Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5, člana 57. tačka a), člana 60. stav 1. tačka a) i člana 61. stav 1. tačke b) i g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 26. aprila 2023. godine, d o n i o  je 

O D L U K U

Utvrđuje se da član 2. stav 2. Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 56/22) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.    

Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 2. stav 1. i člana 6. st. 1, 2, 3. i 4. Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 56/22).

Obustavlja se postupak za ocjenjivanje ustavnosti čl. 2. i 6. Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 66/18 i 119/21).

O b r a z l o ž e nj e

Igor Marić, Biljana Vučetić i Miloš Čizmović, svi iz Banjaluke, u predmetu broj U-68/21, te Renata Stojanović Kuzmanović, Zina Halilović, Vinko Miladinović, Gordan Popović, Milka Savić, Azra Čobo Ganibegović i Dragoja Rauš, svi iz Modriče, u predmetu broj U-84/21, dali su Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) potpuno identične inicijative za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 6. Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 66/18). Davaoci inicijativa smatraju da ova odredba Zakona nije u saglasnosti sa članom 127. stav 1. Ustava Republike Srpske (u daljem tekstu: Ustav), jer umanjuje prava sudija data članom 5. ranije važećeg Zakona o platama i naknadama sudija i tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 66/14 i 60/15). U inicijativama se navodi da se zakonodavac, umjesto ranije važećeg zakonskog rješenja prema kojem se povećanje plata sudija „veže“ za „neto platu“, opredijelio za novo rješenje prema kome se navedeno povećanje uslovljava povećanjem „bruto plate“. Ističe se da u regulisanju predmetne materije nema mjesta primjeni člana 138a. Ustava, jer je osporeni zakon donesen nakon 10. januara 2006. godine. Osporeno zakonsko rješenje je prema mišljenju davaoca inicijative znatno nepovoljnije za sudije, jer je i u momentu donošenja Zakona bilo evidentno da će se u Republici Srpskoj prije dostići prosječna mjesečna neto plata u iznosu od 1.000 KM, a na koji iznos je referencirao ranije važeći zakon, nego prosječna mjesečna bruto plata u iznosu od 1.625 KM, kako je predviđeno osporenom zakonskom odredbom. Dodatno, ističući da im je poznato da nije u nadležnosti Suda da razmatra predmet ravnopravnosti položaja sudija u Republici Srpskoj u odnosu na sudije u Federaciji BiH, davaoci inicijative navode da su mjesečna primanja sudija koji sudijsku funkciju obavljaju na teritoriji Federacije BiH za oko 500 KM veća u odnosu na mjesečna primanja sudija u Republici Srpskoj, te ukazujući na odluku ovog suda u predmetu U-86/14, zaključuju da ovo nije prvi put da zakonodavac pokušava da umanji primanja sudija. S obzirom na izloženo, te imajući u vidu odredbu člana 108. Ustava, ističe se da je odredba člana 6. Zakona u cijelosti nesaglasna sa Ustavom, te da je njome zakonodavac povrijedio koncept finansijske samostalnosti sudija, na individualnom i institucionalnom nivou, što je u suprotnosti sa članom 121. stav 2. Ustava.

