Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 29. septembra 2021. godine,  d o n i o  je

R J E Š E Nj E

Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 23. stav 4. Zakona o zaštiti od nasilja u porodici ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 102/12, 108/13, 82/15 i 84/19).

O b r a z l o ž e nj e

            Nikola Dakić iz Ugljevika dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 23. Zakona o zaštiti od nasilja u porodici ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 102/12, 108/13, 82/15 i 84/19) (u daljem tekstu: Zakon). Iz sadržaja inicijative očigledno je da davalac inicijative osporava samo odredbu stava 4. člana 23. Zakona, prema kojem zaštitne mjere izriče nadležni sud u prekršajnom postupku ukazujući na to da nije moguće ove mjere izricati u prekršajnom postupku, pošto radnje nasilja u porodici prema važećem zakonu nisu više utvrđene kao prekršaji. Inicijativom se ukazuje na garantovanje i zaštitu ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima i na vladavinu prava, iz kojih navoda proizlazi da se osporava saglasnost osporene zakonske odredbe sa  odredbama čl. 5. stav 1. alineja 1. i 4. Ustava Republike Srpske. Ukazuje se na kršenje  načela zakonitosti iz čl. 3. i 4. Zakona o prekršajima Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 63/14, 110/16 i 100/17) i člana 2. Krivičnog zakonika Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 64/17 i 15/21) i s tim u vezu dovodi osporeno zakonsko rješenje iz kojeg, kako navodi, proizlazi da propisane zaštitne mjere neosnovano izriče nadležni sud u prekršajnom postupku, iako za djela nasilja u porodici nije propisana prekršajna, već krivična odgovornost. U vezi s tim, davalac inicijative navodi da članom 6. Zakona kvalifikacije radnji nasilja u porodici nisu utvrđene kao prekršaji ukoliko ne sadrže obilježja krivičnog djela, što dovodi do isključenja prekršajne odgovornosti za radnje nasilja u porodici, zbog čega ističe  kao sporno to što je i dalje u odredbi  stava 4. člana 23. Zakona ostalo propisano da će zaštitne mjere izricati nadležni sud u prekršajnom postupku. Smatra da se zaštitne mjere mogu izricati u prekršajnom postupku koji se vodi samo povodom radnji koje su zakonom označene kao prekršaji, te da niko ne može biti prekršajno sankcionisan ukoliko nije odgovoran za prekršaj koji nije propisan Zakonom. Ističe da su propisane zaštitne mjere očigledno u suprotnosti sa principom zakonitosti i zahtjevom za konkretizaciju prekršaja, odnosno krivičnog djela u prekršajnom i krivičnom zakonodavstvu (materijalnom i procesnom), koje štiti od arbitrernosti i samovolje organa pravosuđa i predstavlja  najbolje  sredstvo za ostvarivanje pravne sigurnosti građana. Propisivanje izricanja zaštitnih mjera u prekršajnom postupku za radnje koje nisu određene kao prekršaji dovodi, prema navodima davaoca inicijative, do arbitrernosti u izricanju prekršajnih sankcija, čime se krše Ustavom i međunarodnim propisima garantovana prava i slobode građana, te ruše osnovni principi pravne države i vladavine prava, kao i odredbe čl. 108. i čl. 110. stav 3. Ustava. Iz navedenih razloga predlaže da Sud utvrdi da osporena zakonska odredba nije u saglasnosti sa Ustavom.

