Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br.  104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 24. novembra 2021. godine, d o n i o  je

R J E Š E Nj E

            Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 147. tačka 8. i člana 148. tačka 12. Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 44/17).

            Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti tač. 35, 37, 38, 41. i 43. Uputstva o načinu realizacije programa, projekata i drugih aktivnosti u školama („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 2/18).

O b r a z l o ž e nj e

            Željko Bubić iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 147. tačka 8. i člana 148. tačka 12. Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 44/17), te ustavnosti i zakonitosti tač. 35, 37, 38, 41. i 43. Uputstva o načinu realizacije programa, projekata i drugih aktivnosti u školama („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 2/18) i to u odnosu na odredbe čl. 26, 39, 50, 52, 108. i 113. Ustava Republike Srpske. U inicijativi se obrazlaže na koji način osporene odredbe Zakona i Uputstva onemogućavaju djecu i roditelje u  slobodnom izboru školskog časopisa, a izdavačima ograničavaju pravo na rad, te kako se stvara monopolistički položaj na tržištu za pojedine izdavače, i to na štetu ostalih izdavača koji su, takođe, uredno registrovani, te imaju pozitivno mišljenje od strane nadležnih pedagoških institucija. Pored toga, u inicijativi se obrazlaže na koji način procedura izbora školskog časopisa onemogućava da svi izdavači časopisa budu ravnopravni učesnici u postupku, te navodi  da su odluke koje donose stručni aktiv i nastavničko vijeće paušalne, jer ne sadrže razloge koji su uticali na to da se ovi organi opredijele za jednu izdavačku kuću, a na štetu druge izdavačke kuće. Davalac inicijative, takođe, navodi da su procedure koje se sprovode od strane navedenih organa škole, a koje se tiču izbora školskog časopisa, u suprotnosti s članom 106. Zakona o trgovini ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 105/19), te da se njima uskraćuje pravo na žalbu izdavačima čiji časopisi nisu izabrani od strane navedenih organa budući da škole ne donose odluke u vezi sa izborom časopisa, pa samim tim nema ni akta na koji bi se mogla izjaviti žalba. Iz navedenih razloga predlaže da Sud utvrdi da osporeni akti nisu u saglasnosti s Ustavom.

            U odgovoru na inicijativu koji je dostavila Narodna skupština Republike Srpske pored konstatacije da je inicijativa neosnovana i da se njome pogrešno tumače odredbe Ustava, kao i Zakona koji se osporava, navodi se da su osporenim odredbama Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju, u skladu s ustavnim ovlašćenjem iz člana 68. Ustava, koji je mijenjan Amandmanom XXXII na Ustav Republike Srpske i člana 70. Ustava, definisani poslovi koji su u nadležnosti stručnog aktiva nastavnika i nastavničkog vijeća. U odgovoru se ukazuje na član 54. st. 7. i 8. navedenog zakona, te naglašava  da se osporenim propisivanjem štiti interes djece, te obezbjeđuje školovanje bez diskriminacije po bilo kojem osnovu, ali i omogućava jednoobrazan okvir i kvalitet dječjih časopisa koji se koriste. Pored toga, u odgovoru su osporeni i ostali navodi davaoca inicijative te je naglašeno da nezadovoljstvo određenim zakonskim rješenjem može biti samo predmet zakonodavne procedure, ali ne i ocjene ustavnosti, kao i da moguće drugačije uređenje predmetne materije nije ustavnopravno relevantno jer, samo po sebi, ne podrazumijeva da je pozitivno zakonodavstvo u suprotnosti s Ustavom. Predlažu da Sud inicijativu ne prihvati.

            U odgovoru na inicijativu koji je dostavilo Ministarstvo prosvjete i kulture Republike Srpske osporeni su navodi davaoca inicijative kao nejasni i kontradiktorni te je, između ostalog, navedeno da je Uputstvo, čije odredbe su osporene, doneseno u skladu sa zakonskim ovlašćenjem, te da je osporeno propisivanje iz tač. 35, 37, 38, 41. i 43. ovog akta  u saglasnosti s odredbama člana 147. tačka 8. i člana 148. tačka 12. Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju, a samim tim i s Ustavom. Pored toga, u odgovoru su osporeni i ostali navodi davaoca inicijative te je predloženo da se inicijativa ne prihvati.

