Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tačke a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 29. septembra 2021. godine,  d o n i o  j e

O D L U K U

            Utvrđuje se da član 8. stav 2. Odluke o privremenim mjerama bankama za ublažavanje negativnih ekonomskih posljedica uzrokovanih virusnim oboljenjem „COVID-19“ („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 89/20 i 22/21) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o Agenciji za bankarstvo Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 59/13 i 4/17).

O b r a z l o ž e nj e

            Igor Sjerikov iz Banjaluke podnio je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenu ustavnosti i zakonitosti člana 9. st. 2. Odluke o privremenim mjerama bankama za ublažavanje negativnih ekonomskih posljedica uzrokovanih virusnim oboljenjem „COVID-19“ („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 27/20). Međutim, davalac inicijative je istu naknadno izmijenio tako što, umjesto prvobitno osporene odluke, sada osporava član 8. st. 2. Odluke o privremenim mjerama bankama za ublažavanje negativnih ekonomskih posljedica uzrokovanih virusnim oboljenjem „COVID-19“ „Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 89/20), koju je Upravni odbor Agencije za bankarstvo Republike Srpske donio nakon podnošenja inicijative i čijim stupanjem na snagu je prestala da važi prethodno osporena odluka. U inicijativi se navodi da je član 8. st. 2. osporene odluke u suprotnosti sa čl. 52, 54. i 56. Ustava Republike Srpske i čl. 6. st. 1.  Zakona o Agenciji za bankarstvo Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 59/13 i 4/17), kao i odredbama Zakona o privrednim društvima koje određuju pravo akcionara na isplatu dividende kad tako odluči Skupština akcionara. Navodi se da je normiranjem kao u osporenom čl. 8. st. 2. donosilac osporene odluke prekoračio zakonska ovlašćenja, s obzirom na to da Agencija za bankarstvo shodno članu 6. stav 1. Zakona o Agenciji za bankarstvo Republike Srpske ima ovlašćenje da uvodi ograničavajuće mjere samo za banke za koje utvrdi da posluju nezakonito i nepravilno, a ne i za banke koje posluju solidno. Stoga, odgoda i/ili otkazivanje isplate dividende, koje propisuje osporena odredba, po mišljenju davaoca inicijative predstavlja nezakonito uplitanje državne agencije u pitanje privatnih interesa akcionara banaka. Pored navedenog, ističe se da bi Agencija imala pravo da zabrani isplatu odobrene dividende akcionarima banaka, isključivo uz isplatu pravične naknade, odnosno zatezne kamate, a što osporena odredba ne propisuje. U inicijativi se predlaže da Sud utvrdi neustavnost i nezakonitost čl. 8. st. 2. osporene odluke.  

            U odgovoru na inicijativu koju je Sudu, po ovlašćenju Upravnog odbora Agencije za bankarstvo Republike Srpske, dostavio direktor Agencije za bankarstvo Republike Srpske, osporavaju se navodi inicijative i ističe da je Agencija za bankarstvo Republike Srpske (u daljem tekstu: Agencija) donijela osporenu odluku u skladu sa svojim ovlašćenjima iz člana 5. Zakona o Agenciji za bankarstvo Republike Srpske. Navodi se da je Agencija, zbog vanrednih okolnosti bila obavezna da donese akt koji se odnosi na sve banke, a kojim se osigurava stabilnost i kontinuitet djelovanja subjekata bankarskog sistema, sve u svrhu ublažavanja ekonomskih posljedica izazvanih virusnim oboljenjem „COVID-19“. Ističe se da je predmetna odluka privremenog karaktera, da predstavlja i sadrži privremene mjere koje propisuje Agencija u cilju što efikasnijeg odgovora na novonastalu situaciju izazvanu pandemijom virusa korona. U vezi sa navedenim ukazuje se na to da je Agencija donijela Odluku o privremenom načinu izvještavanja Agencije za bankarstvo Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 30/20), kojom su definisani posebni izvještaji i rokovi za njihovo dostavljanje, što ima za cilj određivanje prioriteta kod efikasnog upravljanja procesima u bankama u novonastalim okolnostima, te određivanje vrste privremenih mjera koje propisuje Agencija u cilju što efikasnijeg odgovora na novonastalu situaciju. Ističe se  da osporenom odredbom akcionarima nije oduzeto pravo na dividendu, već se njena isplata samo odgađa, odnosno otkazuje za vrijeme trajanja odluke, dakle privremeno. Navodi se da je osporena mjera u interesu banke, budući da omogućava održavanje adekvatnog nivoa i strukture kapitala, te je stoga i u javnom interesu, ali nesumnjivo i u interesu akcionara, budući da se njenim sprovođenjem čuva i njihova imovina oličena u akcijama banke koje posjeduju. U odgovoru se predlaže da Sud inicijativu ne prihvati.

