Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр.  104/11 и 92/12), на сједници одржаној 24. новембра 2021. године, д о н и о  је

Р Ј Е Ш Е Њ Е

            Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности члана 147. тачка 8. и члана 148. тачка 12. Закона о основном васпитању и образовању („Службени гласник Републике Српске" број 44/17).

            Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности и законитости тач. 35, 37, 38, 41. и 43. Упутства о начину реализације програма, пројеката и других активности у школама („Службени гласник Републике Српске" број 2/18).

О б р а з л о ж е њ е

            Жељко Бубић из Бање Луке дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности члана 147. тачка 8. и члана 148. тачка 12. Закона о основном васпитању и образовању („Службени гласник Републике Српске" број 44/17), те уставности и законитости тач. 35, 37, 38, 41. и 43. Упутства о начину реализације програма, пројеката и других активности у школама („Службени гласник Републике Српске" број 2/18) и то у односу на одредбе чл. 26, 39, 50, 52, 108. и 113. Устава Републике Српске. У иницијативи се образлаже на који начин оспорене одредбе Закона и Упутства онемогућавају дјецу и родитеље у  слободном избору школског часописа, а издавачима ограничавају право на рад, те како се ствара монополистички положај на тржишту за поједине издаваче, и то на штету осталих издавача који су, такође, уредно регистровани, те имају позитивно мишљење од стране надлежних педагошких институција. Поред тога, у иницијативи се образлаже на који начин процедура избора школског часописа онемогућава да сви издавачи часописа буду равноправни учесници у поступку, те наводи  да су одлуке које доносе стручни актив и наставничко вијеће паушалне, јер не садрже разлоге који су утицали на то да се ови органи опредијеле за једну издавачку кућу, а на штету друге издавачке куће. Давалац иницијативе, такође, наводи да су процедуре које се спроводе од стране наведених органа школе, а које се тичу избора школског часописа, у супротности с чланом 106. Закона о трговини ("Службени гласник Републике Српске" бр. 105/19), те да се њима ускраћује право на жалбу издавачима чији часописи нису изабрани од стране наведених органа будући да школе не доносе одлуке у вези са избором часописа, па самим тим нема ни акта на који би се могла изјавити жалба. Из наведених разлога предлаже да Суд утврди да оспорени акти нису у сагласности с Уставом.

            У одговору на иницијативу који је доставила Народна скупштина Републике Српске поред констатације да је иницијатива неоснована и да се њоме погрешно тумаче одредбе Устава, као и Закона који се оспорава, наводи се да су оспореним одредбама Закона о основном васпитању и образовању, у складу с уставним овлашћењем из члана 68. Устава, који је мијењан Амандманом XXXИИ на Устав Републике Српске и члана 70. Устава, дефинисани послови који су у надлежности стручног актива наставника и наставничког вијећа. У одговору се указује на члан 54. ст. 7. и 8. наведеног закона, те наглашава  да се оспореним прописивањем штити интерес дјеце, те обезбјеђује школовање без дискриминације по било којем основу, али и омогућава једнообразан оквир и квалитет дјечјих часописа који се користе. Поред тога, у одговору су оспорени и остали наводи даваоца иницијативе те је наглашено да незадовољство одређеним законским рјешењем може бити само предмет законодавне процедуре, али не и оцјене уставности, као и да могуће другачије уређење предметне материје није уставноправно релевантно јер, само по себи, не подразумијева да је позитивно законодавство у супротности с Уставом. Предлажу да Суд иницијативу не прихвати.

            У одговору на иницијативу који је доставило Министарство просвјете и културе Републике Српске оспорени су наводи даваоца иницијативе као нејасни и контрадикторни те је, између осталог, наведено да је Упутство, чије одредбе су оспорене, донесено у складу са законским овлашћењем, те да је оспорено прописивање из тач. 35, 37, 38, 41. и 43. овог акта  у сагласности с одредбама члана 147. тачка 8. и члана 148. тачка 12. Закона о основном васпитању и образовању, а самим тим и с Уставом. Поред тога, у одговору су оспорени и остали наводи даваоца иницијативе те је предложено да се иницијатива не прихвати.

            Одредбама Закона о основном васпитању и образовању („Службени гласник Републике Српске" бр. 44/17, 31/18, 84/19, 35/20 и 63/20), које су иницијативом оспорене, прописано је, и то чланом 147, да стручни актив наставника разматра и даје стручно мишљење о квалитету понуђених дјечјих часописа, те предлаже наставничком вијећу избор часописа који ће бити понуђени ученицима (тачка 8), а чланом 148. да наставничко вијеће доноси одлуку о избору часописа који ће бити понуђени ученицима (тачка 12).

