Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 3, члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 23. јуна 2021. године,  д о н и о   ј е

Р Ј Е Ш Е Њ Е

            Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности Уредбе са законском снагом о забрани изазивања панике и нереда за вријеме ванредног стања ("Службени гласник Републике Српске" број 32/20), Уредбе са законском снагом о роковима и поступању у судским поступцима за вријеме ванредног стања за територију Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 32/20), Уредбе са законском снагом о пореским мјерама за ублажавање економских посљедица насталих усљед болести COVID 19 изазване вирусом Sars-CoV-2 ("Службени гласник Републике Српске" број 35/20), Уредбе са законском снагом о роковима и поступању у управним поступцима и другим поступцима уређеним посебним материјалним прописима ("Службени гласник Републике Српске" број 35/20), Уредбе са законском снагом о измјенама и допунама Закона о основном васпитању и образовању ("Службени гласник Републике Српске" број 35/20), Уредбе са законском снагом о измјени и допунама Закона о средњем образовању и васпитању ("Службени гласник Републике Српске" број 35/20), Уредбе са законском снагом о ослобађању плаћања накнада за приређивање игара на срећу ("Службени гласник Републике Српске" број 35/20), Уредбе са законском снагом о Фонду солидарности за обнову Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске"  број 37/20), Уредбе са  законском снагом о престанку важења Уредбе са законском снагом о забрани изазивања панике и нереда за вријеме ванредног стања ("Службени гласник Републике Српске" број 38/20), Уредбе са законском снагом о допунама Закона о високом образовању ("Службени гласник Републике Српске" број 40/20), Уредбе са законском снагом о измјенама и допунама Закона о заштити становништва од заразних болести ("Службени гласник Републике Српске" број 42/20), Уредбе са законском снагом о допунама Закона о социјалној заштити ("Службени гласник Републике Српске" 42/20), Уредбе са законском снагом о прихватању задужења Републике Српске према Свјетској банци - Међународној банци за обнову и развој за финансирање "хитног пројекта COVID 19 за БиХ" (П173809) ("Службени гласник Републике Српске" број 42/20), Уредбе са законском снагом о измјенама и допунама Закона о посебном поступку експропријације ради изградње ауто-пута коридор 5Ц кроз Републику Српску и изградње дионицe aуто-пута „9. jануар“ Бања Лука - Добој ("Службени гласник Републике Српске" број 42/20), Уредбе са законском снагом о допунама Закона о посебном поступку експропријације ради изградње ауто-пута и гасовода дионице Вукосавље - Брчко и Брчко - Рача ("Службени гласник Републике Српске" број 42/20), Уредбе са законском снагом о допунама Закона о Гарантном фонду Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 44/20), Уредбе са законском снагом о допунама Закона о здравственом осигурању ("Службени гласник Републике Српске" број 44/20), Уредбе са законском снагом о Компензационом фонду Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 46/20) и Уредбе са законском снагом о измјенама и допунама Уредбе са законском снагом о пореским мјерама за ублажавање економских посљедица насталих усљед болести COVID-19  изазване вирусом Sars-coV-2 ("Службени гласник Републике Српске" број 46/20). 