Vesna Mišić, Milica Đurić, Darko Stamenić, Tatjana Stupar, Gordana Stevandić, Sanja Stefanović, Aleksandra Mirošljević Ždral, Mira Došenović, Sunita Šukalo, Marija Ančić Zgonjanin, Snježana Kudrić, Dragan Uletilović, Branimir Jukić, Željko Ković, Mirjana Radević, Nadira Šibonjić, Petra Bijelić, Biljana Vidimlić, Jasna Šatara i Dragomir Obradović, svi iz Banjaluke, u predmetu broj U-76/21, Slavica Tadić, Almira Selimović Maljišević, Slavko Savić, Jelena Todorović, Adis Poljić, Aleksandra Jelisić Brčkalo, Goran Jović i Selma Zećo, svi iz Zvornika, u predmetu broj U-78/21, Asmir Koričić, Ana Tomić Ignjatić, Danijela Šarčević, Gordana Vojvodić, Igor Dabić, Midho Vukalić, Nedeljko Milijević, Ljubica Komljenović, Nataša Bošković, Sanja Ilić, Siniša Bosnić, Tanja Grubačić Janković, Vesna Stanković Seksan i Vibor Vučić, svi iz Banjaluke, u predmetu broj U-82/21, Danijela Bojović, Dana Plačić, Osman Rahmanović, Slavica Kovačević, Ljubinka Prodanović, svi iz Višegrada, u predmetu broj U-88/21, te Goran Đurić, Sandro Nalić, Senaida Džinić, Tanja Tomanić, Radmila Radojčić, Željka Ilić, Ljiljana Rajković, Tomislav Kljajić, Vesna Mikerević, Marica Tomić, Esma Čajić, Ognjenka Cvijanović, Radovanka Marić, Ilvana Muranović, Tijana Ninković, svi iz Doboja, u predmetu broj U-87/21, dali su Sudu potpuno identične inicijative za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti čl. 2. i 6. Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 66/18). Davaoci inicijativa smatraju da ove odredbe Zakona nisu u skladu sa članom 108, članom 121. stav 2, članom 127. stav 1. i članom 138a. Ustava, koji je dodat na osnovu Amandmana CXIV na Ustav. U inicijativama se ističe: da je u decembru 2005. godine visoki predstavnik za Bosnu i Hercegovinu donio odluku kojom se donosi Zakon o platama i ostalim naknadama sudija i tužilaca u Republici Srpskoj, Federaciji Bosne i Hercegovine, Brčko distriktu Bosne i Hercegovine i pravosudnim institucijama na nivou Bosne i Hercegovine, kako bi se riješio nesrazmjer između plata sudija i tužilaca i plata većine građana u Bosni i Hercegovini, da su ovom odlukom plate sudija i tužilaca usklađene i utvrđene na određenom nivou, koji se neće uvećavati dok prosječna neto plata u BiH ne bude iznosila 800 KM, da je navedena odluka donesena zbog velikog povećanja plata sudija i tužilaca koje nije praćeno odgovarajućim stepenom ekonomskog rasta, da je rezultat rada radne grupe, koju je formirao visoki predstavnik, bilo usvajanje seta zakona koji su stupili na snagu 1.1.2006. godine, a kojima su usklađene plate sudija i tužilaca na cijeloj teritoriji BiH, tako da oni primaju iste plate nezavisno od toga u kojem entitetu rade, da je Zakonom o platama i drugim naknadama sudija i tužilaca u Republici Srpskoj koji je stupio na snagu 1.1.2006. godine predviđeno smanjenje plata sudija i tužilaca i to njihovim zamrzavanjem, dok prosječna plata u BiH ne dostigne određen nivo, te da će nakon što ponovo počnu rasti, plate rasti u istom procentu kao i prosječna plata u Bosni i Hercegovini, čime bi se obezbijedio fiksni omjer između prosječne plate u BiH i plata u pravosuđu, kao i dalje usklađivanje između entiteta, da je osporenim članom 6. Zakona izvršeno umanjenje plata sudija, zamrzavanjem, da je ovakvo umanjenje izvršeno samo u Republici Srpskoj, da su plate sudija koje se obračunavaju u skladu sa osporenim zakonom manje nego što bi trebalo da budu, da se obračunavaju u skladu sa Zakonom o platama sudija i tužilaca u Republici Srpskoj iz 2007, kojim su prvi put, a trebalo je biti i jedini put, plate sudija smanjene zamrzavanjem, da je osporenim propisivanjem zakonodavac povrijedio načelo iz člana 121. stav 2. Ustava.

Naknadno, Vesna Mišić i Milica Đurić dale su dvije dopune inicijative u predmetu broj U-76/21. U prvoj dopuni se navodi: da je, u okolnostima kada je prosječna neto plata po zaposlenom ostvarena u Bosni i Hercegovini za 2020. godinu iznosila 941 KM, zamrzavanje plata sudija na način propisan članom 6. osporenog zakona u suprotnosti sa ustavnom zabranom iz člana 127. stav 1. Ustava i člana 138. a) Ustava, da procenat rasta prosječne neto plate u BiH, u odnosu na 800 KM, iz člana 6. stav 1. Zakona o platama i ostalim naknadama sudija i tužilaca u Republici Srpskoj, koji je donio visoki predstavnik za BiH, a koji je stupio na snagu 1.1.2006. godine, iznosi 17,60%, da se primjenom ovog procenta na iznos od 3.000 KM koliko je iznosila osnovna mjesečna plata sudije okružnog suda u Republici Srpskoj (član 2. navedenog zakona), dolazi do iznosa od 3.528 KM, u kome nije sadržan porez na dohodak, da je zbog cenzusa od 1.625 KM iz člana 6. osporenog zakona, sudija okružnog suda u 2021. godini primao osnovnu platu u iznosu od 3.387 KM u kojem je sadržan porez na dohodak, zbog čega je njegova osnovna plata 3.048,30 KM, što je manje od iznosa na koji je stekao pravo, tj. 3.528 KM, da je član 6. osporenog zakona u suprotnosti sa članom 127. stav 1. Ustava i članom 138. a) Ustava, jer je njime onemogućeno ostvarivanje prava sudija na korigovanje plata, nakon što je prosječna neto plata u Bosni i Hercegovini prešla iznos od 800 KM, a za procenat povećanja prosječne plate u BiH, a koje pravo je stečeno stupanjem na snagu pomenutog zakona koji je donio visoki predstavnik, da je i član 2. osporenog zakona u suprotnosti sa članom 127. stav 1. Ustava i članom 138. a) Ustava jer propisuje fiksni iznos plata sudija u koje je uračunat porez na dohodak, bez mogućnosti korigovanja za procenat povećanja prosječne neto plate u BiH, da zakonodavac u Federaciji BiH, za razliku od zakonodavca u Republici Srpskoj, nije mijenjao cenzus od 800 KM iz zakona koji je donio visoki predstavnik za BiH, te da se plate sudija u Federaciji BiH koriguju svake godine shodno procentu povećanja prosječne neto plate u BiH, da je pomenutim zakonom koji je donio visoki predstavnik za BiH, zamrzavanjem sudijskih plata, izvršeno prvo i jedino umanjenje plata sudija, te da su sudije, na osnovu člana 6. st. 1. i 2. tog zakona, stekle pravo da im se počev od 2012. godine plate koriguju za procenat povećanja prosječne neto plate u BiH (2011. godine prosječna neto plata u BiH prešla iznos 800 KM), da je zakonodavac mogao regulisati plate sudija samo na način da odredi iznos istih, koji bi bio praćen procentom rasta prosječne plate u BiH, da se svako novo zamrzavanje plata sudija određivanjem nekog novog cenzusa smatra smanjenjem plate.

