Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тачке а) и г), члана 60. став 1. тачка д) и члана 61. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 26. јуна 2014. године, донио је
О Д Л У К У
Одбија се приједлог за утврђивање неуставности члана 41. тачка а), члана 101. став 1. тачка ж) и члана 102. став 3, у дијелу којим упућује на прекршај предвиђен у члану 102. став 1. тачка о) Закона о шумама („Службени гласник Републике Српске“ број 75/08 и 60/13).
Одбацује се приједлог за оцјену уставности члана 39. став 3. и члана 72. Закона о шумама („Службени гласник Републике Српске“ број 75/08 и 60/13).
О б р а з л о ж е њ е
Удружење приватних шумовласника „Наша шума“ из Челинца је дана 18. септембра 2013. године поднијело Уставном суду Републике Српске приједлог за утврђивање неуставности члана 39. став 3. Закона о шумама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 75/08 и 60/13). У приједлогу се истиче да оспорена законска одредба омогућава монополски положај Јавном предузећу шумарства „Шуме Републике Српске“ а.д. Соколац и то, нарочито, приликом предузимања стручно-техничких послова. Даље се наводи да су приватни власници шума, у чије име уговор са вршиоцем стручно-техничких послова склапа Министарство пољопривреде, шумарства и водопривреде, у неравноправном положају у односу на Републику као власника која овакав уговор закључује самостално. Предлагач сматра да су тиме приватни власници шума ограничени у коришћењу своје имовине. У приједлогу се истиче да оспорена одредба није у сагласности са чланом 4. Закона о предузећима, те чланом 1. став 1. тачка ц) Закона о јавним набавкама Босне и Херцеговине, а бројеви службених гласила у којим су ови закони објављени нису наведени. С обзиром на изложено, предлаже се да Суд утврди да члан 39. став 3. Закона о шумама није у сагласности са члановима 52. став 2, 53, 54. и 56. став 1. Устава као и са чланом 14. Европске конвенције о заштити људских права и основних слобода, те са чланом 1. Протокола 1 уз Конвенцију.
Цвијетин Благојевић из Пакленице дао је, 24. октобра 2013. године, Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 41. тачка а), члана 72, члана 101. став 1. тачка ж) и члана 102. став 3. Закона о шумама („Службени гласник Републике Српске“ број 75/08). Из навода иницијативе проистиче да се оспоравање члана 102. став 3. односи на дио норме којим се упућује на прекршај предвиђен ставом 1. тачка о) овог члана. У иницијативи се износи становиште да се оспореним одредбама власник шуме ограничава у располагању и управљању овом имовином, те се изражава незадовољство начином организовања и управљања финансијским средствима Фонда за унапређење шума. Предлаже се да Суд утврди да оспорене одредбе Закона нису у складу са чланом 48. став 1. и чланом 60. Устава.
Суд је, сагласно члану 9. ставови 1. и 3. Пословника о раду Уставног суда Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 114/12 и 29/13), рјешењем број У-63/13 од 27. новембра 2013. године, одлучио да споји поступке по приједлогу број У-63/13 и иницијативи број У-74/13, те да у овим устаноправним стварима проведе јединствен поступак под бројем У-63/13.
У одговору Народне скупштине Републике Српске се истиче да је усвајајући Закон о шумама законодавац имао намјеру да на свеобухватан и системски начин уреди област од општег интереса, водећи рачуна, притом, о међународним стандардима у области шумарства. Истичу да су казнене одредбе садржане у одредбама чланова 101. и 102. Закона у функцији остварења циљева Закона, те да су у складу са члановима 48. и 60. Устава, као и да је Суд, рјешавајући у предмету У-69/11, оцијенио да су, између осталог, и чланови 39. и 72. Закона у складу Уставом. У одговору се наводи да подносиоци приједлога на неадекватан начин тумаче чланове 48, 49. те 52. Устава, те се истиче право законодавца да цијени постојање друштвених околности које оправдавају прописивање ограничења у коришћењу шума, сматрајући да управо оспораване законске одредбе омогућавају досљедну примјену члана 60. Устава.
