Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске и члана 60. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 27. октобра 2021. године,  д о н и о   ј е

О Д Л У К У

            Одбија се приједлог за утврђивање неуставности члана 8. став 5, члана 62. став 2. тачка в) и члана 120. ст. 1. и 2. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ бр. 40/13, 106/15, 3/16 и 84/19).

О б р а з л о ж е њ е

            Грађевинско предузеће „Крајина“ а.д. из Бањалуке поднијело је Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) приједлог за оцјењивање уставности члана 8. став 5, члана 62. став 2. тачка в) и члана 120. ст. 1. и 2. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ бр. 40/13, 106/15, 3/16 и 84/19) (у даљем тексту: Закон). Предлагач сматра да члан 8. став 5. није у сагласности са чланом 39. став 1, чланом 48. став 1. Устава, те тачком 5. Амандмана XXXII на Устав, јер се лицу које је носилац више лиценци, а запослено је у правном лицу, онемогућава коришћење истих, будући да у том правном лицу може радити само као носилац једне лиценце, чиме се овим лицима ускраћује право на рад у пуном капацитету.

Надаље предлагач истиче да се прописивањем из члана 62. став 1. тачка в) Закона, супротно члану 5. став 1. алинеја 4, члану 48. став 1, члану 56. став 1, члану 60. став 1. Устава и тачки 6. Амандмана XXXII на Устав којим је замијењен члан 68. Устава, ограничава право својине лицу које намјерава градити на подручју које није обухваћено спроведбеним документом просторног уређења, јер је издавање локацијских услова овом лицу условљено простом вољом власника сусједне парцеле, чију оправданост нико не цијени. Тиме су ова лица стављена у неравноправан положај у односу на лица која желе да граде на подручју које је обухваћено спроведбеним документима планског уређења, јер примједбе, приједлоге и мишљења изложена у поступку доношења ових докумената цијени надлежни орган.

Такође, предлагач сматра да је прописивање из оспореног члана 120. ст. 1. и 2. Закона у супротности са чланом 5. став 1. алинеја 4. и чланом 48. став 1. Устава, те тачком 6. Амандмана XXXII на Устав којим је замијењен члан 68. Устава. Истиче да је безразложно временски ограничено трајање лиценци правних лица, те да, с обзиром на начин издавања и контроле, ове лиценце морају бити једнакоправно третиране као и лиценце физичких лица, јер закони морају бити општи и једнаки за све адресате.

У одговору који је Суду доставила Народна скупштина Републике Српске се истиче да је уставни основ за прописивање из оспореног закона садржан у чл. 59. и 61. став 1. Устава, те Aмандману XXXII тачка 6. на Устав којим је замијењен члан 68. Устава, као и да су оспорене одредбе Закона, али и Закон у цјелини, у сагласности са Уставом.

У погледу навода којима се оспорава уставност члана 8. став 5. Закона се истиче: да је овом одредбом обезбијеђен минимални захтјев да једно правно лице може имати минимално по једног инжењера, који ће бити носиоци лиценци за пројектовање и лиценци за грађење, да носилац лиценце, у смислу овог закона, значи лице које је у складу са законом одговорно за ту врсту послова у правном лицу, да се наведеним чланом Закона не одузима нити ограничава право на рад имаоцима лиценци који немају статус носиоца лиценце, јер одредба члана 8. став 5. Закона не искључује могућност да инжењери могу добити једну или више лиценци за које испуњавају услове, те не искључује ни њихово право да у правном лицу обављају један или више послова за које имају лиценце, већ наведена лица, због специфичности посла и одговорности, не могу, истовремено, бити носиоци лиценци и за пројектовање и за грађење, да је законодавац оваквим рјешењем настојао онемогућити да иста лица одлучују у различитим фазама изградње објекта у циљу обезбјеђења квалитета и безбједног грађења, а имајући у виду да су одређени послови по својој природи неспојиви, што би доводило до сукоба интереса, као и због тога што се различите фазе изградње одвијају у различитим просторним, техничким и локацијским условима.  

