Закона, којим је, суштински, брисано нормирање које је, између осталог, прописивало право на накнаду за годишњи одмор и стручним сарадницима, као и начин њеног обрачуна.
Разматрајући дату иницијативу Суд је, рјешењем од 27. новембра 2013. године, покренуо поступак за оцјењивање уставности чланова 2, 3. и 5. Закона о измјенама и допуни Закона о платама и другим накнадама судија и тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 116/12).
У одговору на иницијативу који је Суду доставила Народна скупштина Републике Српске истиче се да је иницијатива заснована на произвољном тумачењу Устава, као и да, суштински, одражава незадовољство даваоца начином на који је Закон уређује релевантну материју, а што може бити предмет законодавне, а не уставносудске процедуре. Надаље се истиче да судије, сходно Закону о судовима Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 37/12), нису радници суда, као и да су њихове плате утвђене Уставом, због чега је, неадекватно поредити статус стручних сарадника са статусом судија. Истиче се да висина плате зависи од економских услова у друштву, као и да предметни закон све субјекте који се налазе у истој или сличној ситуацији третира на исти начин. Наводи се да је у ингеренцији законодавца да законски уреди материју плата радника суда, док, у складу са чланом 115. Устава, није у надлежности Суда да оцјењује цјелиходност законског рјешења.
Оспореном нормом члана 2. Закона о измјенама и допуни Закона о платама и другим накнадама судија и тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 116/12), у дијелу којим се мијења члан 4. став 5. Закона о платама и другим накнадама судија и тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ бр. 30/07 и 118/07), прописано је да се основна мјесечна плата из ст. 1, 2, 3. и 4. овог члана умањује се за 10%. Ставовима 1, 2, 3. и 4. члана 4. утврђене су основне мјесечне плате стручних сарадника основног и окружног привредног суда, те окружног и Републичког тужилаштва, као и основна мјесечна плата виших стручних сарадника окружног, Вишег привредног суда, те Врховног суда Републике Српске. Оспорени члан 3. утврђује измјене и допуне члана 6. Закона о платама и другим накнадама судија и тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ бр. 30/07 и 118/07), те прописује да се у ставу 1. члана 6. ријечи: „чл. 2, 3. и 4.“ замјењују ријечима: „чл. 2. и 3.“, а број: „800“ замјењује бројем: „900“ (став 1); да се у ставу 2. број: „800“ замјењује бројем: „900“, ријечи: „и стручних сарадника“ бришу се, а ријечи: „чл. 2, 3, односно 4.“ замјењују се ријечима: „чл. 2. и 3.“ (став 2), док се у ставу 4. послије ријечи: „мјесечна плата судија“ брише запета и додаје ријеч: „и“, а ријечи: „и стручних сарадника из члана 4. овог закона“ бришу се, а послије ријечи: „плате судија“ брише се запета и додаје ријеч: „и“, а ријечи: „и стручних сарадника из члана 4. овог закона“ бришу се (став 3). Члан 6. Закона о платама и другим накнадама судија и тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ бр. 30/07 и 118/07) прописивао је сљедеће: плате прописане чланом 2, 3. и 4. овог закона неће се повећавати све док просјечна мјесечна нето плата у Босни и Херцеговини израчуната за календарску годину не достигне или не пређе износ од 800 КМ (став 1); почевши од године која услиједи након године у којој просјечна мјесечна нето плата у Босни и Херцеговини израчуната за календарску годину по први пут достигне или пређе износ од 800 КМ, основна мјесечна плата судија и тужилаца и стручних сарадника прописана чл. 2, 3, односно 4. ће се годишње кориговати за проценат повећања просјечне мјесечне нето плате у Босни и Херцеговини (став 2); проценат повећања из става 2. овог члана израчунаће се тако што ће се упоредити просјечна мјесечна нето плата у Босни и Херцеговини за календарску годину са просјечном мјесечном нето платом у Босни и Херцеговини из претходне календарске године (став 3); у случају да се у некој години просјечна мјесечна нето плата у Босни и Херцеговини израчуната за календарску годину смањи, основна мјесечна плата судија, тужилаца и стручних сарадника из члана 4. овог закона остаје иста и неће се поново повећати све док просјечна мјесечна нето плата у Босни и Херцеговини израчуната за календарску годину не достигне највиши ниво од првог повећања плата у складу са ставом 2. овог члана; након тога, плате судија, тужилаца и стручних сарадника из члана 4. овог закона се повећавају у складу са ставом 2. овог члана (став 4); просјечна мјесечна нето плата за календарску годину биће она плата која буде објављена од стране Агенције за статистику Босне и Херцеговине (став 5). Чланом 5. Закона о измјенама и допуни Закона о платама и другим накнадама судија и тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 116/12) мијења се члан 8. Закона о платама и другим накнадама судија и тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ бр. 30/07 и 118/07), те исти утврђује да судије и тужиоци имају право на плаћени годишњи одмор у трајању од 30 радних дана (став 1); да поред права на годишњи одмор дефинисаног у ставу 1. овог члана судије и тужиоци имају право на два плаћена и два неплаћена дана одмора годишње за задовољење вјерских потреба (став 2), као и право на нето накнаду за годишњи одмор у износу од 50% основне мјесечне плате из члана 2. тачка а), односно члана 3. тачка а) овог закона (став 3). Надаље, утврђено је да се нето накнада за годишњи одмор из става 3. овог члана плаћа као додатак на редовну плату у јулу сваке године, без обзира на то када се узима годишњи одмор (став 4), као и да ће плаћени годишњи одмор за сваког судију и тужиоца бити регулисан планом годишњих одмора који ће одредити предсједник суда или главни тужилац на годишњој бази у складу са прописима о унутрашњем пословању предметног суда, односно тужилаштва (став 5).