            Osporenu Odluku o privremenim mjerama banaka za ublažavanje negativnih ekonomskih posljedica uzrokovanih virusnim oboljenjem „COVID-19“ („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 89/20 i 22/21) donio je Upravni odbor Agencije za bankarstvo Republike Srpske na osnovu člana 5. stav 1. tačka b, člana 20. stav 2. tačka b) i člana 37. Zakona o Agenciji za bankarstvo Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 59/13 i 4/17) i člana 6. stav 1. tačka b. i člana 19. tačka b. Statuta Agencije za bankarstvo Republike Srpske (Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 63/17). Ovom odlukom utvrđuju se privremene mjere sa ciljem ublažavanja negativnih ekonomskih posljedica uzrokovanih pandemijom virusnog oboljenja „COVID-19“ i očuvanja stabilnosti bankarskog sektora Republike Srpske, a koje se odnose na odobravanje olakšica klijentima banke koji su direktno ili indirektno pogođeni negativnim efektima, posebna pravila za upravljanje kreditnim rizikom, koja banka primjenjuje u slučaju da odobri posebne mjere klijentu i mjere s ciljem očuvanja kapitala banaka, a odredbe ove odluke primjenjuju se na banke sa sjedištem u Republici Srpskoj kojima je Agencija za bankarstvo izdala dozvolu za rad (član 1. st. 1. i 3).

            Članom 8. stav 1. navedene odluke je propisano da je banka dužna sa posebnom pažnjom pratiti promjene u vlastitom poslovnom modelu, likvidnosti i rizičnom profilu, te u skladu sa tim preduzeti aktivnosti sa ciljem održavanja adekvatnog nivoa i strukture kapitala za pokriće svih rizika kojima je ili bi mogla biti izložena banka u nastalim okolnostima poslovanja.

            Osporenim članom 8. st. 2. je propisano da postupanje banke u skladu sa stavom 1. ovog člana podrazumijeva odgodu i/ili otkazivanje isplate dividende za vrijeme važenja ove odluke.

            Odredbama Ustava Republike Srpske na koje se ukazuje u inicijativi kao i odredbama koje su po ocjeni Suda bitne za odlučivanje u ovoj pravnoj stvari je propisano: slobodno preduzetništvo može se zakonom ograničiti radi zaštite interesa Republike, čovjekove okoline, zdravlja i bezbjednosti ljudi, zabranjeni su monopoli (član 52); svi oblici svojine imaju jednaku pravnu zaštitu (član 54); zakonom se može ograničiti ili oduzeti pravo svojine uz pravičnu naknadu, za vrijeme ratnog stanja, neposredne ratne opasnosti ili vanrednog stanja zakonom se može ograničiti raspolaganje ili utvrditi poseban način korišćenja dijela sredstava pravnih i fizičkih lica (član 56); Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, svojinske i obligacione odnose, bankarski sistem i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom (tač. 6, 7. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava); da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).