У погледу навода којима се оспорава уставност члана 62. став 2. тачка в) Закона се истиче: да се наведеним прописивањем обезбјеђује учешће сусједа у поступку издавања локацијских услова када подручје будуће градње није обухваћено спроведбеним документом просторног уређења,  да се од сусједа прибавља изјава о планираној градњи, али се не тражи његова сагласност за грађење, да орган који издаје локацијске услове цијени све наводе дате у изјави те, уз оцјену расположиве техничке документације и важећих прописа, одлучује о њиховој основаности, односно основаности захтјева за издавање локацијских услова, да се оваквим прописивањем не ограничава право власништва, као и да исто не доводи у неравноправан положај лица која намјеравају градити у подручју које није обухваћено спроведбеним документима просторног уређења у односу на она која  желе градити у оквиру обухвата спроведбеним планским документом, јер се ради о субјектима права који се налазе у различитим ситуацијама, да укључивање сусједа кроз давање изјава о планираној градњи у подручју које није обухваћено спроведбеним планским документом одговара могућности давања примједаба о планираној градњи у поступку израде спроведбеног планског документа.  

У погледу навода којима се оспорава уставност члана 120. ст. 1. и 2. Закона доносилац оспореног акта сматра: да се не може стављати знак једнакости између лиценци физичких лица и лиценци правних лица, да је систем лиценцирања успостављен као један од начина на који се провјерава да ли правна лица која се баве пословима у области уређења простора и грађења испуњавају потребне услове, да се, имајући у виду велику флуктуацију радне снаге, динамичне промјене код регистрације и статуса правних лица, не може говорити о трајности лиценце правних лица.

Оспореним чланом 8. став 5. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ бр. 40/13, 106/15, 3/16 и 84/19) је прописано да физичко лице које је носилац лиценце за послове грађења у правном лицу не може бити носилац лиценце за послове из става 3. тачке а), б) и в) овог члана, нити физичка лица са лиценцом за послове из наведених тачака става 3. могу бити носиоци лиценце за послове грађења, али могу бити ангажована у том правном лицу за све послове за које имају лиценце.

Оспореним чланом 62. став 2. тачка в) Закона је прописано да се локацијски услови, ако подручје будуће изградње није обухваћено спроведбеним документом просторног уређења, састоје од изјаве власника сусједних објеката и парцела о планираној изградњи према стручном мишљењу и урбанистичко-техничким условима, дате на записник код органа или достављене органу са овјереним потписима.

Оспореним чланом 120. ст. 1. и 2. Закона је прописано: да лиценце за правна лица које се издају на основу овог закона важе четири године од дана издавања, да се, по истеку рока из става 1. овог члана, правном лицу које је имало лиценцу издаје, на његов захтјев и на основу достављених доказа, нова лиценца у складу са одредбама овог закона.

У поступку оцјењивања уставности оспорених одредаба Закона Суд је имао у виду одредбе Устава на чију повреду указује предлагач, као и одредбе које су од значаја за одлучивање у предмету, а којима је утврђено: да се уставно уређење Републике темељи, између осталог, на владавини права (члан 5. став 1. алинеја 4), да су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки су пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10), да свако има право на рад и слободу рада (члан 39. став 1), да се права и слободе зајамчени овим уставом не могу одузети ни ограничити (члан 48. став 1), да се законом може ограничити или одузети право својине, уз правичну накнаду (члан 56. став 1), да физичка и правна лица остварују својинска права на непокретности према њиховој природи и намјени, у складу са законом (члан 60. став 1), да Република  уређује и обезбјеђује остваривање и заштиту људских права и слобода, као и својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, правни положај предузећа и других организација, њихових удружења и комора, економске односе са иностранством, који нису пренесени на институције Босне и Херцеговине, тржиште и планирање (тач. 5. и 6. Амандмана XXXII на Устав којим је замијењен члан 68. Устава).