Оспореним чланом 39. став 3. Закона о шумама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 75/08 и 60/13) прописано је да је извршилац стручно-техничких послова у шумама у приватној својини Јавно предузеће шумарства, док је у оспореном члану 41. тачка а) утврђено да се, уколико овим законом није другачије одређено, забрањује свака сјеча која није у складу са планским документима у шумарству. Казненим одредбама Закона одређено је да ће се новчаном казном од 5000 до 15 000 КМ казнити за прекршај предузеће или друго правно лице ако врши забрањене радње прописане чланом 41. Закона (члан 101. став 1. тачка (ж)). Чланом 102. став 3. Закона је између осталог прописано да ће се новчаном казном од 300 до 900 КМ казнити физичко лице за прекршај предвиђен у ставу 1. тачка о) овог члана, који прекршај чини вршењем промета сортимената из шума супротно одредбама члана 72. овог закона. Оспореним чланом 72. Закона забрањено је дрво и дрвне сортименте произведене у шуми возити од пања и транспортовати док се не жигошу и обројче (став 1), као и да прије стављања у промет дрво мора бити жигосано, обројчено и снабдјевено отпремним исказом који садржи: запремину и врсту сортимента по врстама дрвета, квалитетне класе, начин обиљежавања, мјесто и датум отпреме и рокове важења, те начин превоза и мјесто отпреме (став 2), да се посјечено дрво жигоше у шуми на мјесту израде дрвних сортимената, а да се отпремним исказом и постојањем жига и броја на дрвету доказује поријекло дрвета, а дрво затечено у промету без доказа о поријеклу сматра се бесправно посјеченим (ставови 3. и 4). Поред наведеног, овом одредбом Закона прописано је и да надлежни инспекцијски орган као и овлашћено лице корисника шума и шумског земљишта у својини Републике има право да одузме дрво ако је стављено у промет супротно одредби из ставова 1, 2. и 4. овог члана (став 5). Даље је прописана обавеза вршиоцу промета, ако посјечено дрво поново ставља у промет, да уз доказе о поријеклу из става 4. овог члана изда своју отпремницу у складу са прописима који уређују област промета робе (став 6), као и да надзор над прометом дрвета обављају овлашћена лица корисника шума и шумског земљишта у својини Републике, чувари шума, инспекција за шумарство и ловство и тржишна инспекција (став 7.). Уз то, овом одредбом Закона, у ставу 8. је прописано да жигосање посјеченог дрвета и издавање отпремног исказа врше лица које је овластио корисник шума и шумског земљишта у својини Републике, а жигосање посјеченог дрвета и издавање отпремног исказа за дрво из шума у приватној својини врши овлашћени представник извршиоца стручно-техничких послова, док је у ставу 9. прописано да жигосање посјеченог дрвета и издавање отпремног исказа за дрво које потиче са површина које се у смислу одредаба овог закона не сматрају шумама врши извршилац стручно-техничких послова. Према ставу 10. овог члана Закона, министар доноси ближи пропис о облику и садржају шумског жига, евидентирању, начину регистровања и чувања, обрасцу отпремног исказа, обрасцу отпремнице, условима, начину и року жигосања и обројчавања по квалитетним класама посјеченог дрвета.
У складу са чланом 48. став 1. Устава, њиме зајемчена права и слободе не могу се одузети ни ограничити. Одредбом члана 49. Устава је утврђено да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим ако је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих слобода, права и обавеза утврђују законом, као и да се законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање. Чланом 59. Устава утврђено је, између осталог, да се законом уређује заштита, коришћење, унапређивање и управљање добрима од општег интереса, као и плаћање накнаде за коришћење добара од општег интереса и градског грађевинског земљишта, док је, чланом 60. Устава утврђено да физичка и правна лица остварују својинска права на непокретности према њиховој намјени, у складу са законом, те да се јемчи својина на пољопривредном земљишту, а на шумама и шумском земљишту у законом утврђеним границама. Исто тако, тачкама 6. и 18. Амандмана XXXИИ на Устав, којим је замијењен члан 68. Устава, утврђено је да Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, као и друге односе од интереса за Републику.