            U odgovoru  Narodne skupštine Republike Srpske ističe se da navodi inicijative ne stoje i da je prisutno proizvoljno i nepotpuno tumačenje ustavnih odredaba, ali i odredaba zakona koji se osporava. Prema navodima iz odgovora, osnovni cilj izmjena i dopuna Zakona o zaštiti od nasilja u porodici jeste uspostavljanje adekvatne zaštite žrtava nasilja u porodici u skladu sa zahtjevima koje postavlja Konvencija Savjeta Evrope o sprečavanju i suzbijanju nasilja nad ženama i nasilja u porodici (Istanbulska konvencija), koju je Bosna i Hercegovina potpisala 8. marta 2013. godine, te ratifikovala 7. novembra 2013. godine. S tim u vezi, u odgovoru se citiraju odredbe čl. 52. i 53. ove konvencije, te naglašava da je, u skladu sa obavezama koje su preuzete potpisivanjem Konvencije i u cilju usaglašavanja zakonskih rješenja sa istima, izmijenjen član 23. Zakona o zaštiti od nasilja u porodici na način da radnje nasilja u porodici važećim zakonom nisu propisane kao prekršaj, kao i da zaštitne mjere koje se navode u tom članu nisu prekršajne sankcije, već isključivo mjere za zaštitu žrtve od nasilja u porodici. Ističe se da je svrha zaštitnih mjera da se osigura nužna zaštita i bezbjednost žrtve, te otklone stanja ili uslovi koji mogu biti od uticaja ili mogu pogodovati ili podsticajno djelovati da učinilac ubuduće vrši radnje nasilja u porodici, a da je zakonodavac osporenom zakonskom odredbom samo precizirao u kojem će se sudskom postupku izricati zaštitne mjere. U odgovoru se, takođe, ističe da navodi o međusobnoj neusklađenosti predmetnog zakona sa navedenim odredbama Zakona o prekršajima Republike Srpske i Krivičnog zakonika Republike Srpske ne mogu biti predmet ocjene ustavnosti, kao i da je zakonodavac donoseći predmetni zakon ostao u granicama Ustavom zajemčenih ovlaštenja, te se, rukovodeći se razlozima cjelishodnosti i zaštite opšteg interesa pri usvajanju istog, stavio u funkciju očuvanja njegovih temeljnih načela. Predlaže se  neprihvatanje inicijative.

            Osporenim članom 23. Zakona o zaštiti od nasilja u porodici ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 102/12, 108/13, 82/15 i 84/19) propisano je da su mjere za zaštitu žrtve od nasilja u porodici zaštitne mjere (stav 1), da je svrha zaštitnih mjera da se osigura nužna zaštita i bezbjednost žrtve, te otklone stanja ili uslovi koji mogu biti od uticaja ili mogu pogodovati ili podsticajno djelovati da učinilac ubuduće vrši radnje nasilja u porodici (stav 2), da su zaštitne mjere: (a) udaljenje iz stana, kuće ili nekog drugog stambenog prostora, (b) zabrana približavanja žrtvi nasilja u porodici ili porodičnoj zajednici (u daljem tekstu: zabrana približavanja žrtvi), (v) zabrana uznemiravanja ili uhođenja žrtve nasilja u porodici ili porodičnoj zajednici (u daljem tekstu: zabrana uznemiravanja ili uhođenja žrtve), (g) obavezan psihosocijalni tretman i (d) obavezno liječenje od zavisnosti (stav 3), da zaštitne mjere izriče nadležni sud u prekršajnom postupku, a na prijedlog nadležnog policijskog službenika, centra za socijalni rad ili žrtve nasilja u porodici (stav 4) i da je sud dužan izreći zaštitnu mjeru u roku od 30 dana od dana podnošenja Prijedloga za izricanje zaštitne mjere (stav 5).

            Odredbama Ustava Republike Srpske u odnosu na koje davalac inicijative osporava ustavnost osporenih odredaba  Zakona o zaštiti od nasilja u porodici  utvrđeno je: da se ustavno uređenje Republike Srpske temelji, između ostalog, na: garantovanju i zaštiti ljudskih sloboda i prava u skladu sa međunarodnim standardima i vladavini prava (član 5. stav 1. alineje 1. i 4.), da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom (član 108. stav 1), te da se kažnjiva djela utvrđuju i kazne za njih izriču prema zakonu, odnosno prema drugom propisu, koji je važio u vrijeme izvršenja djela, osim ako je novi zakon, odnosno propis, blaži za učinioca (član 110. stav 3).