            U postupku razmatranja predmetne inicijative Sud je imao u vidu da je relevantnim odredbama Zakona o Agenciji za bankarstvo („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 59/13 i 4/17) propisano da se ovim zakonom uređuje status, nadležnost, organizacija, finansiranje i rad Agencije za bankarstvo Republike Srpske (član 1); da osnovni cilj Agencije za bankarstvo jeste očuvanje i jačanje stabilnosti bankarskog sistema, te unapređivanje njegovog sigurnog, kvalitetnog i zakonitog poslovanja (član 3); da je Agencija osnovana radi uređenja i kontrole bankarskog sistema i pri ostvarivanju svog cilja i izvršavanju zadataka u skladu sa ovim zakonom i drugim zakonima samostalno je i nezavisno pravno lice (član 4. st. 1); da su nadležnosti Agencije, pored ostalih, utvrđivanje i sprovođenje aktivnosti i mjera radi očuvanja i jačanja stabilnosti bankarskog sistema, u skladu sa zakonom, donošenje propisa kojima se uređuje rad banaka, mikrokreditnih organizacija, štedno-kreditnih organizacija, davalaca lizinga i drugih finansijskih organizacija bankarskog sistema, izdavanje i oduzimanje bankama dozvole za rad i drugih odgovarajućih akata u skladu sa svojim ovlašćenjima, posredni i neposredni nadzor poslovanja banaka, nalaganje mjera nadzora i druge nadležnosti u skladu sa zakonom kojim se uređuju banke (član 5. st. 1. tač. a, b i  v); d Agencija vrši kontrolu i nadzor rada i zakonitosti poslovanja banaka i drugih finansijskih organizacija bankarskog sistema, nalaže i preduzima mjere za otklanjanje utvrđenih nezakonitosti i nepravilnosti u skladu sa ovim zakonom i zakonima kojima se uređuju banke, mikrokreditne organizacije, štedno-kreditne organizacije i druge finansijske organizacije bankarskog sistema (član 6. st. 1); da se organizacija, upravljanje i rukovođenje Agencijom uređuje ovim zakonom, Statutom i drugim aktima Agencije (član 18); da se u okviru Agencije, u skladu sa ovim zakonom i Statutom, za obavljanje poslova nadzora finansijskih organizacija bankarskog sistema uspostavlja unutrašnja organizaciona jedinica - Jedinica za nadzor (član 18a. st. 1);  da je organ upravljanja Agencijom Upravni odbor (član 19. st. 1); da upravni odbor Agencije preduzima mjere za efikasno i racionalno obavljanje poslova i zadataka iz nadležnosti Agencije, a u vršenju poslova iz svoje nadležnosti Upravni odbor donosi druge akte u skladu sa zakonom i Statutom Agencije (čl. 20. st. 1. i st. 2. tač. b); da direktor Agencije predstavlja Agenciju, rukovodi radom i odgovoran je za rad Agencije (čl. 21. st. 1),  da direktor u okviru svojih prava i obaveza razmatra prijedlog Odbora za nadzor i rješenjem odlučuje o davanju ili oduzimanju dozvole za rad finansijskih organizacija bankarskog sistema i primjeni mjera nadzora, preduzima propisane mjere prema bankama i drugim finansijskim organizacijama bankarskog sistema, donosi akte u skladu sa ovim zakonom i Statutom Agencije (čl. 22. st. 1. tač. a, b i đ); da Odbor za nadzor čine direktor, zamjenik direktora, rukovodilac Jedinice za nadzor i dva člana iz reda zaposlenih koje u skladu sa Statutom odredi Upravni odbor Agencije (čl. 22a st.1); da se pitanja koja se razmatraju na sjednicama Odbora za nadzor utvrđuju ovim zakonom i Statutom, a Odbor za nadzor daje prijedlog u vezi sa primjenom mjera nadzora prema finansijskim organizacijama bankarskog sistema (čl. 22a. st. tač. b); da Agencija donosi podzakonske akte iz svoje nadležnosti, u skladu sa ovim i drugim zakonima, te da se opšti akti iz stava 1. ovog člana objavljuju u „Službenom glasniku Republike Srpske“, u skladu sa Statutom Agencije (član 37. st. 1. i 2).