У поступку оцјене уставности оспорених чланова Закона Суд је имао у виду да је чланом 10. Устава Републике Српске утврђено да су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство, а да у складу са чланом 39. став 5. Устава, свако по основу рада има право на зараду, у складу са законом и колективним уговором, као и да се, у складу са одредбом члана 49. ставови 1. и 2. Устава, слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим ако је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом, док се законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање. Тачком 12. Амандмана XXXИИ на Устав, којим је замијењен члан 68. Устава, утврђено да Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, радне односе.
Суд је, надаље, имао у виду да је чланом 1. Закона о платама и другим накнадама судија и тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ бр. 30/07, 118/07, 116/12) прописано да се овим законом утврђују плате, накнаде и одређена материјална права судија и тужилаца и стручних сарадника у Републици Српској.
Суд је, исто тако, узео у обзир да је чланом 4. Закона о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 38/00, 40/00, 47/02, 38/03, 66/03, 20/07) прописано да ће се одговарајуће одредбе овог закона примјењивати и на раднике запослене у органима државне управе, правосуђа, унутрашњих послова, царинске службе и у другим државним органима и организацијама, уколико другим законом није другачије одређено, као и да је чланом 59. истог закона утврђено да радник остварује право на регрес за коришћење годишњег одмора, у складу са колективним уговором, правилником о раду и уговором о раду.
Поред наведеног, Суд је имао у виду да је чланом 68. став 2. Закона о судовима Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 37/12) прописано да су радници суда, у смислу овог закона, сва запослена лица осим судија.
Разматрајући наводе из иницијативе којима се, у наведеном дијелу, оспорава члан 2. Закона о измјенама и допуни Закона о платама и другим накнадама судија и тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 116/12), Суд је имао у виду да његовом одлуком у предмету број У-6/13 од 19. фебруара 2014. године („Службени гласник Републике Српске“ број 14/14) није прихваћена иницијатива за покретање поступка за оцјену уставности и законитости, између осталог, и члана 2. Закона о измјенама и допунама Закона о платама и другим накнадама судија и тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 116/12), и то на основу утврђивања да је исти сагласан Уставу. Суд је оцијенио да прописивањем висине плате стручних сарадника, као оспореним чланом, нису доведене у питање уставне гаранције о праву на зараду по основу рада из члана 39. став 5. Устава, јер предметне законске одредбе ни на који начин не ограничавају, нити онемогућавају остваривања овог права. Суд је, такође, оцијенио да су висина основне плате, као и евентуална законом предвиђена умањења плате, ствар цјелисходне процјене законодавца. Поред тога, утврђено је да су неосновани наводи иницијативе да су стручни сарадници доведени у неравноправан положај у односу на друге раднике суда којима плата није умањена, јер се ради о субјектима који обављају различите послове и имају битно различите обавезе и одговорности из радног односа, тако да се, у конкретном случају, не могу поредити у смислу гаранција из члана 10. Устава. Стога је, Суд, имајући у виду да је одлуком у предмету број У-6/13 од 19. фебруара 2014. године, одлучено, између осталог, и о уставности оспореног члана 2, у дијелу којим се мијења члан 4. став 5. Закона о платама и другим накнадама судија и тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ бр. 30/07 и 118/07) — ријешио да не прихвати иницијативу у овом дијелу, будући да је већ одлучивао о истој правној ствари.
Узимајући у обзир Уставом утврђене надлежности Републике, као и карактер и природу одредаба Закона, Суд је, надаље, оцијенио да је законодавац поступао у границама својих овлашћења прописујући на начин као у оспореном члану 3. Закона о измјенама и допуни Закона о платама и другим накнадама судија и тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 116/12). Устав Републике Српске, гарантујући право на зараду по основу рада, не утврђује висину ове зараде, нити претендује да уреди начин њеног обрачуна. Устав не познаје ограничења у погледу овлашћења законодавца да системским или посебним законима регулише право на зараду по основу рада, што подразумијева и његово овлашћење да дефинише, између осталог, и методологију за обрачун плата. Утврђивање одговарајуће методолигије јесте предмет законодавне политике и у директној је зависности од економских прилика у друштву. Процјена економске, социјалне или друге оправданости начина на који се израчунава висина зараде по основу рада, јесте предмет законодавне политике, а оцјена њене цјелисходности, у складу са чланом 115. Устава, није у надлежности Суда. Надаље, чланом 68. став 2. Закона о судовима Републике Српске јасно је направљена разлика између судија и осталих радника суда, а у коју категорију спадају и стручни сарадници. Стога је, по оцјени Суда, неоправдано испитивање повреде права на једнакоправан третман између ових различитих категорија субјеката права у домену радноправних односа, односно зајемченог права на зараду по основу рада. Уставни принцип једнакости не подразумијева једнакост у апсолутном смислу, већ изједначеност у правима и обавезама оних грађана који се, са аспекта удовољавања одређеним истим критеријумима, могу сврстати у заједничку категорију, а који се, притом, налазе у истим правним ситуацијама, због чега је Суд утврдио да оспореним чланом 3. Закона нису повријеђена начела зајемчена чланом 10. Устава.