            Sud je imao u vidu i druge odredbe Ustava relevantne za ocjenu ustavnosti osporene odredbe člana 23. stav 4. Zakona o zaštiti od nasilja u porodici, kojima je propisano: da  porodica, majka i dijete imaju posebnu zaštitu (član 36. stav 1), da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu Ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje (član 49. st. 1. i 2), da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, ostvarivanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda, organizaciju, nadležnosti i rad državnih organa, te socijalno osiguranje i druge oblike socijalne zaštite (tač. 5, 10. i 12. Amandmana XXXII na Ustav Republike, kojim je zamijenjen član 68. Ustava), da Narodna skupština donosi zakone, druge propise i opšte akte (član 70. stav 1. tačka 2); da  sudsku vlast vrše sudovi, da su sudovi samostalni i nezavisni i sude na osnovu Ustava i zakona, te da sudovi štite ljudska prava i slobode, utvrđena prava i interese pravnih subjekata i zakonitost (član 121); da se osnivanje, nadležnost, organizacija i postupak pred sudovima utvrđuju zakonom (član 122).    

            Ocjenjujući osnovanost navoda inicijative, Sud je utvrdio da se Zakonom o zaštiti od nasilja u porodici uređuje zaštita od nasilja u porodici ili porodičnoj zajednici (u daljem tekstu: nasilje u porodici), lica koja se u smislu ovog zakona smatraju članom porodice ili porodične zajednice, subjekti zaštite i postupak zaštite žrtava nasilja u porodici, osnivanje Savjeta za borbu protiv nasilja u porodici, te mjere za zaštitu žrtve nasilja u porodici i druga pitanja od značaja za zaštitu od nasilja u porodici (član 1). Zakonom je, između ostalog, propisano i sljedeće: da je osnovni cilj ovog zakona zaštita žrtava nasilja u porodici sprečavanjem i suzbijanjem nasilja u porodici, kojim se krše Ustavom i zakonima zagarantovana osnovna ljudska prava i slobode (član 2), da se zaštita od nasilja u porodici ostvaruje primjenom ovog zakona i drugih propisa kojima se uređuje ostvarivanje prava žrtava nasilja u porodici (član 3), da nasilje u porodici, u smislu ovog zakona, postoji ukoliko postoji osnov sumnje da je član porodice ili porodične zajednice izvršio radnje fizičkog, seksualnog, psihičkog i/ili ekonomskog nasilja, kao i prijetnje koje izazivaju strah od fizičke, seksualne, psihičke i/ili ekonomske štete kod drugog člana porodice ili porodične zajednice (član 6. stav 1), da su zaštitu, pomoć i podršku žrtvama nasilja i porodici dužni pružiti pripadnici Ministarstva unutrašnjih poslova (u daljem tekstu: policija), tužilaštvo, centri za socijalni rad, odnosno službe socijalne zaštite, zdravstvene i obrazovne ustanove i nadležni sud (u daljem tekstu: subjekti zaštite) (član 9), da se po svakoj prijavi nasilja u porodici vrši procjena rizika (član 12a), da se radi otklanjanja neposredne opasnosti po fizički i psihički integritet, radi sprečavanja ponavljanja nasilja i garantovanja bezbjednosti žrtve, učiniocu nasilja u porodici mogu izreći hitne mjere zaštite prije pokretanja postupka ili u toku postupka, koje izriče nadležni sud u prekršajnom postupku (član 13. st. 1. i 2), da se hitne mjere zaštite izriču u trajanju koje ne može biti duže od 30 dana (član 14. stav 1), da se zaštitne mjere iz člana 23. stav 3. ovog zakona izriču samostalno i predmet su direktnog izvršenja organa nadležnih za njihovo sprovođenje, u skladu sa odredbama ovog zakona (član 23a), da nadležni sud može učiniocu nasilja izreći jednu ili više zaštitnih mjera kad postoje uslovi za njihovo izricanje propisani ovim zakonom (član 29. stav 1), da se protiv rješenja o određivanju zaštitne mjere može izjaviti žalba nadležnom sudu u roku od tri dana od dana dostavljanja rješenja, o kojoj odlučuje nadležni okružni sud u roku od tri dana od dana prijema žalbe (član 30. st. 1. i 2), da je rješenje o izrečenoj zaštitnoj mjeri nadležni sud dužan da dostavi organu ili ustanovi nadležnoj za sprovođenje izvršenja u roku od tri dana od dana donošenja rješenja (član 32. stav 1),  te  da će se prilikom izricanja zaštitnih mjera iz ovog zakona voditi računa o svrsi, težini, trajanju izrečene mjere i njenoj efikasnosti (član 33. stav 1).