О б р а з л о ж е њ е

            Александар Јокић, Арсеније Балтић и Ђорђе Кнежевић из Бање Луке дали су Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности Уредбе са законском снагом о забрани изазивања панике и нереда за вријеме ванредног стања ("Службени гласник Републике Српске" број 32/20), Уредбе са законском снагом о роковима и поступању у судским поступцима за вријеме ванредног стања за територију Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 32/20), Уредбе са законском снагом о пореским мјерама за ублажавање економских посљедица насталих усљед болести COVID-19 изазване вирусом Sars-CoV-2 ("Службени гласник Републике Српске" број 35/20), Уредбе са законском снагом о роковима и поступању у управним поступцима и другим поступцима уређеним посебним материјалним прописима ("Службени гласник Републике Српске" број 35/20), Уредбе са законском снагом о измјенама и допунама Закона о основном васпитању и образовању ("Службени гласник Републике Српске" број 35/20), Уредбе са законском снагом о измјени и допунама Закона о средњем образовању и васпитању ("Службени гласник Републике Српске" број 35/20), Уредбе са законском снагом о ослобађању плаћања накнада за приређивање игара на срећу ("Службени гласник Републике Српске" број 35/20), Уредбе са законском снагом о Фонду солидарности за обнову Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске"  број 37/20), Уредбе са  законском снагом о престанку важења Уредбе са законском снагом о забрани изазивања панике и нереда за вријеме ванредног стања ("Службени гласник Републике Српске" број 38/20), Уредбе са законском снагом о допунама Закона о високом образовању ("Службени гласник Републике Српске" број 40/20), Уредбе са законском снагом о измјенама и допунама Закона о заштити становништва од заразних болести ("Службени гласник Републике Српске" број 42/20), Уредбе са законском снагом о допунама Закона о социјалној заштити ("Службени гласник Републике Српске" 42/20), Уредбе са законском снагом о прихватању задужења Републике Српске према Свјетској банци - Међународној банци за обнову и развој за финансирање "хитног пројекта COVID 19 за БиХ" (П173809) ("Службени гласник Републике Српске" број 42/20), Уредбе са законском снагом о измјенама и допунама Закона о посебном поступку експропријације ради изградње ауто-пута коридор 5Ц кроз Републику Српску и изградње дионице ауто-пута „9. јануар“ Бања Лука - Добој ("Службени гласник Републике Српске" број 42/20), Уредбе са законском снагом о допунама Закона о посебном поступку експропријације ради изградње ауто-пута и гасовода дионице Вукосавље - Брчко и Брчко - Рача ("Службени гласник Републике Српске" број 42/20), Уредбе са законском снагом о допунама Закона о Гарантном фонду Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 44/20), Уредбе са законском снагом о допунама Закона о здравственом осигурању ("Службени гласник Републике Српске" број 44/20), Уредбе са законском снагом о Компензационом фонду Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 46/20) и Уредбе са законском снагом о измјенама и допунама Уредбе са законском снагом о пореским мјерама за ублажавање економских посљедица насталих усљед болести COVID-19  изазване вирусом Sars-coV-2 ("Службени гласник Републике Српске" број 46/20). Даваоци иницијативе оспоравају наведене уредбе са становишта њихове сагласности са одредбом члана 81. став 1. Устава Републике Српске, која је измијењена Амандманом CIX на Устав Републике Српске, уз указивање да су наведеном уставном одредбом прописани услови који морају бити испуњени кумулативно да би предсједник Републике Српске могао донијети уредбе са законском снагом, тј. да су институције Босне и Херцеговине прогласиле ратно или ванредно стање и да се Народна скупштина Републике Српске не може састати. С тим у вези, у иницијативи се указује  да институције Босне и Херцеговине нису прогласиле ванредно стање, а нити су постојале објективне околности које би, уз примјену одговарајућих епидемиолошких мјера, онемогућавале састајање Народне скупштине, а да ванредно стање које је прогласила Народна скупштина Републике Српске не може бити основ за доношење наведених уредби са законском снагом. При томе, даваоци иницијативе сматрају  да било каква ограничења кретања и рада које је донијела Влада Републике Српске и Републички штаб за ванредне ситуације, ради умањења и ублажавања посљедица пандемије, не могу да утичу на обавезе Народне скупштине и одговорност коју имају народни посланици, односно да било какво одбијање Народне скупштине да, уз  примјену одговарајућих епидемиолошких мјера, ради не даје основ за преношење законодавне надлежности на предсједника Републике. С обзиром на изложено, даваоци иницијативе предлажу да Суд утврди да оспорене уредбе са законском снагом нису у сагласности са Уставом.

