Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 19. marta 2014. godine, d o n i o j e
R J E Š E NJ E
Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 39. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 134/11 i 82/13).
O b r a z l o ž e nj e
Boško Samardžija iz Dervente dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za ocjenu ustavnosti člana 39. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 134/11). U inicijativi se ističe da osporeni član Zakona, koji licima sa utvrđenim posebnim stažom uskraćuje pravo na odricanje od istog, nije u saglasnosti sa članom 10. Ustava Republike Srpske, jer se ne odnosi jednako na sva lica koja se nalaze u istoj situaciji. U obrazloženju se navodi da individualne okolnosti pojedinaca sa utvrđenim posebnim stažom čine da odricanje od ovog stečenog prava nekima i nije u interesu, dok drugima predmetna nemogućnost uzrokuje neugodnosti ekonomske prirode. Nepostojanje ovakve mogućnosti, pored toga, dovodi u neravnopravan položaj muškarce kojima je utvrđen poseban staž jer, primjenom člana 42. stav 2. Zakona, obezbjeđuje uslove za njihovo prijevremeno i prinudno penzionisanje. Davalac inicijative smatra da bi lica kojima je rješenjem Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje utvrđen poseban staž trebala imati zakonsku mogućnost odricanja od istog. Kako se navodi, poseban staž nema dejstvo karakteristično za staž osiguranja u smislu uvećanja plate po osnovu radnog staža i ne utiče na trajanje godišnjeg odmora radnika. Odricanje od posebnog staža, stoga, ne bi negativno uticalo na druga prava lica kojima je utvrđen ili, pak, na prava trećih lica, odnosno interese društva ili države. Imajući u vidu navedeno, davalac inicijative predlaže da Sud utvrdi da osporeni član Zakona nije u saglasnosti sa članom 10. Ustava Republike Srpske.
U odgovoru na navode iz inicijative koji je Sudu dostavila Narodna skupština Republike Srpske ističe se da se rješenjem Fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje Republike Srpske (u daljem tekstu: Fond), na osnovu relevantnih dokaza, u postupku koji se pokreće zahtjevom zainteresovanog lica, a ne po službenoj dužnosti, utvrđuje, eventualno, postojanje prava na priznavanje posebnog staža u dvostrukom trajanju. Zakonska mogućnost koja bi dozvoljavala da lice u određenim situacijama koristi privilegiju posebnog penzijskog staža, a da ga se u drugim, jednostranom izjavom volje, odriče, dovela bi do mogućnosti zloupotrebe prava iz člana 37. Zakona, ali i prava zajemčenih članom 10. Ustava. Ukoliko lice ima pravni interes za ukidanje ili izmjenu rješenja kojim mu je utvrđen staž u dvostrukom trajanju, takav interes može ostvariti u okvirima opšteg upravnog postupka. Ističe se da nije u nadležnosti Suda da ocjenjuje da li je zakonodavno ovlašćenje trebalo biti iskorišteno na drugačiji način. S obzirom na iznesenu argumentaciju predlaže se da Sud inicijativu ne prihvati.
Osporenim članom 39. Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 134/11 i 82/13) propisano je da se lice iz člana 37. ovog zakona ne može odreći posebnog staža koji je utvrđen rješenjem Fonda.
U postupku ocjenjivanja ustavnosti osporenih zakonskih odredaba Sud je imao u vidu da je članom 49. Ustava Republike Srpske utvrđeno da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu ustava, osim ako je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje. Takođe, Sud je, u konkretnom postupku, imao u vidu da je tačkom 12. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, i socijalno osiguranje i druge oblike socijalne zaštite, kao i to da su, prema članu 10. Ustava, građani Republike Srpske ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki su pred zakonom i uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo.
