Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 29. septembra 2021. godine, d o n i o  je

R J E Š E Nj E

            Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 3. i člana 6. stav 1. Zakona o naknadama za vršenje usluga premjera i korišćenja podataka katastra nepokretnosti i katastra zemljišta („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 92/09).

O b r a z l o ž e nj e

            Advokatska komora Republike Srpske dala je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 3. i člana 6. stav 1. Zakona o naknadama za vršenje usluga premjera i korišćenja podataka katastra nepokretnosti i katastra zemljišta („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 92/09). U inicijativi se navodi da su osporene zakonske odredbe suprotne načelu vladavine prava iz člana 5. alineja 4. kao i načelu  podjele vlasti iz člana 69. Ustava Republike Srpske. Davalac inicijative, naime, smatra da je predmetnim normama osporenog zakona izvršnoj vlasti dozvoljeno da propisuje naknade za vršenje usluga premjera i korišćenje podataka katastra nepokretnosti na način da se ove naknade ne zasnivaju na precizno definisanim objektivnim kriterijumima koji bi se mogli dovesti u vezu sa njihovom svrhom i pravnom prirodom. Zbog toga se, kako se dalje ističe, ne može utvrditi da li propisana visina naknade zaista predstavlja novčani ekvivalent za vršenje predmetnih usluga. U vezi sa navedenim, davalac inicijative ukazuje na Odluku ovog suda broj U-12/19 od 24. juna 2020. godine, kojom je Sud zauzeo stav da su troškovi upisa u Imenik advokata Advokatske komore Republike Srpske novčani izraz stvarnih utrošaka pojedinih elemenata postupka, uključujući i sredstva za rad, te da ne mogu predstavljati prihod Advokatske komore u paušalnom iznosu. Pozivajući se na stavove Suda iznesene u ovoj odluci, davalac inicijative zaključuje da su osporenim zakonskim odredbama naknade za vršenje usluga premjera i korišćenje podataka katastra nepokretnosti propisane kao prihod Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove u paušalnom iznosu, iako iste ne predstavljaju stvarni novčani ekvivalent usluga premjera i korišćenja podataka katastra nepokretnosti. Pored toga, davalac inicijative smatra da je osporenim normiranjem zakonodavna vlast prepustila izvršnoj vlasti uređivanje zakonske materije, čime je narušeno ustavno načelo podjele vlasti. Slijedom navedenog, u inicijativi se predlaže da Sud, nakon sprovedenog postupka, utvrdi da osporene zakonske norme nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.  

            U odgovoru na inicijativu koji je dostavila Narodna skupština Republike Srpske iznosi se stav da su navodi inicijative neosnovani, da sadrže nepotpuno tumačenje Ustava Republike Srpske, te da, u suštini, odražavaju nezadovoljstvo davaoca inicijative osporenim zakonskim rješenjem. Davalac inicijative, kako se u odgovoru ističe, pogrešno pokušava da napravi korelaciju Odluke Ustavnog suda Republike Srpske broj U-12/19 od 24. juna 2020. godine sa navodima svoje inicijative, kako bi istu potkrijepio, zanemarujući pri tome činjenicu da je osporenim članom 3. predmetnog zakona propisano da se naknada za vršenje usluga premjera i korišćenje podataka katastra nepokretnosti plaća prema odluci koju donosi Vlada Republike Srpske, na prijedlog Ministarstva pravde. Narodna skupština takođe ukazuje na odredbe člana 173. st. 1. i 2. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 6/12, 110/16 i 62/18), kojim je propisano da se za korišćenje podataka i za usluge koje pruža Republička uprava za geodetske i imovinsko-pravne poslove plaća naknada u skladu sa posebnim zakonom, te da visinu ove naknade utvrđuje Vlada na prijedlog ove uprave. U vezi s tim ističe da je Odlukom ovog suda broj U-67/13 od 22. decembra 2014. godine utvrđeno da je član 173. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 6/12) u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske. Na osnovu ovih zakonskih ovlašćenja je, kako se dalje navodi, donesena Odluka o visini naknada za korišćenje podataka i pružanje usluga Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove, koja je u skladu sa načelom zakonitosti.