            Takođe, Sud je uzeo u obzir da je Zakonom o bankama Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 4/17 i 54/19) uređeno osnivanje, poslovanje, upravljanje, nadzor, restrukturiranje i prestanak rada banaka u Republici Srpskoj, kao i zaštita korisnika bankarskih usluga (član 1). Članom 10. navedenog zakona je propisano da se na pitanja koja nisu uređena ovim zakonom, pored ostalog, primjenjuju odredbe Zakona o privrednim društvima koje uređuju akcionarska društva, dok je čl. 11. st. 1. i 3. propisano da je banka privredno društvo koje se osniva u pravnoj formi akcionarskog društva, i smatra se  otvorenim akcionarskim društvom nezavisno od broja akcionara. Odredbama člana 37. st. 2. i st. 6. je propisano da je banka dužna, u zavisnosti od rizičnog profila i sistemskog značaja banke, da u svakom trenutku obezbijedi iznos kapitala adekvatan vrstama, obimu i složenosti poslova koje obavlja i rizicima kojima je izložena ili bi mogla da bude izložena u svom poslovanju, te da banka održava zaštitne slojeve kapitala na način propisan aktima Agencije. Odredbama člana 181. do 221. ovog zakona propisan je nadzor banaka, te između ostalog: da je Agencija ovlašćena da vrši nadzor svih poslova koje banka obavlja na teritoriji i izvan teritorije Republike Srpske u skladu sa ovim zakonom, zakonom kojim se uređuju status, nadležnost i ovlašćenja Agencije, drugim zakonima i propisima donesenim na osnovu ovog i drugih zakona, pravilima o upravljanju rizicima, kao i standardima i pravilima struke (član 181. stav 1); da Agencija vrši nadzornu funkciju posrednim nadzorom, neposrednim nadzorom, izdavanjem odgovarajućih akata u skladu sa svojim ovlašćenjima i nalaganjem mjera nadzora,  da Agencija donosi akt kojim propisuje postupak i način obavljanja nadzora, nalaganja mjera nadzora, te obaveze banke i lica iz člana 181. ovog zakona u toku i nakon nadzora Agencije, kao i način i postupak nadzora bankarske grupe na konsolidovanom nivou (član 183); ako Agencija utvrdi da je banka postupala suprotno odredbama ovog zakona, propisima Agencije, drugim propisima ili standardima opreznog bankarskog poslovanja, odnosno na drugi način koji ugrožava poslovanje banke, prema toj banci preduzima jednu ili više mjera nadzora, te pored ostalih mjera, nalaže otklanjanje nepravilnosti i nezakonitosti u poslovanju (član 196. stav 1. tač. 2). U okviru mjera za otklanjanje nepravilnosti i nezakonitosti, u članu 200. stav 1. tačka 14. ovog zakona je propisano da, ako je Agencija u poslovanju banke utvrdila nepravilnosti ili nezakonitosti ili poslovanje banke neće biti u skladu sa propisima u sljedećih 12 mjeseci, ovlašćena je da preduzme jednu ili više mjera, i to da privremeno zabrani ili ograniči banci isplatu dividende ili bilo kojeg drugog oblika isplate dobiti. Izricanjem mjera iz stava 1. ovog člana Agencija određuje rok i način postupanja banke radi otklanjanja utvrđenih nepravilnosti i nezakonitosti, kao i rok za dostavljanje izvještaja Agenciji o sprovedenim aktivnostima sa odgovarajućim dokazima da su nepravilnosti i nezakonitosti otklonjene (član 200. st. 2); ako banka nije postupila u skladu sa naloženim mjerama za otklanjanje  nezakonitosti i nepravilnosti ili ako naložene mjere nisu bile efikasne za otklanjanje postojećih nezakonitosti i nepravilnosti, Agencija može banci naložiti novu mjeru (član 200. stav 4).