U drugoj dopuni inicijative osporena je odredba i člana 1. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 119/21), a što odgovara članu 2. Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 66/18 i 119/21), ističući: da stalnim izmjenama i dopunama odredaba osporenog zakona, a u kontekstu izmjena u načinu definisanja i povećanja iznosa cenzusa do koga se neće povećavati sudijske plate, zakonodavac stvara pravnu nesigurnost, da propisani cenzusi (800 KM, 900 KM, 1.000 KM neto, te 1.625 KM bruto) nikada ne budu dostignuti u toku kalendarske godine, da su u pitanju nedostižni kriterijumi, koje zakonodavac periodično mijenja donošenjem novog zakona kojim se određuje novi cenzus u višem iznosu, da je, u ovom smislu, nejasna odredba osporenog člana 6. Zakona, da je osporeno propisivanje iz čl. 2. i 6. Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 66/18) i člana 1. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 119/21) u suprotnosti sa članom 5. stav 1. alineja 4. Ustava.

Nakon toga su davaoci inicijativa u predmetima br. U-68/21, U-76/21, U-82/21, U-84/21, U-87/21, Igor Dabić, Ana Tomić Ignjatić, Danijela Šarčević, Tanja Grubačić Janković, Vesna Stanković Seksan, Nedeljko Milijević, Midho Vukalić, Vibor Vučić, Siniša Bosnić, Sanja Ilić, Gordana Vojvodić, Vesna Mišić, Milica Đurić, Dragomir Obradović, Darko Stamenić, Aleksandra Mirošljević Ždral, Jasna Šatara, Željko Ković, Dragan Uletilović, Mira Došenović, Sanja Stefanović, Gordana Stevandić, Sunita Šukalo, Snježana Kudrić, Tatjana Stupar, Asmir Koričić, svi iz Banjaluke, te Renata Stojanović Kuzmanović, Zina Halilović, Azra Čobo Ganibegović, Milka Savić, Vinko Miladinović i Dragoja Rauš, svi iz Modriče, kao i Goran Đurić, Sandro Nalić, Tijana Ninković, Tanja Tomanić, Radovanka Marić, Radmila Radojčić, Ljiljana Rajković, Ognjenka Cvijanović, Tomislav Kljajić, Vesna Mikerević, Ilvana Muranović, Željka Ilić i Esma Čajić, svi iz Doboja, podnijeli ovom sudu dopune inicijative u predmetu broj U-76/21. Takođe, Zdenko Vranjić, Zorica Stokić, Martin Vukić, Dajana Miličević i Arfan Aboudil, svi iz Šamca, dostavili su Sudu podnesak naslovljen kao dopuna inicijative u predmetu broj U-76/21.

U navedenim, potpuno identičnim, dopunama se predlaže da Sud utvrdi da čl. 2. i 6. Zakon o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 66/18), te član 1. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 119/21), u vrijeme važenja, nisu bili u saglasnosti sa Ustavom, kao i da član 2. i član 6. (u suštini  odredbe st. 1, 2, 3. i 4. ovog člana) Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 56/22) nisu u skladu sa Ustavom, budući da su navedenim odredbama, suprotno članu 127. stav 1. i članu 138a. Ustava, umanjene plate sudija, čime su povrijeđeni i član 5. stav 1. alineja 4. (u dopunama inicijativa pogrešno označena kao tačka 4) i član 39. stav 5. Ustava. U prilog navedenom se ističe da iako su Zakon o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 66/18) i Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 119/21) prestali da važe, štetne posljedice primjene osporenih odredaba tih zakona nisu otklonjene prestankom njihovog važenja, jer su, kako se navodi, sudije godinama unazad primale manju platu od one koja je zajemčena Ustavom, te u ovom smislu nisu ispunjeni uslovi iz čl. 37. i 57. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu.

Pored ovoga se ističe da su razlozi osporavanja odredaba člana 2. i člana 6. Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 56/22), istovjetni razlozima osporavanja odgovarajućih odredaba pomenutih ranije važećih zakona. Dodatno, navodi se da član 2. stav 2. važećeg zakona nije u saglasnosti sa članom 5. stav 1. alineja 4. i članom 39. stav 5. Ustava, jer u zaradu, odnosno mjesečnu osnovnu platu, ne može biti uračunat topli obrok, a da su uračunavanjem toplog obroka u platu nosioci pravosudnih funkcija diskriminisani u odnosu na ostale zaposlene čija se plata obezbjeđuje iz budžeta.