            Odredbama Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 44/17, 31/18, 84/19, 35/20 i 63/20), koje su inicijativom osporene, propisano je, i to članom 147, da stručni aktiv nastavnika razmatra i daje stručno mišljenje o kvalitetu ponuđenih dječjih časopisa, te predlaže nastavničkom vijeću izbor časopisa koji će biti ponuđeni učenicima (tačka 8), a članom 148. da nastavničko vijeće donosi odluku o izboru časopisa koji će biti ponuđeni učenicima (tačka 12).

            Osporeno Uputstvo o načinu realizacije programa, projekata i drugih aktivnosti u školama („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 2/18) donio je ministar prosvjete i kulture, pozivajući se na član 54. stav 6. Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 44/12) i član 82. stav 2. Zakona o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12 i 56/16). Uputstvom je, u dijelu koji je osporen inicijativom,  propisano: da ustanove ili organizacije koje su izdavači dječjih časopisa, a koje su upisane u Registar izdavača Republike Srpske i Registar javnih glasila Republike Srpske koje vodi Ministarstvo, mogu ponuditi školama dječje časopise na razmatranje najmanje 30 dana prije početka školske godine (tačka 35), da direktor škole ponuđene časopise daje stručnim aktivima nastavnika škole na razmatranje, odnosno davanje stručnog mišljenja o kvalitetu ponuđenih dječjih časopisa i prijedlog nastavničkom vijeću škole (tačka 37), da na prijedlog stručnih aktiva nastavnika škole nastavničko vijeće na početku školske godine donosi odluku o izboru dječjih časopisa koje će ponuditi učenicima (tačka 38), da su roditelji kupci dječjih časopisa, a ne škola (tačka 41), da roditelji učenika koji donesu odluku da će kupovati dječje časopise potpisuju ugovor sa izdavačem dječjih časopisa, odnosno ovlašćenim licem, kojim se definišu način i rokovi plaćanja i distribucije dječjih časopisa (tačka 43).

            U postupku ocjenjivanja ustavnosti osporenih odredaba Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju Sud je imao u vidu odredbe Ustava kojim je utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, brigu o djeci i omladini i obrazovanje (tačka 12. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava), te da Narodna skupština Republike Srpske donosi zakone, druge propise i opšte akte (član 70. stav 1. tačka 2. Ustava).

            Polazeći od navedenih odredaba Ustava, Sud je utvrdio da je zakonodavni organ bio ovlašćen da Zakonom o osnovnom vaspitanju i obrazovanju uredi djelatnost osnovnog obrazovanja kao dio jedinstvenog vaspitno-obrazovnog sistema Republike Srpske, osnivanje i prestanak rada ustanova osnovnog vaspitanja i obrazovanja, prava, obaveze, dužnosti i odgovornosti učenika, roditelja i zaposlenih u školi, nastavne planove i programe, upravljanje i rukovođenje školom, obezbjeđenje sredstava, vrednovanje kvaliteta vaspitno-obrazovnog rada, nadzor nad radom škole, priznavanje svjedočanstava, te evidencije i javne isprave. U okviru navedenog zakonodavni organ je, po ocjeni Suda, imao ovlašćenje da odredbama čl. 147. i 148. ovog zakona propiše poslove koji su u nadležnosti stručnog aktiva nastavnika i nastavničkog vijeća, koji se u školi formiraju kao stručni organi. Po ocjeni Suda, propisivanje da stručni aktiv nastavnika razmatra i daje stručno mišljenje o kvalitetu ponuđenih dječjih časopisa, te predlaže nastavničkom vijeću izbor časopisa koji će biti ponuđen učenicima, a da nastavničko vijeće donosi odluku o izboru časopisa koji će biti ponuđeni učenicima, kako je to učinjeno osporenim odredbama člana 147. tačka 8. i člana 148. tačka 12. Zakona, spada u domen zakonodavne politike, pa Ustavni sud, u smislu člana 115. Ustava, nije nadležan da cijeni opravdanost i cjelishodnost takvih zakonskih rješenja.