Суд је, исто тако, имао у виду да се Законом о шумама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 75/08 и 60/13) уређује политика и планирање, управљање и газдовање шумама и шумским земљиштем, заштита шума, финансирање и вриједност шума, катастар шума и шумског земљишта и информациони систем у шумарству, имовинскоправни односи, као и друга питања од значаја за шуму и шумско земљиште ради унапређивања и одрживог коришћења шума и шумског земљишта и развоја шума, те истовремено одређује да се одредбе овог закона примјењују на све шуме и шумско земљиште, без обзира на облик својине (члан 1). Према члану 2. овог закона, шуме и шумско земљиште су природна добра од општег интереса и уживају посебну заштиту Републике Српске, док се право коришћења шума и шумског земљишта може ограничити када је то у општем интересу. Одредбом члана 3. став 1. Закона прописано је да су шуме и шумско земљиште на територији Републике у својини Републике и других правних и физичких лица, а да шумама и шумским земљиштем у својини Републике управља и газдује Министарство пољопривреде, шумарства и водопривреде (члан 4. став 1). Поред тога, одредбом члана 5. став 1. овог закона је прописано да су дјелатности од општег интереса проучавање кроз истраживање, узгој, заштита, планирање, газдовање, одржавање и унапређивање, док је ставом 2. овог члана прописано да се наведени општи интерес остварује: очувањем и унапређивањем постојећих шума и повећањем површина под шумама (тачка а), заштитом шума и шумских земљишта (тачка б), очувањем и унапређивањем општекорисних функција шума (тачка ц), повећањем доприноса сектора шумарства укупном друштвено-економском развоју Републике, оптималном производњом дрвета и недрвних производа и других вриједности шума (тачка г), израдом стратешких докумената и планова за подручје Републике (тачка д), очувањем власништва над постојећим шумама у својини Републике (тачка ђ), унапређивањем и одржавањем површина шума приватној својини (тачка е), оснивањем јавног предузећа у складу са законом који уређује област јавних предузећа (тачка ж), изградњом и одржавањем шумских путева (тачка з), проучавањем шумских екосистема, њихових компоненти и односа према факторима настанка и развоја (тачка и), надзор над примјеном прописа у области шумарства (тачка ј), обезбјеђењем средстава за заштиту и унапређење шума (тачка к), очувањем и развојем генофонда шума (тачка л), пружање услуга шумарске струке у односу на полуфункционални концепт коришћења укупних потенцијала шума (тачка љ), сталним праћењем стања шума (тачка м) и извршавањем и других послова у складу са одредбама овог закона и подзаконских прописа донесених на основу њега (тачка н). Према члану 6. Закона, функције шума могу бити: привредна (економска) која подразумијева производњу дрвета и других шумских производа, укључујући и ловну дивљач, ради остваривања прихода и општекорисна функција, у које спадају еколошке функције, које подразумијевају очување биодиверзитета и заштиту земљишта, вода и климе, укључујући и позитивну улогу у везивању угљеника из атмосфере, односно производњи кисеоника, те социјалне, које подразумијевају рекреацију, туризам, естетску улогу шума, повољан утицај на здравље људи, образовање, истраживање, одбрану земље и заштиту грађевина и инфраструктуре. Суд је узео у обзир да је чланом 16. Закона прописано да се за потребе управљања и газдовања шумама израђују сљедећи плански документи: а) шумскопривредна основа, б) дугорочни програм газдовања подручјем крша, в) инвестициони програм газдовања индустријским и другим шумским плантажама, г) извођачки пројекат газдовања шумама и д) програм коришћења осталих шумских производа, као и да се плански документи из става 1. тачке а), б) и в) овог члана трајно чувају. Суд је, исто тако, узео у обзир да у складу са чланом 39. став 4. Закона, уговор о обављању стручно-техничких послова у шумама у приватној својини, са извршиоцем ових послова, склапа Министарство пољопривреде, шумарства и водопривреде.
Надаље, Суд је имао у виду да је Законом о прекршајима Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 34/06, 1/09, 29/10 и 109/11) прописано да прекршаји представљају кршење јавног поретка или прописа о економском и финансијском пословању утврђена законом или другим прописом, за које су одређена обиљежја и за које су прописане санкције (члан 1. став 1).