Saglasno članu 9. st. 1. i 3. Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 114/12, 29/13 i 90/14), Sud je rješenjima od 24. novembra 2021. godine i 26. januara 2022. godine odlučio da spoji postupke po inicijativama br. U-68/21, U-76/21, U-78/21, U-82/21, U-84/21, U-87/21 i U-88/21 te da vodi jedinstven postupak pod brojem U-68/21.

Narodna skupština Republike Srpske je dostavila odgovor na inicijative i dopune koje su Sudu date u vrijeme važenja Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 66/18 i 119/21). U tom odgovoru se ističe da su inicijative nedozvoljene, pošto se istima ne osporava ustavnost osporenih zakonskih odredaba, nego neusaglašenost sa Zakonom o platama i naknadama sudija i tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 66/14 i 60/15), koji je prestao da važi 2018. godine. Takođe se navodi da odredbe članova 2. i 6. Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 66/18 i 119/21) nisu nesaglasne sa članovima 127. i 138a. Ustava Republike Srpske, niti sa bilo kojim drugim članom Ustava. Ističe se da je plata sudija ostala ista kao i prema ranije važećem zakonu, što znači da nije umanjena. Ranije važećim zakonom osnovna mjesečna plata bila je izražena u neto iznosu, dok je sada važećim zakonom izražena u bruto iznosu, u kojem je sadržan i porez na dohodak, s tim da sudije dobijaju isti neto iznos plate. Dalje, ističe se da iz odredba člana 6. stav 4. predmetnog zakona proizlazi da kada bi došlo do smanjenja prosječne bruto plate zaposlenih u kalendarskoj godini, plata sudija bi ostala ista, odnosno ne bi se umanjivala, a sve je to u skladu sa Ustavom Republike Srpske. U pogledu isticanja neravnopravnog položaja sudija u Republici Srpskoj u odnosu na sudije u Federaciji Bosne i Hercegovine, Brčko distriktu i na državnom nivou, ističe se da nije u nadležnosti Ustavnog suda da cijeni navodnu neravnopravnost. Navodi se da su predmetni zakon kao i njegova izmjena doneseni u skladu sa ustavnim ovlašćenjima, te da je zakonodavac imao punu slobodu, odnosno ustavna ovlaštenja na koji način će biti uređena konkretna pitanja u domenu zakonodavne politike. Navodi se da osporene zakonske odredbe obezbjeđuju legislativni okvir za ostvarivanje osnovnih sloboda, prava i dužnosti građana Republike Srpske i u saglasnosti s Ustavom. Ističe se da je zakonodavac, cijeneći razloge cjelishodnosti i javnog interesa, uspostavio balans između zakonske mjere i cilja koji se želi postići. Predlaže se da Ustavni sud ne prihvati inicijative. Narodna skupština Republike Srpske nije dostavila odgovor na navode iz inicijative kojima se osporavaju odredbe Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 56/22).

Osporenim članom 2. Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 66/18) je propisano: Osnovna mjesečna plata sudija je plata u kojoj je sadržan porez na dohodak i iznosi: za sudije osnovnih sudova i okružnih privrednih sudova 2.704 KM, za šefove odjeljenja osnovnih sudova i okružnih privrednih sudova 2.932 KM, za predsjednike osnovnih sudova i okružnih privrednih sudova 3.159 KM, za predsjednike osnovnih sudova sa 30 ili više sudija 3.613 KM, za predsjednike osnovnih sudova sa 60 ili više sudija 4.068 KM, za sudije okružnih sudova i Višeg privrednog suda 3.387 KM, za šefove odjeljenja okružnih sudova 3.613 KM, za predsjednike okružnih sudova i Višeg privrednog suda 3.841 KM, za sudije Vrhovnog suda Republike Srpske 4.296 KM, za šefove odjeljenja Vrhovnog suda Republike Srpske 4.522 KM, za predsjednika Vrhovnog suda Republike Srpske 4.977 KM.

Osporenim članom 6. Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 66/18 i 119/21) je propisano: da se plate iz čl. 2. i 3. ovog zakona neće  povećavati sve dok prosječna mjesečna bruto plata u Republici Srpskoj izračunata za kalendarsku godinu ne dostigne ili ne bude veća od 1.625 KM, da će se, počevši od godine koja uslijedi nakon godine u kojoj prosječna mjesečna bruto plata u Republici Srpskoj izračunata za kalendarsku godinu prvi put dostigne ili bude veća od 1.625 KM, osnovna mjesečna plata sudija i javnih tužilaca propisana čl. 2. i 3. ovog zakona, godišnje povećati za procenat povećanja prosječne mjesečne bruto plate u Republici Srpskoj, da se procenat povećanja iz stava 2. ovog člana izračunava tako što se uporedi prosječna mjesečna bruto plata u Republici Srpskoj za kalendarsku godinu sa prosječnom mjesečnom bruto platom u Republici Srpskoj iz prethodne kalendarske godine, da u slučaju da se u nekoj godini prosječna mjesečna bruto plata u Republici Srpskoj izračunata za kalendarsku godinu smanji, osnovna mjesečna plata sudija i javnih tužilaca ostaje ista i neće se ponovo povećati sve dok prosječna mjesečna bruto plata u Republici Srpskoj izračunata za kalendarsku godinu ne dostigne najviši nivo od prvog povećanja plata u skladu sa stavom 2. ovog člana, a nakon toga, plate sudija i javnih tužilaca se povećavaju u skladu sa stavom 2. ovog člana, da je prosječna mjesečna bruto plata za kalendarsku godinu ona plata koju objavi Republički zavod za statistiku.