            Prilikom razmatranja osporenih odredaba Uputstva o načinu realizacije programa, projekata i drugih aktivnosti u školama Sud je, pored ranije navedenih odredaba člana 147. tačka 8. i člana 148. tačka 12. Zakona o osnovnom vaspitanju i obrazovanju, imao u vidu i odredbe ovog zakona kojima je propisano: član 54. da se u osnovnom vaspitanju i obrazovanju obezbjeđuju uslovi za ostvarivanje društvenih, tehničkih, humanitarnih, sportskih i kulturnih aktivnosti koje doprinose razvoju ličnosti učenika i promovisanju jednakih šansi za sve učenike, nastavnike i ostale zaposlene, uvažavajući istovremeno i pravo na različitost među njima (stav 1), da škola utvrđuje i sprovodi programe koji podržavaju i njeguju različite kulture, jezike i vjeroispovijesti učenika i zaposlenih (stav 2), da programi, projekti i druge aktivnosti iz stava 4. ovog člana moraju služiti ciljevima i zadacima vaspitanja i obrazovanja i ne mogu remetiti redovno odvijanje vaspitno-obrazovnog procesa (stav 5), da ministar donosi uputstvo o načinu realizacije programa, projekata i drugih aktivnosti u školama (stav 6), da na prijedlog stručnih aktiva nastavnika škole, nastavničko vijeće na početku školske godine donosi odluku o izboru dječjih časopisa koje će ponuditi učenicima (stav 7), da časopis treba da bude primjeren uzrastu učenika, da ima vaspitno-obrazovnu vrijednost, odnosno da služi ciljevima i zadacima vaspitanja i obrazovanja (stav 8), da dječji časopisi nisu obavezna literatura za učenike, da  nastavnici ne mogu zadavati učenicima zadatke niti ih ocjenjivati na osnovu zadatog rada iz dječjih časopisa, te se u školi ne može vršiti pritisak na učenike i njihove roditelje radi kupovine dječjih časopisa (stav 9); član 145. da se u školi formiraju stručni organi: 1) odjeljensko vijeće, 2) stručni aktivi nastavnika i 3) nastavničko vijeće (stav 1) i da se Statutom škole uređuju ovlašćenja i način rada stručnih organa (stav 2); član 180. tačka 1.  da će ministar u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona donijeti uputstvo o načinu realizacije programa, projekata i drugih aktivnosti u školama (član 54. stav 5).

            Pored toga, Sud je imao u vidu Zakon o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 115/18) kojim je, između ostalog,  propisano: da organi uprave donose pravilnike, naredbe, uputstva i druge opšte akte, te da se uputstvom određuje način na koji organi uprave i nosioci javnih ovlašćenja izvršavaju pojedine odredbe zakona ili drugog propisa (član 63. st. 1. i 2), kao i  da organi uprave mogu donositi propise iz člana 63. ovog zakona samo kada su za to izričito ovlašćeni zakonom ili propisom Vlade (član 64. stav 1).

            Polazeći od toga da je Zakonom o osnovnom vaspitanju i obrazovanju propisano da nastavničko vijeće, na prijedlog stručnih aktiva nastavnika škole, donosi odluku o izboru dječjih časopisa koje će ponuditi učenicima, da časopis treba da bude primjeren uzrastu učenika, da ima vaspitno-obrazovnu vrijednost, odnosno da služi ciljevima i zadacima vaspitanja i obrazovanja, te  da dječji časopisi nisu obavezna literatura za učenike i da nastavnici ne mogu zadavati učenicima zadatke niti ih ocjenjivati na osnovu zadatog rada iz dječjih časopisa, kao i da se u školi ne može vršiti pritisak na učenike i njihove roditelje radi kupovine dječjih časopisa, Sud je ocijenio da se osporenim propisivanjem iz tač. 35, 37, 38, 41. i 43. navedenog uputstva ne mijenjaju zakonska rješenja u ovoj oblasti, već se njihovom razradom i konkretizacijom, u okviru zakonskih ovlašćenja, omogućava njihova primjena u praksi.