            Оспорено Упутство о начину реализације програма, пројеката и других активности у школама („Службени гласник Републике Српске" број 2/18) донио је министар просвјете и културе, позивајући се на члан 54. став 6. Закона о основном васпитању и образовању ("Службени гласник Републике Српске" број 44/12) и члан 82. став 2. Закона о републичкој управи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12 и 56/16). Упутством је, у дијелу који је оспорен иницијативом,  прописано: да установе или организације које су издавачи дјечјих часописа, а које су уписане у Регистар издавача Републике Српске и Регистар јавних гласила Републике Српске које води Министарство, могу понудити школама дјечје часописе на разматрање најмање 30 дана прије почетка школске године (тачка 35), да директор школе понуђене часописе даје стручним активима наставника школе на разматрање, односно давање стручног мишљења о квалитету понуђених дјечјих часописа и приједлог наставничком вијећу школе (тачка 37), да на приједлог стручних актива наставника школе наставничко вијеће на почетку школске године доноси одлуку о избору дјечјих часописа које ће понудити ученицима (тачка 38), да су родитељи купци дјечјих часописа, а не школа (тачка 41), да родитељи ученика који донесу одлуку да ће куповати дјечје часописе потписују уговор са издавачем дјечјих часописа, односно овлашћеним лицем, којим се дефинишу начин и рокови плаћања и дистрибуције дјечјих часописа (тачка 43).

            У поступку оцјењивања уставности оспорених одредаба Закона о основном васпитању и образовању Суд је имао у виду одредбе Устава којим је утврђено да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, бригу о дјеци и омладини и образовање (тачка 12. Амандмана XXXИИ на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава), те да Народна скупштина Републике Српске доноси законе, друге прописе и опште акте (члан 70. став 1. тачка 2. Устава).

            Полазећи од наведених одредаба Устава, Суд је утврдио да је законодавни орган био овлашћен да Законом о основном васпитању и образовању уреди дјелатност основног образовања као дио јединственог васпитно-образовног система Републике Српске, оснивање и престанак рада установа основног васпитања и образовања, права, обавезе, дужности и одговорности ученика, родитеља и запослених у школи, наставне планове и програме, управљање и руковођење школом, обезбјеђење средстава, вредновање квалитета васпитно-образовног рада, надзор над радом школе, признавање свједочанстава, те евиденције и јавне исправе. У оквиру наведеног законодавни орган је, по оцјени Суда, имао овлашћење да одредбама чл. 147. и 148. овог закона пропише послове који су у надлежности стручног актива наставника и наставничког вијећа, који се у школи формирају као стручни органи. По оцјени Суда, прописивање да стручни актив наставника разматра и даје стручно мишљење о квалитету понуђених дјечјих часописа, те предлаже наставничком вијећу избор часописа који ће бити понуђен ученицима, а да наставничко вијеће доноси одлуку о избору часописа који ће бити понуђени ученицима, како је то учињено оспореним одредбама члана 147. тачка 8. и члана 148. тачка 12. Закона, спада у домен законодавне политике, па Уставни суд, у смислу члана 115. Устава, није надлежан да цијени оправданост и цјелисходност таквих законских рјешења.

            Приликом разматрања оспорених одредаба Упутства о начину реализације програма, пројеката и других активности у школама Суд је, поред раније наведених одредаба члана 147. тачка 8. и члана 148. тачка 12. Закона о основном васпитању и образовању, имао у виду и одредбе овог закона којима је прописано: члан 54. да се у основном васпитању и образовању обезбјеђују услови за остваривање друштвених, техничких, хуманитарних, спортских и културних активности које доприносе развоју личности ученика и промовисању једнаких шанси за све ученике, наставнике и остале запослене, уважавајући истовремено и право на различитост међу њима (став 1), да школа утврђује и спроводи програме који подржавају и његују различите културе, језике и вјероисповијести ученика и запослених (став 2), да програми, пројекти и друге активности из става 4. овог члана морају служити циљевима и задацима васпитања и образовања и не могу реметити редовно одвијање васпитно-образовног процеса (став 5), да министар доноси упутство о начину реализације програма, пројеката и других активности у школама (став 6), да на приједлог стручних актива наставника школе, наставничко вијеће на почетку школске године доноси одлуку о избору дјечјих часописа које ће понудити ученицима (став 7), да часопис треба да буде примјерен узрасту ученика, да има васпитно-образовну вриједност, односно да служи циљевима и задацима васпитања и образовања (став 8), да дјечји часописи нису обавезна литература за ученике, да  наставници не могу задавати ученицима задатке нити их оцјењивати на основу задатог рада из дјечјих часописа, те се у школи не може вршити притисак на ученике и њихове родитеље ради куповине дјечјих часописа (став 9); члан 145. да се у школи формирају стручни органи: 1) одјељенско вијеће, 2) стручни активи наставника и 3) наставничко вијеће (став 1) и да се Статутом школе уређују овлашћења и начин рада стручних органа (став 2); члан 180. тачка 1.  да ће министар у року од шест мјесеци од дана ступања на снагу овог закона донијети упутство о начину реализације програма, пројеката и других активности у школама (члан 54. став 5).