Osporenim članom 1. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 119/21), a koji odgovara odredbi člana 2. Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 66/18 i 119/21), a kojim se u cjelini mijenja član 2. Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 66/18), je propisano: da je osnovna mjesečna plata sudija plata u kojoj su sadržani porez na dohodak i doprinosi i iznosi: za sudije osnovnih sudova i okružnih privrednih sudova - 4.023,80 KM, za šefove odjeljenja osnovnih sudova i okružnih privrednih sudova - 4.363,10 KM, za predsjednike osnovnih sudova i okružnih privrednih sudova - 4.700,90 KM, za predsjednike osnovnih sudova sa 30 ili više sudija - 5.376,50 KM, za predsjednike osnovnih sudova sa 60 ili više sudija - 6.053,60 KM, za sudije okružnih sudova i Višeg privrednog suda - 5.040,20 KM, za šefove odjeljenja okružnih sudova - 5.376,50 KM, za predsjednike okružnih sudova i Višeg privrednog suda - 5.715,80 KM, za sudije Vrhovnog suda Republike Srpske - 6.392,90 KM, za šefove odjeljenja Vrhovnog suda Republike Srpske - 6.729,20 KM, za predsjednika Vrhovnog suda Republike Srpske - 7.406,30 KM.

Osporenim članom 2. Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 56/22) je propisano: da je osnovna mjesečna plata sudija, plata u kojoj su sadržani porez na dohodak i doprinosi i iznosi: za sudije osnovnih sudova i okružnih privrednih sudova - 4.426 KM, za šefove odjeljenja osnovnih sudova i okružnih privrednih sudova - 4.799 KM, za predsjednike osnovnih sudova i okružnih privrednih sudova - 5.171 KM, za predsjednike osnovnih sudova sa 30 ili više sudija - 5.914 KM, za predsjednike osnovnih sudova sa 60 ili više sudija - 6.659 KM, za sudije okružnih sudova i Višeg privrednog suda - 5.544 KM, za šefove odjeljenja okružnih sudova - 5.914 KM, za predsjednike okružnih sudova i Višeg privrednog suda - 6.287 KM, za sudije Vrhovnog suda Republike Srpske - 7.032 KM, za šefove odjeljenja Vrhovnog suda Republike Srpske - 7.402 KM, za predsjednika Vrhovnog suda Republike Srpske - 8.147 KM (stav 1), da je u osnovnu mjesečnu platu iz stava 1. ovog člana uračunata naknada za topli obrok, koja se ne može posebno iskazivati (stav 2).

Osporenim članom 6. Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 56/22) je propisano: da se plate iz čl. 2. i 3. ovog zakona neće povećavati sve dok prosječna mjesečna bruto plata u Republici Srpskoj izračunata za kalendarsku godinu ne dostigne ili ne bude veća od 1.625 KM (stav 1), da će se, počev od godine koja uslijedi nakon godine u kojoj prosječna mjesečna bruto plata u Republici Srpskoj izračunata za kalendarsku godinu prvi put dostigne ili bude veća od 1.625 KM, osnovna mjesečna plata sudija i tužilaca propisana čl. 2. i 3. ovog zakona, godišnje povećati za procenat povećanja prosječne mjesečne bruto plate u Republici Srpskoj (stav 2), da se procenat povećanja iz stava 2. ovog člana izračunava tako što se uporedi prosječna mjesečna bruto plata u Republici Srpskoj za kalendarsku godinu sa prosječnom mjesečnom bruto platom u Republici Srpskoj iz prethodne kalendarske godine (stav 3), da u slučaju da se u nekoj godini prosječna mjesečna bruto plata u Republici Srpskoj izračunata za kalendarsku godinu smanji, osnovna mjesečna plata sudija i tužilaca ostaje ista i neće se ponovo povećati sve dok prosječna mjesečna bruto plata u Republici Srpskoj izračunata za kalendarsku godinu ne dostigne najviši nivo od prvog povećanja plata u skladu sa stavom 2. ovog člana, a nakon toga plate sudija i tužilaca se povećavaju u skladu sa stavom 2. ovog člana (stav 4).

Razmatrajući navode iz inicijative, Sud je prevashodno utvrdio da je, u toku postupka pred ovim sudom, Narodna skupština Republike Srpske donijela Zakon o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj koji je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srpske“ broj 56/22 od 14. juna 2022. godine, a koji je stupio na snagu 1. jula 2022. godine (član 21. tog zakona). U članu 20. istog zakona propisano je da njegovim stupanjem na snagu prestaje da važi Zakon o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“, br. 66/18 i 119/21).

S tim u vezi, Sud je, na osnovu člana 57. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12) obustavio postupak za ocjenjivanje ustavnosti osporenih čl. 2. i 6. Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 66/18 i 119/21), cijeneći da nije potrebno donijeti odluku zbog toga što nisu otklonjene posljedice neustavnosti.