Узимајући у обзир Уставом утврђене надлежности Републике, као и карактер и природу одредаба Закона, Суд је оцијенио да је законодавац поступао у границама својих овлашћења прописујући на начин као у члану 41. тачка а), члану 101. став 1. тачка ж) и члану 102. став 3, у дијелу којим ова норма упућује на прекршај предвиђен чланом 102. став 1. тачка о), Закона о шумама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 75/08 и 60/13). Одредбом члана 60. Устава се утврђује да, између осталог и шуме и шумско земљиште, подлијежу посебном стварноправном режиму, који као такав има предност у односу на опште принципе стварноправног уређења. Рјешењем број У-69/11 од 27.12.2012. године („Службени гласник Републике Српске“ број 6/13), овај суд је оцијенио да су Устав и Закон о шумама одредили шуме и шумско земљиште, независно од тога ко је титулар права власништва на њима, као добра од општег интереса за Републику која имају њену посебну заштиту и која се штите на начин прописан Законом о шумама, из чега произлази да се добра од општег интереса могу искоришћавати само под условима и на начин прописан одредбама Закона о шумама. Одрживо газдовање шумама, како у државном тако и у приватном власништву, а имајући у виду еколошки, економски, социјални и културни значај шума, у функцији је развоја друштва уопште, те је нужно да провођење активности и у приватним шумама буде подвргнуто контроли органа власти. У циљу остваривања друштвено одговорне праксе у газдовању шумама, законодавац је, цијенећи однос друштвеног и приватног интереса, а руководећи се разлозима цјелисходности, ограничио активности у приватним шумама, између осталог, и на начин да је сјечу шуме, на начин прописан одредбом оспореног члана 41. тачка а), подредио планирању. Законско уређење ове области, као и дефинисање институционалних и финансијских оквира одрживог газдовања, нужно је у спречавању претјераног искориштавања шума што је, дугорочно, у интересу и приватних власника шума, те они не сносе несразмјеран терет. Суд је оцијенио да у складу са чланом 115. Устава, није у надлежности Суда да цијени да ли је нормирање којим се активности у приватним шумама подређују општем интересу, на начин како је то између осталог прописано и оспореним чланом 41. тачка а) Закона о шумама, уједно и најцјелисходније рјешење.
С обзиром на то да газдовање и искоришћавање шума подлијеже надзору јавне власти, то је, посљедично, свако поступање супротно прописаним ограничењима подвргнуто прекршајној одговорности. Имајући у виду шири друштвени контекст, законодавац је препознао одређена понашања као друштвено неприхватљива, квалификујући их као прекршаје, те је, руководећи се разлозима цјелисходности, прописао распон у којем их је могуће санкционисати индивидуално одређеном казном. Законодавац се кретао у оквиру својих овлашћења када је, између осталог, и оспореним чланом 101. став 1. тачка ж) и чланом 102. став 3, у дијелу којим се упућује на прекршај предвиђен ставом 1. тачка о) овог члана, прописао да одређена понашања представљају повреду јавног поретка, као и када је оваква понашања санкционисао новчаном казном. Суд је утврдио да, у складу са чланом 115. Устава, није у његовој надлежности да цијени оправданост процјене законодавца према којој су одређена понашања друштвено неприхватљива, те подлијежу прекршајној одговорности, нити да цијени да ли је распон казне, у оквиру кога је могуће изрећи казну за појединачан прекршај, прописан на оптималан начин.
Надаље, рјешењем број У-69/11 од 27. децембра 2012. године, Суд није прихватио иницијативу за покретање поступка за оцјену уставности и законитости, између осталог, чланова 39. и 72. Закона о шумама („Службени гласник Републике Српске“ број 75/08), на темељу утврђивања да су исти сагласни Уставу, јер се нормирањем као у овим одредбама Закона о шумама не ограничава нити одузима право својине, већ се само уређује питање коришћења шума и шумског земљишта у циљу очувања и унапређења коришћења шума као добра од општег интереса. Суд је узео у обзир да је, накнадно, Законом о измјенама и допунама Закона о шумама („Службени гласник Републике Српске“ број 60/13) одредба члана 39. став 4. измијењена, те је оцијенио да ова измјена није предмет уставноправне контроле у конкретној правној ствари, нити је од значаја за коначно одлучивање. Стога је, имајући у виду да је рјешењем овог суда број У-69/11 од 27. децембра 2012. године, одлучено, између осталог, и о уставности оспореног члана 39. став 3. и оспореног члана 72. Закона, Суд одбацио приједлог, у овом дијелу, будући да је већ одлучивао о истој ствари.
У вези са захтјевом којим се предлаже оцјена сагласности оспореног члана 39. став 3. Закона о шумама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 75/08 и 60/13) са чланом 4. Закона о предузећима, те чланом 1. став 1. тачка ц) Закона о јавним набавкама Босне и Херцеговине, Суд је оцијенио да, сагласно члану 115. Устава, није надлежан да одлучује о међусобној усаглашености закона.
На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.
Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, Зоран Липовац, проф. др Душко Медић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.
Број: У-63/13 ПРЕДСЈЕДНИК
26. јун 2014. године УСТАВНОГ СУДА
Џерард Селман