Sud je, takođe, imao u vidu da se u skladu sa Zakonom o penzijskom i invalidskom osiguranju („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 134/11 i 82/13) korišćenje prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja može ograničiti samo u slučajevima i pod uslovima utvrđenim ovim zakonom, dok stečena prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, isto tako, mogu prestati samo u slučajevima utvrđenim ovim zakonom (član 5); da penzijski staž na osnovu kojeg se ostvaruju prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja obuhvata staž osiguranja i poseban staž (član 22); da se pod stažom osiguranja podrazumijeva staž osiguranja sa efektivnim trajanjem i staž osiguranja sa uvećanim trajanjem (član 23), dok se poseban staž u dvostrukom trajanju, u skladu sa članom 37. Zakona, računa borcu, pripadniku oružanih snaga Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije ili vojnih formacija pod komandom tih snaga za vrijeme oružanih sukoba na teritoriji te države od 17. avgusta 1990. do 19. maja 1992. godine te borcu, pripadniku Vojske Republike Srpske i pripadniku Ministarstva unutrašnjih poslova za vrijeme oružanih sukoba na teritoriji bivše BiH od 19. maja 1992. godine do demobilizacije (stav 1. tačke a) i b); licima iz stava 1. ovog člana u poseban staž u dvostrukom trajanju računa se i vrijeme provedeno u zarobljeništvu, kao i vrijeme provedeno na liječenju i medicinskoj rehabilitaciji zbog posljedica bolesti ili povreda zadobijenih u oružanim sukobima i zarobljeništvu (stav 2); poseban staž, u skladu sa stavovima 1. i 2. ovog člana, utvrđuje Fond rješenjem na osnovu pravosnažnog rješenja o kategorizaciji borca (stav 3); poseban staž, u skladu sa stavom 1. tačka b) i stava 2. ovog člana, računa se zaključno sa danom demobilizacije, odnosno sa danom oslobađanja iz zarobljeništva ili završetka liječenja i medicinske rehabilitacije, a najdalje do 19. juna 1996. godine (stav 4); period koji je rješenjem iz stava 3. člana 37. ovog zakona utvrđen u poseban staž u dvostrukom trajanju ne računa se u staž osiguranja bez obzira na to da li je unesen u matičnu evidenciju Fonda (član 38); da osiguranik koji nema navršenih 65 godina života ima pravo na starosnu penziju kada navrši 60 godina života i 40 godina penzijskog staža (član 42. stav 1). Isto tako, Sud je imao u vidu da se prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, propisana ovim zakonom, ostvaruju u postupku predviđenom propisima koji regulišu opšti upravni postupak, ako ovim zakonom nije drugačije uređeno (član 116. stav 1), kao i da se postupak za ostvarivanje prava na starosnu penziju pokreće na zahtjev osiguranika, a da zahtjev za ostvarivanje prava na starosnu penziju osiguranik može da podnese nakon prestanka osiguranja (član 118); postupak za utvrđivanje penzijskog staža pokreće se na zahtjev osiguranika, odnosno korisnika starosne ili invalidske penzije, kao i na zahtjev člana porodice umrlog osiguranika, odnosno člana porodice umrlog korisnika starosne ili invalidske penzije (član 121), a o pravima iz penzijskog i invalidskog osiguranja, kao i o utvrđivanju penzijskog staža rješava Fond na osnovu podataka unesenih u matičnu evidenciju, dok se činjenice koje se ne mogu utvrditi na osnovu podataka iz matične evidencije, a koje su od značaja za ostvarivanje prava, utvrđuju u postupku rješavanja o tim pravima (članovi 122 i 123); Zakon, nadalje, propisuje da se u postupku ostvarivanja prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, kao i postupku utvrđivanja penzijskog staža, obezbjeđuje dvostepenost (član 125), a da se protiv rješenja Fonda donesenog po žalbi i rješenja donesenog u vršenju revizije može pokrenuti upravni spor kod nadležnog suda. Pored toga, Republika iz budžeta obezbjeđuje Fondu, između ostalog, sredstva za pokriće obaveza nastalih po osnovu posebnog staža (član 157).
Imajući u vidu ustavna ovlašćenja kao i način na koji je Zakonom normirana materija penzijskog i invalidskog osiguranja u dijelu relevantnom za odlučivanje u ovoj ustavnopravnoj stvari, Sud je utvrdio da je zakonodavac postupao u okviru svojih nadležnosti kada je korišćenje prava koja proizlaze iz utvrđenog posebnog staža podvrgnuo imperativnoj zakonskoj normi, umjesto volji imaoca prava. S obzirom na to da Ustav ne uređuje uslove i način ostvarivanja prava iz penzijskog i invalidskog osiguranja, donosilac Zakona je postupio u skladu sa ustavnom normom kada je negativno normirao pravo na odricanje od utvrđenog stečenog prava, odnosno posebnog staža. U domenu je zakonodavne politike Republike da definiše, planira i provodi socijalne i ekonomske ciljeve društva, te tako osigura pouzdanost i izvjesnost pravnog i ekonomskog okvira, a u konkretnom slučaju, posebno uvažavajući činjenicu da sredstva za pokriće obaveza nastalih po osnovu posebnog staža planira Republika, te ih obezbjeđuje iz budžeta. Osporenom odredbom Zakona ne uskraćuju se Ustavom utvrđena prava već se utvrđuje uslov njihovog korišćenja. Nije u nadležnosti ovog suda, saglasno odredbi člana 115. Ustava, da ocjenjuje zakonodavnu politiku niti cjelishodnost zakonskog rješenja.
Propisivanjem kao osporenom zakonskom odredbom nije povrijeđen princip jednakosti iz člana 10. Ustava, jer se osporena norma odnosi jednako na sva lica kojima je, u skladu sa odredbama ovog zakona, rješenjem Fonda utvrđen poseban staž. Zajemčena načela građanske jednakosti i ravnopravnosti ne podrazumijevaju jednakost u apsolutnom smislu, već izjednačenost u pravima i slobodama onih građana koji se, sa aspekta udovoljavanja određenim istim kriterijumima, mogu svrstati u zajedničku kategoriju, a koji se, pritom, nalaze u istim pravnim situacijama. Pored toga, zaštita prava i obaveza građana po osnovu prava i obaveza iz penzijskog i invalidskog osiguranja kao i u postupku utvrđivanja penzijskog staža, a u koji se uračunava i utvrđeni posebni staž, obezbijeđena je u okviru dvostepenog upravnog, te sudskog postupka u okviru upravnog spora.
Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ovog rješenja.
Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.
Broj: U- 53/13 PREDSJEDNIK
19. mart 2014. godine USTAVNOG SUDA
Džerard Selman