Суд је имао у виду да је Законом, између осталог, прописано: да је лиценца  овлашћење којим се потврђује да физичко или правно лице испуњава услове прописане овим законом за израду докумената просторног уређења или израду техничке документације или ревизију техничке документације или грађење или надзор над грађењем или вршење енергетског прегледа, а којим им се одобрава вршење ових послова (члан 2. став 2. тачка л), да израду докумената просторног уређења, израду, ревизију и нострификацију техничке документације, грађење и надзор над грађењем објеката и вршење енергетског прегледа зграда могу, под условима прописаним овим законом, обављати физичка и правна лица само ако за то имају одговарајућу лиценцу, да лиценцу из става 1. овог члана физичком лицу издаје министар на приједлог комисије након поднесеног захтјева, ако физичко лице има одговарајућу стручну спрему, има стручни испит положен према одредбама овог закона, има потребно радно искуство и референце у тој стручној спреми и за врсту послова за које се лиценца издаје, има доказ о уплаћеној накнади прописаној за трошкове издавања лиценце и испуњава и друге посебне услове прописане одредбама овог закона и прописа донесених на основу њега, да ако за сваку лиценцу појединачно испуњава услове прописане ставом 2. овог члана физичко лице може добити лиценце за израду докумената просторног уређења, израду дијела техничке документације и надзор, ревизију дијела техничке документације и надзор, грађење и надзор над грађењем објеката и вршење енергетског прегледа објеката (члан 8. ст. 1, 2. и 3), да се документима просторног уређења одређују организација, намјена и начин коришћења и управљања простором, те критеријуми и смјернице за уређење и заштиту простора Републике, да документи просторног уређења могу бити стратешки и спроведбени, да су спроведбени документи просторног уређења: зонинг план, зонинг план подручја посебне намјене, регулациони план, урбанистички пројекат и план парцелације (члан 25 ст. 1, 2. и 3), да локацијски услови представљају технички стручни документ који одређује услове за пројектовање и грађење, а који се израђује на основу овог закона, посебних закона и прописа донесених на основу тих закона, као и докумената просторног уређења и не представљају управни акт, да су документи као основ за издавање локацијских услова: зонинг план, зонинг план подручја посебне намјене, регулациони план, урбанистички пројекат и план парцелације, да се, ако документи просторног уређења из става 2. овог члана нису донесени или ако није прописана обавеза њиховог доношења, локацијски услови израђују на основу важећег документа просторног уређења и стручног мишљења правног лица које има одговарајућу лиценцу за израду докумената просторног уређења (члан 59. ст. 1, 2, 3), да се локацијски услови, ако је подручје будуће изградње обухваћено спроведбеним документом просторног уређења, састоје од овјереног извода из спроведбеног документа просторног уређења и урбанистичко-техничких услова, да се локацијски услови, ако подручје будуће изградње није обухваћено спроведбеним документом просторног уређења, састоје од извода из важећег расположивог документа просторног уређења, стручног мишљења и урбанистичко-техничких услова (члан 62. ст. 1, 2. тач. а) и б), да је надлежни орган дужан да изда локацијске услове у року од 15 дана од дана пријема комплетног захтјева, да ће захтјев за издавање локацијских услова надлежни орган рјешењем одбити ако утврди да нису испуњени законом прописани услови и да захтијевана градња није у складу са документом просторног уређења на основу којег се локацијски услови издају, као и у случају када утврди да стручно мишљење, односно урбанистичко-технички услови, израђени од овлашћеног лица, нису усаглашени са важећим документом просторног уређења, да ће се, у случају из члана 59. став 3. овог закона, ако захтијевана изградња према стручном мишљењу није могућа, захтјев рјешењем одбити, да уколико локацијски услови нису издати у складу са одредбама овог закона странка може захтијевати вршење инспекцијског надзора, да уколико локацијски услови нису издати у прописаним роковима, инвеститор може поднијети жалбу као да је захтјев одбијен (члан 64), да се физичком лицу лиценца издаје без рока важења (члан 120. став 3).

Имајући у виду изложено, Суд је утврдио да уставно овлашћење за законско уређивање питања просторног уређења подразумијева уређивање свих материјално-правних питања која су предмет закона. То овлашћење даје могућност законодавцу да права и обавезе адресата закона, зависно од различитих околности, уреди на различите начине. Полазећи од овога законодавац је донио Закон о уређењу простора и грађењу којим је прописао систем уређења простора Републике Српске, начин и услове изградње објеката, као и друга питања од значаја за уређење простора и изградњу објеката.