Nadalje, u postupku ocjenjivanja ustavnosti osporenih odredaba Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 56/22) (u daljem tekstu: Zakon), Sud je uzeo u obzir da se prema članu 5. stav 1. alineja 4. ustavno uređenje Republike temelji na vladavini prava, kao i da u skladu sa članom 39. stav 5. Ustava, svako po osnovu rada ima pravo na zaradu, u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom, te da se, u skladu sa odredbom člana 49. stavovi 1. i 2. Ustava, slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu Ustava, osim ako je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom, kao i da se zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje, te da shodno tač. 10. i 17. Amandmana XXXII na Ustav, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, Republika uređuje i obezbjeđuje organizaciju, nadležnosti i rad državnih organa, te uređuje i obezbjeđuje finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike. Sud je isto tako imao u vidu da shodno članu 121. Ustava sudsku vlast vrše sudovi, koji su samostalni i nezavisni i sude na osnovu Ustava i zakona, štiteći  ljudska prava i slobode, utvrđena prava i interese pravnih subjekata i zakonitost, kao i da je u skladu sa članom 121a. stav 1. Ustava, koji član je dodat Amandmanom  XCIV na Ustav, sudstvo samostalno i nezavisno od izvršne i zakonodavne vlasti u Republici Srpskoj. Sud je, nadalje, uzeo u obzir stav 1. člana 127. Ustava koji je izmijenjen Amandmanom XCVI na Ustav Republike Srpske, a kojim je, pored ostalog, utvrđeno da plata i druge naknade sudiji ne mogu biti umanjene za vrijeme vršenja sudijske funkcije, osim kao posljedica disciplinskog postupka u skladu sa zakonom, kao i odredbu člana 138a. Ustava, koja je dodata na osnovu Amandmana CXIV na Ustav Republike Srpske, a kojom je kao izuzetak od principa iz člana 127. Ustava utvrđeno da plata i/ili druge naknade sudiji mogu biti umanjene zakonom donesenim do 10. januara 2006. godine (stav 1), te da se umanjenje iz stava 1. ovog člana može izvršiti samo jednom (stav 2), dok se stavovi 1. i 2. ovog člana ne mogu tumačiti tako da je na bilo koji način ili u bilo kojem obliku, direktno ili indirektno, dozvoljeno neko drugo umanjenje plata i/ili drugih naknada sudija zaštićenih članom 127. ovog ustava. Pored navedenog, Sud je uzeo u obzir da, u skladu sa članom 108. stav 1. Ustava, zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom.

Takođe, Sud je imao u vidu da je odredbama Zakona o radu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 1/16, 66/18 i 119/21) propisano: da radnik ostvaruje pravo na bruto platu, u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom (član 120. stav 1), da se plata iz člana 120. stav 1. ovog zakona sastoji od osnovne plate i uvećanja plate propisanih ovim zakonom, kolektivnim ugovorom i ugovorom o radu, poreza na dohodak i doprinosa, da se zakonom, kolektivnim ugovorom ili ugovorom o radu može odrediti drugačiji način određivanja plate koji ne može biti nepovoljniji za radnika od načina obračuna plate iz stava 1. ovog člana, da je plata iz stava 1. ovog člana, umanjena za porez na dohodak i doprinose, neto plata radnika (član 121), te da poslodavac radniku isplaćuje troškove jednog toplog obroka za vrijeme jednog radnog dana, kao i u slučaju obavljanja prekovremenog rada dužeg od tri časa dnevno, ukoliko kod poslodavca nije organizovana ishrana radnika (član 132. stav 1. tačka 4).

Sud je, isto tako, imao u vidu da je Zakonom o porezu na dohodak („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 60/15, 5/16, 66/18, 105/19, 123/20, 49/21, 119/21 i 56/22) propisano: da se porez na dohodak od ličnih primanja plaća po stopi od 8% (član 4. stav 1), da su dohodak od ličnih primanja sva direktna i indirektna plaćanja iz radnog odnosa i obuhvataju, između ostalog, isplate bruto plate i druge bruto isplate zaposlenom, uključujući regres, topli obrok, plaćanje prekovremenog rada, bonuse, naknade i dodatke na uslove rada (član 11. stav 1), da poreska osnovica poreza na dohodak od ličnih primanja predstavlja zbir bruto ličnih primanja iz člana 11. stav 1. ovog zakona (član 13).

Takođe, Sud je uzeo u obzir da je odredbama Zakona o doprinosima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 114/17, 112/19, 49/21, 119/21, 56/22 i 132/22), u relevantnom dijelu, zakonodavac propisao: da je obveznik doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje, zdravstveno osiguranje, osiguranje od nezaposlenosti i dječje zaštite, između ostalih, fizičko lice - rezident Republike Srpske koje je izabrano ili imenovano na javnu ili drugu dužnost uz zasnivanje radnog odnosa i obavljanjem te dužnosti ostvaruje platu ili druga primanja koja predstavljaju dohodak u smislu zakona kojim se uređuje porez na dohodak (član 3. stav 1. tačka 2), da je osnovica doprinosa ukupan prihod obveznika doprinosa na koji se plaća porez na dohodak koji uključuje doprinose koji se plaćaju u skladu sa ovim zakonom (član 10. stav 1).