            Polazeći od navedenih zakonskih odredaba, Sud je ocijenio da donosilac osporenog akta nije bio ovlašćen da propiše kao u osporenom članu 8. stav 2. predmetne odluke, s obzirom na to da iz člana 5. stav 1. tačka b, Zakona o Agenciji za bankarstvo Republike Srpske, koji je između ostalog naveden kao pravni osnov za donošenje osporene odluke, ne proizlazi ovlašćenje Agencije da svojim aktom nalaže mjere, odnosno obavezuje banke na određena postupanja koja se tiču odgode i/ili otkazivanja isplate dividende. Prilikom ovakve ocjene Sud je uzeo u obzir da je prema članu 5. st. 1. tač. v) i  čl. 6. st. 1. Zakona o Agenciji za bankarstvo Republike Srpske, Agencija ovlašćena da vrši posredni i neposredni nadzor poslovanja banaka, nalaže mjere nadzora  i druge nadležnosti u skladu sa zakonom kojim se uređuju banke, odnosno da vrši kontrolu i nadzor rada i zakonitosti poslovanja banaka, nalaže i preduzima mjere za otklanjanje utvrđenih nezakonitosti i nepravilnosti u skladu sa ovim zakonom i zakonima kojima se uređuju banke. Takođe, citiranim odredbama Zakona o bankama Republike Srpske uređena je nadzorna funkcija Agencije za bankarstvo Republike Srpske  (član 188. stav 1),  način vršenja nadzora od strane Agencije (član 183), ovlašćenje za preduzimanje mjera nadzora prema pojedinačnoj banci (član 196), a u okviru mjera za otklanjanje nepravilnosti i nezakonitosti i ovlašćenje da, ako je u poslovanju banke utvrdila nepravilnosti ili nezakonitosti ili da poslovanje banke neće biti u skladu sa propisima u sljedećih 12 mjeseci, preduzme jednu ili više mjera nadzora, te između ostalih mjera i da privremeno zabrani ili ograniči banci isplatu dividende ili bilo kojeg drugog oblika isplate dobiti (član 200. stav 1. tačka 14), ali uz  određivanje roka i načina postupanja banke radi otklanjanja utvrđenih nepravilnosti i nezakonitosti, kao i roka za dostavljanje izvještaja Agenciji o sprovedenim aktivnostima sa odgovarajućim dokazima da su nepravilnosti i nezakonitosti otklonjene (član 200. stav 2). Na osnovu navedenog Sud je ocijenio da donosilac osporenog akta nije imao zakonsko ovlašćenje da u osporenoj odredbi propiše obavezu banke da za vrijeme važenja osporene odluke odgodi i/ili otkaže isplatu dividende, jer je, prema citiranim zakonskim odredbama, Agencija za bankarstvo Republike Srpske ovlašćena da samo pojedinačnoj banci, kod koje u vršenju nadzora utvrdi nepravilnosti i nezakonitosti u poslovanju, u okviru zakonom propisanih mjera za otklanjanje nepravilnosti i nezakonitosti, izrekne mjeru da privremeno zabrani ili ograniči banci isplatu dividende ili bilo kojeg drugog oblika isplate dobiti. Pored navedenog,  prema citiranim odredbama čl. 22. st. 1. tač. a) Zakona o Agenciji za bankarstvo Republike Srpske, direktor Agencije razmatra prijedlog Odbora za nadzor i rješenjem odlučuje o davanju ili oduzimanju dozvole za rad finansijskih organizacija bankarskog sistema i primjeni mjera nadzora. S obzirom na navedeno, Sud je ocijenio da je donosilac osporenog akta prekoračio ovlašćenja iz zakona, jer je osporenom odredbom na drugačiji način uredio pitanje isplate dividende. Imajući u vidu da zakonska odredba koja je poslužila kao pravni osnov za donošenje osporene odluke ne sadrži ovlašćenje za osporeno normiranje, Sud je ocijenio da je donosilac osporenog akta navedenim propisivanjem izašao iz propisanog zakonskog okvira.

            Navodi davaoca inicijative koji se odnose na nesaglasnost osporene odredbe sa Zakonom o privrednim društvima i odredbama čl. 52, 54. i 56. Ustava Republike Srpske nisu od uticaja u ovoj pravnoj stvari, budući da je Sud ocijenio da je osporena odredba Odluke o privremenim mjerama bankama za ublažavanje negativnih ekonomskih posljedica uzrokovanih virusnim oboljenjem „COVID-19“ („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 89/20 i 22/21), donesena prekoračenjem ovlašćenja, a činjenica da nije u saglasnosti sa zakonom za čije izvršenje je donesena čini je neustavnom sa stanovišta člana 108. st. 2. Ustava, prema kojem propisi i drugi opšti akti moraju biti u skladu sa zakonom.

            S obzirom na to da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12) odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka. 

Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.