          Osporenim odredbama Zakona o naknadama za vršenje usluga premjera i korišćenja podataka katastra nepokretnosti i katastra zemljišta („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 92/09) propisano je: da se naknada za vršenje usluga premjera i korišćenje podataka katastra nepokretnosti i katastra zemljišta plaća prema Odluci o visini naknade za vršenje usluga premjera i korišćenje podataka katastra nepokretnosti i katastra zemljišta (član 3. stav 1), te da odluku iz stava 1. ovog člana donosi Vlada Republike Srpske (član 3. stav 2). Članom 6. stav 1. ovog zakona propisano je da su sredstva prikupljena od naknada za vršenje usluga premjera i korišćenje podataka katastra nepokretnosti i katastra zemljišta prihod Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove i koriste se za: vršenje poslova predviđenih srednjoročnim programom i godišnjim planom poslova premjera i uspostavljanja katastra nepokretnosti, održavanje premjera, katastra nepokretnosti i katastra zemljišta, implementaciju, razvoj i održavanje informacionog i geoinformacionog sistema, troškove uspostavljanja arhiva u elektronskom obliku i troškove za vođenje postupka eksproprijacije i utvrđivanje granica šuma u državnoj svojini.

          U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenih zakonskih odredaba Sud je, prije svega, imao u vidu odredbe tač. 10, 17. i 18. Amandmana XXXII, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, kojim je utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, organizaciju, nadležnost i rad državnih organa, finansiranje ostvarivanja prava i dužnosti Republike i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom.

          Odredbama Ustava u odnosu na koje davalac inicijative traži ocjenu ustavnosti osporenih normi utvrđeno je da se ustavno uređenje Republike temelji na vladavini prava (član 5. alineja 4), te da se državna vlast u Republici organizuje na načelu podjele vlasti, pri čemu ustavotvornu i zakonodavnu vlast ostvaruje Narodna skupština, izvršnu vlast vrši Vlada, a sudska vlast pripada sudovima (član 69).

          Saglasno navedenim ustavnim ovlašćenjima, Zakonom o naknadama za vršenje usluga premjera i korišćenja podataka katastra nepokretnosti i katastra zemljišta („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 92/09) uređeni su uslovi, način plaćanja naknada i način utvrđivanja visine naknada za vršenje usluga premjera i korišćenje podataka katastra nepokretnosti i katastra zemljišta. Ovim zakonom su, pored ostalog, određeni obveznici predmetne naknade (član 2), nastanak obaveze plaćanja (član 4. stav 1), subjekti koji su oslobođeni obaveze plaćanja ove naknade (član 8), kao i druga pitanja od značaja za uređivanje ove materije. Osporenim normama člana 3. i člana 6. stav 1. ovog zakona dato je ovlašćenje Vladi Republike Srpske da donese Odluku o visini naknade za vršenje usluga premjera i korišćenje podataka katastra nepokretnosti i katastra zemljišta, te je propisano u koje svrhe se koriste sredstva prikupljena od ove naknade.

            Sa ciljem cjelovitog sagledavanja osporenih zakonskih odredaba, Sud je, u konkretnom slučaju, imao u vidu i član 90. tačka 4. Ustava, kojim je utvrđeno da Vlada donosi, pored ostalog, odluke i druga akta za izvršavanje zakona.

            Nadalje, članom 6. Zakona o katastru i premjeru Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 6/12, 110/16 i 62/18) propisano je da su premjer Republike Srpske, katastar nepokretnosti, katastar vodova, osnovni geodetski radovi, Centralni adresni registar, registar prostornih jedinica, Geoinformacioni sistem Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove Republike Srpske i Infrastruktura geoprostornih podataka Republike Srpske od opšteg interesa za Republiku Srpsku. 

            Pored toga, članom 2. stav 1. tačka g) Zakona o finansiranju poslova premjera i uspostavljanja katastra nepokretnosti („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 20/07) propisano je da se za finansiranje poslova premjera i uspostavljanja katastra nepokretnosti iz Programa poslova premjera i uspostavljanja katastra nepokretnosti za period od deset godina obezbjeđuju sredstva, pored ostalog, od naknada za korišćenje podataka premjera i katastra nepokretnosti i vršenja usluga u oblasti premjera i katastra nepokretnosti.