Imajući u vidu navedeno Sud je utvrdio da nisu osnovani navodi davalaca inicijative prema kojima je propisivanje iz člana 2. stav 1. i člana 6. st. 1, 2, 3. i 4. Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 56/22) u suprotnosti sa članom  5. stav 1. alineja 4, članom 39. stav 5, članom 127. stav 1. i članom 138a. Ustava. Uređujući zakonski plate koje se isplaćuju iz javnih sredstava, u konkretnom slučaju plate sudija, zakonodavac je, prema stanovištu Suda, postupio saglasno tački 17. Amandmana XXXII na Ustav, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, a shodno kojem je u obavezi Republike Srpske da uredi i obezbijedi finansiranje ostvarivanja njenih prava i dužnosti.

Propisujući da je osnovna mjesečna plata sudija, plata u kojoj su sadržani porez na dohodak i doprinosi, te utvrđujući uslovljenost povećanja, između ostalog, sudijskih plata, nivoom prosječne bruto plate u Republici Srpskoj izračunatoj za kalendarsku godinu, zakonodavac je, prema mišljenju Suda, postupao u skladu sa ustavnim principom vladavine prava (član 5. stav 1. alineja 4. Ustava), koji se, između ostalog, ostvaruje kroz obezbjeđenje jedinstva pravnog poretka. 

Imajući u vidu kako sistemski zakoni u Republici Srpskoj određuju pojam plate (član 121. stav 1. Zakona o radu), te pojam dohotka od ličnih primanja (član 11. stav 1. tačka 1. Zakona o porezu na dohodak), kao i poresku osnovicu za obračun poreza na dohodak od ličnih primanja (član 13. Zakona o porezu na dohodak), Sud je ocijenio da je uređujući pojam i metod obračuna sudijskih plata na način kao u čl. 2. stav 1. i 6. st. 1, 2, 3. i 4. Zakona o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 56/22), te uslovljavajući povećanje sudijskih plata rastom prosječne bruto, a ne neto, plate u Republici Srpskoj, zakonodavac pojmovno i metodološki inkorporirao sistemska radnopravna, finansijska i fiskalna rješenja u materiju regulisanu posebnim zakonodavstvom, u konkretnom slučaju Zakonom o platama i naknadama sudija i javnih tužilaca u Republici Srpskoj. Na ovaj način zakonodavac je postupao saglasno principu jednakosti građana pred zakonom, jer nije odstupio od sistemskih rješenja, tj. nije neosnovano izdvojio određenu kategoriju, u konkretnom slučaju sudije, iz sistemskog uređenja predmetnih društvenih odnosa. Takođe, Sud je stanovišta da je zakonodavac postupio saglasno i svojoj obavezi očuvanja jedinstva pravnog poretka, jer, iako pravni sistem Republike Srpske ne poznaje supremaciju jednih u odnosu na druge zakone, Sud je mišljenja da očuvanje jedinstva pravnog poretka podrazumijeva da principi utvrđeni zakonima koji sistemski uređuju društvene odnose, osim ukoliko tim zakonima nije propisano drugačije, budu sadržani i u okviru posebnih zakona.

Sud je utvrdio da nisu osnovani navodi davaoca inicijativa prema kojima uslovljavanje povećanja sudijske plate rastom prosječne bruto, a ne neto, plate u Republici Srpskoj, predstavlja posredno umanjenje njihovih plata, a, kako se navodi, s obzirom na sporiji rast plata u bruto iznosu. Očekivani rast plata može se projektovati isključivo na osnovu ekonomskih parametara, a garancije njihovog kretanja nisu ustavna kategorija.

Ustav ne jemči pravo na određenu vrstu prihoda, ne utvrđuje njihovu visinu, niti poznaje ograničenja u pogledu nadležnosti zakonodavca da, sistemskim ili posebnim zakonima, reguliše pravo na zaradu po osnovu rada, uključujući i njegovo ovlašćenje da utvrdi i vrste primanja kao i metodologiju njihovog obračuna (Odluka ovog suda broj U-86/14 („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 60/15)).

Imajući u vidu izloženo Sud je utvrdio da propisivanjem kao u članu 2. stav 1. i članu 6. st. 1, 2, 3. i 4. Zakona zakonodavac nije, u smislu člana 127. stav 1. Ustava, koji član je izmijenjen Amandmanom XCVI na Ustav, umanjio plate sudijama, te, u ovom kontekstu, nisu dovedene u pitanje garancije iz člana 121. stav 2, člana 138a. Ustava, koji je dodat na osnovu Amandmana CXIV na Ustav, i člana 108. Ustava, a kako to tvrde davaoci inicijative. 

Takođe, neosnovani su i navodi prema kojima je propisivanje iz člana 2. stav 1. i člana 6. st. 1, 2, 3. i 4. Zakona u suprotnosti sa članom 39. stav 5. Ustava, jer istim zakonodavac nije onemogućio, niti ograničio pravo adresata Zakona na zaradu po osnovu rada.