Суд је, надаље, анализирајући наводе у контексту одредаба оспореног члана 5. Закона, које се суштински односе на измијењену формулацију одредба члана 8. став 3. Закона о платама и другим накнадама судија и тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ бр. 30/07 и 118/07), а којом су из права исплате накнаде за годишњи одмор изузети стручни сарадници, утврдио да се накнада за годишњи одмор не може подвести под уставну гаранцију права на зараду по основу рада. Уважавајући да регрес за годишњи одмор, у складу са општим прописом, односно Законом о раду, представља, могући, необлигаторни, додатак на редовну плату, Суд је оцијенио да је законодавац поступао у оквиру својих овлашћења када је стручним сарадницима и радницима судске управе, иако и једни и други јесу радници суда, посебним законима, уредио право на регрес за годишњи одмор. По оцјени Суда законодавац има дискрецију да посебним законима, у овом случају, Законом о платама и другим накнадама судија и тужилаца и Законом о платама запослених у органима управе Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 116/12), а на темељу општег принципа, на различите начине уреди права и обавезе по основу рада за поједине категорије запослених. Од значаја је, при томе, да ли је остваривање појединих права из рада и по основу рада која су предвиђена општим прописима обезбијеђено и другим категоријама запослених на које се примјењују посебни прописи, и то тако да сва лица у тој категорији запослених која се налазе у истој ситуацији право остварују на исти начин. Као што је већ констатовано, не постоји уставно јемство исплате регреса за годишњи одмор, а општа законска норма није, у овом смислу, облигаторна, односно не садржи забрану нити прописује обавезу регулисања исплате регреса за годишњи одмор. Суд је оцијенио да није од уставноправног значаја да ли је законодавац искористио могућност да законском нормом утврди накнаду за годишњи одмор одређеној категорији запослених, јер конкретизација исте зависи од различитих друшвених аспеката и ствар је цјелисходне процјене. Суд је оцијенио да се у овом случају не ради о легислативом пропусту, те да није у његовој надлежности да оцјењује уставност и законитост норме са становишта да је њен доносилац пропустио да њоме уреди нешто, што му, притом, није ни било у обавези. Суд је утврдио да релевантно прописивање спада у домен законодавне политике и у искључивој је законодавчевој дискрецији, а, с обзиром на надлежности утврђене чланом 115. Устава, није у оквиру овлашћења Суда да цијени оправданост законодавне политике. Надаље, када је ријеч о наводима о повреди начела из члана 10. Устава, а у контексту поређења статуса стручних сарадника са статусом судија, чије је право на регрес за годишњи одмор конкретизовано оспореним чланом 5. Закона, Суд је имао у виду своју одлуку у предмету број У-37/08 („Службени гласник Републике Српске“ број 98/09), у којој је утврђено да је законодавац поступио супротно Уставу када је, Законом о допунама Закона о платама и другим накнадама судија и тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 118/07), брисао судијско право на нето накнаду за годишњи одмор, јер је тиме свим судијама умањио накнаде зајемчене Уставом. Предметна одлука заснована је на уставној гаранцији садржаној у Амандману XЦВИ на Устав, којим је из измијењен члан 127. Устава и којим је, поред осталог, утврђено да плата и друге накнаде судији не могу бити умањене за вријеме вршења судијске функције, осим као посљедица дисциплинског поступка у складу са законом. Суд је, дакле, утврдио да судијско право на регрес за годишњи одмор подлијеже уставној забрани смањења износа накнада судијама, осносно да представља уставну категорију. Као што је већ наведено, са аспекта уставног принципа једнакости није оправдано поредити стручне сараднике и судије, нити пак стручне сараднике и раднике судске управе јер се ради о различитим категоријама субјеката права који обављају значајно различите врсте послова, те имају битно различите обавезе и одговорности из радног односа. С обзиром на изложено, Суд је утврдио да оспореним нормирањем из члана 5. Закона о измјенама и допуни Закона о платама и другим накнадама судија и тужилаца у Републици Српској („Службени гласник Републике Српске“ број 116/12), а у контексту изостављања нормирања права на регрес за годишњи одмор стручним сарадницима, законодавац није повриједио уставне гаранције из члана 10. Устава.
На основу изложеног одлучено је као у изреци овог рјешења.
Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, Зоран Липовац, проф. др Душко Медић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.
Број: У-79/13 ПРЕДСЈЕДНИК
26. јун 2014. године УСТАВНОГ СУДА
Џерард Селман