С тим у вези, Суд је утврдио да нису основани наводи предлагача према којима се, нормирањем из члана 8. став 5. Закона, физичком лицу које има више лиценци, а запослено је у правном лицу, онемогућава коришћење свих ових лиценци. Напротив, овом нормом је јасно одређено да носиоци лиценци у правном лицу могу бити ангажовани за све послове за које имају лиценце, али да не могу, истовремено, бити носиоци лиценци и за пројектовање и за грађење, односно искључена је одговорност једног лица за ове различите фазе поступка уређења простора и градње. Законодавац је цијенио да постоји могућност сукоба интереса уколико би исто физичко лице упоредо било носилац лиценце за грађење и надзор над грађењем објеката, те носилац једне или више лиценци из члана 8. став 3. тач. а), б) и в) (израда докумената просторног уређења, израда дијела техничке документације и надзор, ревизија дијела техничке документације и надзор), али није ограничио могућност да инжењер, ималац лиценце/и у правном лицу, обавља све оне послове за које је лиценциран. Цијенећи разлоге цјелисходности законодавац је прописао начин за који сматра да ће спријечити да се у истој физичкој особи, истовремено, сажму надлежности и одговорности носиоца лиценци и за послове пројектовања и за послове грађења, а сагласно члану 115. Устава није у надлежности Суда да разматра оправданост овакве процјене. Надаље, чланом 39. Устава је, између осталог, утврђено да свако има право на рад и слободу рада, да је свако слободан у избору занимања и запослења и да су му, под једнаким условима, доступни радно мјесто и функција. Из наведене уставне одредбе несумњиво произлази да Устав не гарантује обим права на рад. Према мишљењу Суда, ово уставно начело прије свега подразумијева право да сваки грађанин има могућност да обезбиједи средства за живот радом који је слободно изабрао или прихватио. С обзиром на изложено, Суд је утврдио да законодавац није ускратио појединцу који испуњава законске услове за обављање послова из члан 8. став 3. Закона право на слободан избор занимања. Такође, према становишту Суда, прописивање из члана 8. став 5. Закона се, сагласно начелима из чл. 10. и 39. Устава,  на једнак начин и под истим условима односи на све адресате у истим правним ситуацијама, због чега њиме није ограничено нити повријеђено право на рад и права која из њега проистичу, а како то погрешно тврди предлагач.

Такође, Суд је утврдио да нису основани ни наводи предлагача према којима се прописивањем из члана 62. став 2. тачка в) Закона ограничава право својине лицу које намјерава градити на подручју које није обухваћено спроведбеним документом просторног уређења. Предлагач погрешно сматра да је издавање локацијских услова овом лицу условљено вољом, односно сагласношћу, власника сусједне парцеле. Законодавац, наиме, не тражи сагласност тог лица са планираном градњом, већ му, нормирањем као у члану 62. став 2. тачка в) Закона, омогућава да, у фази планирања објекта, изложи своје примједбе и сугестије у погледу планиране градње, а према стручном мишљењу и урбанистичко-техничким условима. Наведена изјава је само један од елемената на основу којих надлежни орган, уз нужну испуњеност и свих других услова предвиђених чланом 62. став 3. Закона, у формалном поступку из члана 64. Закона, одлучује о захтјеву за издавање локацијских услова. С обзиром на то да су у поступку израде спроведбеног планског акта заинтересована лица у могућности да изнесу примједбе и сугестије у погледу планиране градње у оквиру обухвата плана, законодавац је, обезбјеђујући да на подручју за које није донесен овакав документ, заинтересовано лице, власник сусједне парцеле, може дати изјаву у смислу члан 62. став 2. тачка в) Закона, поступио сагласно гаранцијама из члана 10. Устава. У овом смислу неосновани су и наводи предлагача према којима је оспорено прописивање у супротности са одредбама чланова 56. став 1. и 60. став 1. Устава.

Надаље, према становишту Суда, оспорене одредбе члана 120. ст. 1. и 2. Закона не постављају питање повреде уставног принципа владавине права, јер је њима на јасан и прецизан начин ограничено временско важење лиценци издатих правним лицима, те истовремено утврђен начин издавања нових. Наведено прописивање је доступно свим адресатима, тј. правним лицима на која се односи, те она могу стварно и конкретно знати права и обавезе који из њега произлазе и у складу са истима прилагодити своје понашање. Наводи предлагача о различитом законском положају правних у односу на физичка лица, у домену лиценцирања, нису од уставноправног значаја, јер је ријеч о потпуно различитим субјектима права, који се налазе у потпуно различитим правним ситуацијама, те је неосновано поредити њихова права и обавезе. У домену је цјелисходне процјене законодавца да, реагујући на потребе друштвене динамике, путем система лиценцирања, између осталог, и правних лица, успостави одговарајући механизам провјере испуњености потребних услова за обављање послова у области уређења простора и грађења. Сходно члану 115. Устава, одлучивање да ли су поједина законска рјешења примјерена, потребна или оправдана није у надлежности овог суда.

Имајући у виду наведено, Суд је утврдио да су неосновани и наводи предлагача према којима су адресатима оспорених одредаба члана 8. став 5, члана 62. став 2. тачка в) и члана 120. ст. 1. и 2. Закона, супротно члану 48. став 1. Устава, одузета, односно ограничена Уставом зајамчена  права, као и наводи према којима је прописујући на оспорени начин законодавац уредио супротно овлашћењу Републике да уреди и обезбиједи у домену области из тач. 5. и 6. Амандмана XXXII на Устав којим је замијењен члан 68. Устава.

На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.         

Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.