Međutim, ne sporeći pravo zakonodavca da predmet plata, naknada i materijalnih prava sudija uredi na način koji smatra cjelishodnim, Sud je utvrdio da je isti, propisivanjem kao u osporenom članu 2. stav 2. Zakona, postupio suprotno načelu vladavine prava iz člana 5. stav 1. alineja 4. Ustava, te suprotno ustavnoj zabrani umanjenja plata sudija iz člana 127. stav 1. Ustava, koji član je izmijenjen Amandmanom XCVI na Ustav, čime je propisao suprotno jemstvima  iz člana 121. stav 2. i člana 121a. stav 1. Ustava, koji član je dodat Amandmanom  XCIV na Ustav i člana 138a. Ustava, koji je dodat na osnovu Amandmana CXIV na Ustav, te je time povrijedio načelo ustavnosti iz člana 108. stav 1. Ustava.

Naime, da bi zakonska odredba bila u funkciji vladavine prava, ona mora da ispunjava određene standarde koji se tiču njenog kvaliteta, odnosno mora da bude jasna, precizna, dostupna adresatima i za njih predvidiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze. U ovom smislu, a u kontekstu ustavnog jemstva o neumanjivosti sudijskih plata, te uzimajući u obzir zakonsku odredbu prema kojoj je osnovna mjesečna plata sudija, plata u kojoj su sadržani porez na dohodak i doprinosi (član 2. stav 1. istog zakona), ali ne i topli obrok, iz čega slijedi da naknada za topli obrok nije element plate, kao i to da zaposlenom licu ovaj vid naknade pripada samo za vrijeme efektivno provedeno na radnom mjestu, Sud je utvrdio da je osporenom odredbom člana 2. stav 2. Zakona narušena homogenost pravnog sistema, jer ista predstavlja izvor nesigurnosti u primjeni prava. Određujući u članu 2. stav 2. Zakona da je i naknada za topli obrok, u neodređenom iznosu, uračunata u mjesečnu platu, a ne isključivo porez na dohodak i doprinosi kako je prethodno predviđeno stavom 1. iste zakonske odredbe, zakonodavac je učinio nejasnom strukturu ličnih primanja iz radnog odnosa sudija, čime je uredio suprotno principu pravne sigurnosti koji je neodvojivi dio Ustavom zajemčene vladavine prava.

Nadalje, s obzirom na to da je Zakonom utvrđeno da je osnovna mjesečna plata sudija, plata u kojoj su sadržani porez na dohodak i doprinosi, te da je ovako definisana plata utvrđena i u konkretnom novčanom iznosu (član 2. stav 1. Zakona), naknadno propisivanje iz stava 2. istog člana Zakona, iz kojeg proizlazi da je i naknada za topli obrok sadržana u tim iznosima, predstavlja, prema stanovištu Suda, posredno umanjenje Ustavom garantovanih plata sudija iz člana 2. stav 1. Zakona i to za neodređen iznos te naknade. Na ovaj način, prema ocjeni Suda, zakonodavac je, isto tako, povrijedio finansijsku samostalnost sudija, čime je doveo u pitanje i ustavno jemstvo nezavisnog i samostalnog sudstva.

Uzimajući u obzir predmetno stanovište kada je riječ o saglasnosti člana 2. stav 2. Zakona sa Ustavom, Sud nije posebno razmatrao navode iz inicijative kojima se ukazuje na neusklađenost ove zakonske odredbe i sa članom 39. stav 5. Ustava.

Nadalje, budući da Ustav ne propisuje obavezu zakonodavca da na tačno određen način utvrdi iznose i metodologiju obračuna sudijskih plata, Sud je utvrdio da nisu ustavnopravno relevantni navodi prema kojima je zakonodavac mogao regulisati plate sudija samo na način da odredi iznos istih, koji bi bio praćen procentom rasta prosječne plate u BiH. Način regulisanja, u konkretnom slučaju, sudijskih plata je, prema ocjeni Suda, stvar zakonodavne politike, a ocjena njene cjelishodnosti, shodno članu 115. Ustava, nije u nadležnosti ovoga suda. 

Takođe, u pomenutoj odluci Ustavnog suda broj U-86/14, Sud je utvrdio da zakonodavac ima diskreciju da posebnim zakonima, a na temelju opšteg principa, reguliše prava i obaveza po osnovu rada za pojedine kategorije na način različit od onog korišćenog u osporenom zakonu. Od značaja je, pritom, da li je ostvarivanje pojedinih prava iz rada i po osnovu rada koja su predviđena opštim propisima obezbijeđeno i kategorijama zaposlenih na koje se primjenjuju posebni propisi i to tako da sva lica u toj kategoriji zaposlenih, koja se nalaze u istoj situaciji, pravo ostvaruju na isti način. S obzirom na navedeno neosnovana su poređenja prava iz rada i po osnovu rada koja ostvaruju sudije sa odgovarajućim pravima trećih lica čija se primanja isplaćuju iz budžeta, jer se radi o potpuno različitim kategorijama subjekata prava, koji imaju različite obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa.

U skladu sa rješenjem Suda broj: SU-540/22 od 21. decembra 2022. godine, sudija prof. dr Ivanka Marković je izuzeta od vijećanja i glasanja u ovom predmetu.

S obzirom na to da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Vojin Bojanić, Svetlana Brković, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Radomir V. Lukić, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.