            S obzirom na izloženo Sud je ocijenio da osporene odredbe Zakona i Uputstva nisu nesaglasne ni sa članom 108. Ustava.

            Osporene odredbe Zakona i Uputstva se, po ocjeni Suda, ne mogu dovesti u pitanje s aspekta saglasnosti sa ustavnim odredbama čl. 26, 39, 50, 52. i 113. Ustava Republike Srpske na koje ukazuje davalac inicijative. Naime, osporenim zakonskim odredbama se, po ocjeni Suda, ne povređuju Ustavom zajemčena sloboda štampe i drugih sredstava javnog obavještavanja (član 26), pravo na rad i sloboda rada (član 39), ravnopravnost svih oblika svojine i slobodno privređivanje, te samostalnost preduzeća i drugih oblika privređivanja u sticanju i raspodjeli dobiti i slobodnom kretanju robe, rada i kapitala u Republici kao jedinstvenom privrednom prostoru (član 50), slobodno preduzetništvo i zabrana monopola (član 52), te pravo na žalbu protiv pojedinačnih akata sudova, upravnih i drugih državnih organa, kao i organizacija koje vrše javna ovlašćenja, donesenih u prvom stepenu (član 113), već su propisani poslovi koji su u nadležnosti stručnih organa koji se formiraju u školi, u konkretnom slučaju stručnog aktiva nastavnika i nastavničkog vijeća.

            U pogledu zahtjeva za ocjenu osporenih odredaba Uputstva s članom 106. Zakona o trgovini ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 105/19), kojim je propisano da republički organi uprave i organi jedinica lokalne samouprave ne mogu svojim aktima, postupanjem i pružanjem podrške ili na drugi način ograničavati nastupanje na tržištu, niti se mogu pojedini trgovci ili potrošači stavljati u neravnopravan položaj na tržištu (stav 1), da je zabranjeno ograničavanje tržišta opštim i pojedinačnim aktima i radnjama nadležnih organa iz stava 1. ovog člana, trgovaca i drugih pravnih lica kojima se, suprotno ovom zakonu, ograničava slobodna razmjena robe i slobodno nastupanje na tržištu ili na drugi način narušava konkurencija (stav 2), te da se aktima i radnjama iz stava 2. ovog člana smatraju akti i radnje kojima se trgovac dovodi u neravnopravan položaj tako što mu se onemogućava širenje prodajne mreže, prodaja robe ili se prisiljava na prodaju koja nije u skladu sa njegovom poslovnom politikom (stav 3), Sud je ocijenio da navedene zakonske odredbe nisu od značaja za ocjenu zakonitosti osporenih odredaba Uputstva kojim se razrađuju pitanja koja se tiču izbora dječjih časopisa od strane stručnih organa škole, a koje časopise kupuju djeca, a ne škola, odnosno roditelji učenika koji donesu odluku da će kupovati dječje časopise  i s tim u vezi potpisuju ugovor sa izdavačem dječjih časopisa.

            Navodi kojima se pokreće pitanje praktične primjene osporenih odredaba Zakona i Uputstva, inicijativa izlazi iz okvira Ustavom utvrđene nadležnosti Ustavnog suda, koji, saglasno odredbi člana 115. Ustava, nije nadležan da ocjenjuje primjenu propisa.

            Navode davaoca inicijative da je osporenim odredbama Zakona i Uputstva povrijeđena Konvencija o pravima djeteta Sud nije razmatrao iz razloga što su ti navodi paušalni i ne sadrže obrazloženje u čemu se, u konkretnom slučaju, sastoji povreda ove konvencije.

            Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 4. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.  

            Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ovog rješenja.

            Ovo rješenje  Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik  prof. dr Snežana Savić.