            Odredbama člana 2. stav 1, člana 33. i člana 126. Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16, 57/16 i 31/18), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja osporenog zakona, propisano je da je republička uprava dio izvršne vlasti Republike Srpske koja vrši poslove u okviru prava i dužnosti Republike Srpske, definisani su poslovi koje obavlja Republička uprava za geodetske i imovinsko-pravne poslove, te je određeno da organ uprave može ostvarivati određene prihode svojom djelatnošću, u skladu sa zakonom. Identične norme sadrže i članovi 2. stav 1, 33. i 120. važećeg Zakona o republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 115/18).

            Polazeći, prije svega, od navedenih ustavnih odredaba, Sud je ocijenio da je zakonodavac ovlašćen da na cjelovit način uredi oblast premjera i katastra nepokretnosti i katastra vodova, te da u okviru ovlašćenja iz tač. 10. i 17. Amandmana XXXII, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, zakonom uredi i pitanje naknada za vršenje usluga i korišćenje podataka Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove, kao namjenskih sredstava u okviru budžeta ove uprave. Po ocjeni Suda, kada se ima u vidu Ustavom definisan položaj i nadležnosti Vlade Republike Srpske, propisivanje iz osporene norme člana 3. predmetnog zakona, kojom se daje ovlašćenje Vladi da donese Odluku o visini naknade za vršenje usluga premjera i korišćenje podataka katastra nepokretnosti i katastra zemljišta, u cijelosti je saglasno Ustavu i u funkciji je sprovođenja njene izvršne vlasti u oblasti koja je od opšteg interesa. Zakonodavac je, dakle, osporenim zakonom uredio sva temeljna pitanja koja se odnose na ovu naknadu, kao što su obveznici, nastanak obaveze i način plaćanja, oslobađanje od obaveze plaćanja i drugo, a Vladi Republike Srpske je dao ovlašćenje da podzakonskim aktom odredi visinu naknade. U vezi sa navedenim, Sud je ocijenio da definisanje namjene sredstava prikupljenih od navedene naknade, kako je to propisano osporenim članom 6. stav 1. Zakona, takođe nije suprotno načelu ustavnosti, jer se radi o prihodima republičkog organa uprave, čije korišćenje zakonodavac može autonomno urediti u skladu sa svojim ustavnim ovlašćenjima i usvojenom zakonodavnom politikom u ovoj oblasti. Ocjena cjelishodnosti i opravdanosti predmetnog zakonskog rješenja, prema članu 115. Ustava, nije u nadležnosti ovog suda.

            Shodno navedenom, osporenim odredbama člana 3. i člana 6. stav 1. predmetnog zakona, po ocjeni Suda, nisu narušena načela iz člana 5. alineja 4. i člana 69. Ustava, kako to smatra davalac inicijative, jer zakonodavac prilikom osporenog propisivanja nije izašao iz okvira relevantnih ustavnih ovlašćenja, te nije doveo u pitanje ustavne garancije o vladavini prava i podjeli vlasti. Naime, kako iz inicijative proizlazi, davalac inicijative se, osporavajući predmetne odredbe Zakona o naknadama za vršenje usluga premjera i korišćenja podataka katastra nepokretnosti i katastra zemljišta, pogrešno poziva na Odluku ovog suda broj U-12/19 od 24. juna 2020. godine, kojom je utvrđeno da tačka I Odluke o visini troškova upisa u Imenik advokata Advokatske komore Republike Srpske broj IO-09-12-01/2018 od 19. januara 2018. godine nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o advokaturi, dovodeći u vezu troškove upisa u Imenik advokata Advokatske komore sa naknadom za vršenje usluga premjera i korišćenja podataka katastra nepokretnosti. Međutim, Sud smatra da se radi o potpuno različitim novčanim davanjima, različite pravne prirode, koji se ne mogu porediti, posebno kada se ima u vidu pravni položaj Advokatske komore, koja je samostalna i nezavisna profesionalna organizacija advokata i Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove, koja je republički organ uprave i dio izvršne vlasti Republike Srpske.

            S obzirom na to da osporenim zakonom nije utvrđena visina predmetne naknade, već je ovo pitanje uređeno Odlukom o visini naknade za vršenje usluga premjera i korišćenje podataka katastra nepokretnosti i katastra zemljišta, koju donosi Vlada Republike Srpske, Sud je mišljenja da su bespredmetni navodi davaoca inicijative da, prema osporenim zakonskim normama, ova naknada ne predstavlja stvarni novčani ekvivalent za vršenje usluga premjera i korišćenja podataka katastra nepokretnosti.      

            Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

            Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.

            Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.