            Razmatrajući osporenu odredbu člana 23. stav 4. Zakona o zaštiti od nasilja u porodici u smislu navoda i razloga davaoca inicijative, Sud je, prije svega, imao u vidu da je svrha zaštitnih mjera i postupka njihovog izricanja sprečavanje novog nasilja nad istom osobom, te otklanjanje okolnosti koje pogoduju ili podstiču izvršenje novih radnji nasilja, kao i otklanjanje posljedica počinjenog nasilja. Imajući u vidu navedeno, kao i da krivični postupci pred sudom traju duži period, Sud je ocijenio da je zakonodavac bio ovlašćen da žrtvi nasilja obezbijedi hitnu neophodnu zaštitu u vidu izricanja hitnih mjera zaštite od strane nadležnog redovnog suda, a u narednom periodu od 30 dana zaštitne mjere kojima se obezbjeđuje produženje trajanja te zaštite.

Sud je ocijenio da je odredba člana 23. stav 4. Zakona o zaštiti od nasilja u porodici zasnovana na  ustavnoj garanciji iz člana 36. stav 1. Ustava, kojom je propisano da porodica, majka i dijete imaju posebnu zaštitu, a saglasno članu 5. stav 1. alineja 1. i članu 49. stav 1. Ustava. Takođe, Sud je ocijenio da je osporena odredba  saglasna s članom 121. Ustava, kojom je utvrđeno da  sudsku vlast vrše sudovi, da su sudovi samostalni i nezavisni i sude na osnovu Ustava i zakona, te da sudovi štite ljudska prava i slobode, utvrđena prava i interese pravnih subjekata i zakonitost, kao i s članom 122. Ustava prema kojem se osnivanje, nadležnost, organizacija i postupak pred sudovima utvrđuju zakonom. Kako je osporenom odredbom člana 23. stav 4. Zakona  predviđeno da zaštitne mjere izriče nadležni sud u prekršajnom postupku, a nadležnost, organizacija i postupak pred sudovima propisani su posebnim zakonom, Sud je utvrdio da je propisivanje samog postupka izricanja zaštitnih mjera u određenom sudskom postupku, u ovom slučaju u prekršajnom postupku pred nadležnim sudom, izraz zakonodavne politike, čiju cjelishodnost Ustavni sud, polazeći od odredaba 115. Ustava, nije nadležan da cijeni. Imajući u vidu navedeno, osporena zakonska odredba, po ocjeni Suda, nije nesaglasna  ni s odredbom člana 5. stav 1. alineja 4. Ustava, kojom je utvrđeno da se ustavno uređenje Republike Srpske temelji, između ostalog, na vladavini prava, niti  s članom 108. stav 1. Ustava.

            Odredba člana 110. stav 3. Ustava na koju takođe ukazuje davalac inicijative, a prema kojoj se kažnjiva djela utvrđuju i kazne za njih izriču prema zakonu, odnosno prema drugom propisu, koji je važio u vrijeme izvršenja djela, osim ako je novi zakon, odnosno propis, blaži za učinioca, nije od značaja za ocjenu ustavnosti odredbe člana 23. stav 4. Zakona, jer propisane zaštitne mjere koje izriče nadležni sud u prekršajnom postupku, a koje imaju za cilj da se osigura nužna zaštita i bezbjednost žrtve, te otklone stanja ili uslovi koji mogu biti od uticaja ili mogu pogodovati ili podsticajno djelovati da učinilac ubuduće vrši radnje nasilja u porodici nisu, po ocjeni Suda, u ustavnopravnoj vezi sa navedenom ustavnom odredbom.

            Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno uređeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu  člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

            Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ovog rješenja.

            Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik  Suda mr  Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik  prof. dr Snežana Savić.