            Поред тога, Суд је имао у виду Закон о републичкој управи ("Службени гласник Републике Српске" број 115/18) којим је, између осталог,  прописано: да органи управе доносе правилнике, наредбе, упутства и друге опште акте, те да се упутством одређује начин на који органи управе и носиоци јавних овлашћења извршавају поједине одредбе закона или другог прописа (члан 63. ст. 1. и 2), као и  да органи управе могу доносити прописе из члана 63. овог закона само када су за то изричито овлашћени законом или прописом Владе (члан 64. став 1).

            Полазећи од тога да је Законом о основном васпитању и образовању прописано да наставничко вијеће, на приједлог стручних актива наставника школе, доноси одлуку о избору дјечјих часописа које ће понудити ученицима, да часопис треба да буде примјерен узрасту ученика, да има васпитно-образовну вриједност, односно да служи циљевима и задацима васпитања и образовања, те  да дјечји часописи нису обавезна литература за ученике и да наставници не могу задавати ученицима задатке нити их оцјењивати на основу задатог рада из дјечјих часописа, као и да се у школи не може вршити притисак на ученике и њихове родитеље ради куповине дјечјих часописа, Суд је оцијенио да се оспореним прописивањем из тач. 35, 37, 38, 41. и 43. наведеног упутства не мијењају законска рјешења у овој области, већ се њиховом разрадом и конкретизацијом, у оквиру законских овлашћења, омогућава њихова примјена у пракси.

            С обзиром на изложено Суд је оцијенио да оспорене одредбе Закона и Упутства нису несагласне ни са чланом 108. Устава.

            Оспорене одредбе Закона и Упутства се, по оцјени Суда, не могу довести у питање с аспекта сагласности са уставним одредбама чл. 26, 39, 50, 52. и 113. Устава Републике Српске на које указује давалац иницијативе. Наиме, оспореним законским одредбама се, по оцјени Суда, не повређују Уставом зајемчена слобода штампе и других средстава јавног обавјештавања (члан 26), право на рад и слобода рада (члан 39), равноправност свих облика својине и слободно привређивање, те самосталност предузећа и других облика привређивања у стицању и расподјели добити и слободном кретању робе, рада и капитала у Републици као јединственом привредном простору (члан 50), слободно предузетништво и забрана монопола (члан 52), те право на жалбу против појединачних аката судова, управних и других државних органа, као и организација које врше јавна овлашћења, донесених у првом степену (члан 113), већ су прописани послови који су у надлежности стручних органа који се формирају у школи, у конкретном случају стручног актива наставника и наставничког вијећа.

            У погледу захтјева за оцјену оспорених одредаба Упутства с чланом 106. Закона о трговини ("Службени гласник Републике Српске" број 105/19), којим је прописано да републички органи управе и органи јединица локалне самоуправе не могу својим актима, поступањем и пружањем подршке или на други начин ограничавати наступање на тржишту, нити се могу поједини трговци или потрошачи стављати у неравноправан положај на тржишту (став 1), да је забрањено ограничавање тржишта општим и појединачним актима и радњама надлежних органа из става 1. овог члана, трговаца и других правних лица којима се, супротно овом закону, ограничава слободна размјена робе и слободно наступање на тржишту или на други начин нарушава конкуренција (став 2), те да се актима и радњама из става 2. овог члана сматрају акти и радње којима се трговац доводи у неравноправан положај тако што му се онемогућава ширење продајне мреже, продаја робе или се присиљава на продају која није у складу са његовом пословном политиком (став 3), Суд је оцијенио да наведене законске одредбе нису од значаја за оцјену законитости оспорених одредаба Упутства којим се разрађују питања која се тичу избора дјечјих часописа од стране стручних органа школе, а које часописе купују дјеца, а не школа, односно родитељи ученика који донесу одлуку да ће куповати дјечје часописе  и с тим у вези потписују уговор са издавачем дјечјих часописа.

            Наводи којима се покреће питање практичне примјене оспорених одредаба Закона и Упутства, иницијатива излази из оквира Уставом утврђене надлежности Уставног суда, који, сагласно одредби члана 115. Устава, није надлежан да оцјењује примјену прописа.

            Наводе даваоца иницијативе да је оспореним одредбама Закона и Упутства повријеђена Конвенција о правима дјетета Суд није разматрао из разлога што су ти наводи паушални и не садрже образложење у чему се, у конкретном случају, састоји повреда ове конвенције.

            Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 4. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.  

            На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци овог рјешења.

            Ово рјешење  Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик  проф. др Снежана Савић.