            У одговору на иницијативу, који је доставила предсједница Републике Српске, оспорени су наводи даваоца иницијативе као неосновани те је, прије свега, указано на члан 68. став 3. Устава којим је утврђено да Република Српска уређује и обезбјеђује, између осталог, мјере из своје надлежности за случај ратног стања и ванредног стања које прогласе институције БиХ, као и мјере за случај ванредног стања које прогласе институције Републике Српске, али и на то да  је члан 81. став 1. Устава резултат амандманског дјеловања високог представника за Босну и Херцеговину на Устав Републике Српске и да се, с обзиром на то да је ријеч о дјеловању на енглеском језику,  може закључити да је ријеч о лингвистичкој непрецизности, те да се кованица "BiH institutions" у овом контексту користи као генерички термин за институције у Босни и Херцеговини које су Уставом и законом овлашћене да донесу одлуку о проглашењу, у конкретном случају, ванредног стања. Имајући у виду наведено, у одговору се тврди да се одредбе члана 81. став 1. не могу посматрати одвојено од члана 68. став 3. Устава, као и да је позивање на одредбе члана 81. став 1. Устава при доношењу уредби са законском снагом  резултат искључиво чињенице да се ова врста правног акта помиње само у наведеном члану, али да то свакако не одузима право Републике Српске и њених институција из члана 68. став 3. Устава да, одговарајућим мјерама, уређује питања из своје надлежности и у условима ванредног стања које прогласе институције Републике Српске те да, у том контексту, уредбе са законском снагом представљају једну од мјера којима институције Републике Српске дјелују у условима ванредног стања. Поред тога, у одговору се истиче да су све оспорене уредбе са законском снагом донесене на приједлог Владе Републике Српске, а након прибављеног мишљења предсједника Народне скупштине, који је у вријеме доношења оспорених аката обављао и функцију предсједника Одбора Народне скупштине Републике Српске за уставна питања. У одговору је, такође, наведено да су приликом израде и утврђивања приједлога уредби са законском снагом у оквиру Владе Републике Српске  учествовала сва надлежна тијела и службе, у складу са својом улогом и овлашћењима, укључујући и Републички секретаријат за законодавство Републике Српске - у контексту усклађености предметних аката са правним системом и правним поретком Републике Српске, те Министарство за европске интеграције и међународну сарадњу Републике Српске - у контексту давања мишљења о усклађености предметних аката са релевантном легислативом Европске уније и правним инструментима Савјета Европе. Уз то, како се наводи у одговору, предсједник Републике Српске је, након запримања приједлога уредби са законском снагом, организовао консултативне састанке на којима су учествовали предсједник Народне скупштине, предсједник Владе, ресорни надлежни министри и руководиоци релевантних органа управе и управних организација, као и представници релевантних тијела у оквиру Народне скупштине Републике Српске, на којима је додатно, прије доношења уредби са законском снагом, разматрана потреба хитности  доношења, али и  материјална рјешења која су њима предвиђена. Надаље,  све уредбе са законском снагом су, према наводима из одговора,  достављене Народној скупштини на потврђивање, те су исте и потврђене  на сједници Народне скупштине од 21. маја 2020. године. У вези са наводима даваоца иницијативе који се односе на питање могућности или немогућности Народне скупштине да се састане у периоду трајања ванредног стања проглашеног за територију Републике Српске, у одговору се износи мишљење да то представља фактичко, а не правно питање, које по својој природи може бити предмет процјене и одлуке искључиво руководства Народне скупштине у датим околностима, те да Уставни суд не може да процјењује организационе могућности и капацитете Народне скупштине у овом контексту. Поред тога, оспорени су и остали наводи из иницијативе, те је предложено да Суд иницијативу не прихвати.

            Оспорене уредбе са законском снагом, које су  наведене у изреци овог рјешења, донијела је предсједница Републике Српске, с позивом на Амандман CIX и Амандман XXXV тачка 2. на члан 81. ст. 1. и 2. Устава Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 21/92, 28/94, 8/96, 13/96, 15/96, 16/96, 21/96, 21/02, 26/02, 30/02, 31/02, 69/02, 31/03, 98/03, 115/05,117/05 и 48/11), на приједлог Владе Републике Српске, и након прибављеног мишљења предсједника Народне скупштине Републике Српске.

            Приликом разматрања основаности навода давалаца иницијативе Суд је имао у виду да је Уставом Републике Српске утврђено: да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, мјере за случај ванредног стања које прогласе институције Босне и Херцеговине, као и мјере за случај ванредног стања које прогласе институције Републике Српске (Амандман CVI, којим је замијењена тачка 3. члана 68. Устава), да Народна скупштина, у складу с Уставом и законом, проглашава ванредно стање за Републику или дио Републике у случају угрожавања безбједности, усљед елементарних непогода (поплаве, земљотреса и пожара), природних катастрофа, епидемија, повреда људских права и слобода и нормалног функционисања уставних органа Републике (Амандман CVII, којим је замијењен став 3. члана 70. Устава), да предсједник Републике за вријеме ратног стања и ванредног стања, које прогласе институције Босне и Херцеговине, ако Народна скупштина не може да се састане, на приједлог Владе или по сопственој иницијативи и након што саслуша мишљење предсједника Народне скупштине, доноси уредбе са законском снагом о питањима из надлежности Народне скупштине и разрјешава функционере, које бира, односно именује и разрјешава Народна скупштина, те да ове уредбе, односно одлуке о именовању и разрјешењу предсједник Републике подноси на потврду Народној скупштини чим она буде у могућности да се састане, као и да се актима Народне скупштине, односно актима предсједника Републике ако Народна скупштина не може да се састане, за вријеме ратног стања које прогласе институције Босне и Херцеговине и ванредног стања могу, изузетно, док то стање траје, обуставити поједине одредбе Устава које се односе на доношење закона, других прописа и општих аката и предузимања мјера републичких органа и на поједине људске слободе и права, осим слобода и права из чл. 10, 11, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 24. и 25. Устава, мијењати организација и овлашћења извршних, управних и правосудних органа и њихов персонални састав, као и територијална организација у Републици (члан 81).

            Полазећи од наведених одредаба Устава Суд је, прије свега, утврдио да је Народна скупштина Републике Српске, на основу Амандмана CVII на члан 70. став 3. Устава Републике Српске, члана 182. и члана 186. став 1. Пословника Народне скупштине Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 31/11, 37/11 и 34/17), донијела Одлуку о проглашењу ванредног стања за територију Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 31/20),  којом се проглашава ванредно стање за територију  Републике Српске због епидемиолошке ситуације у Републици Српској усљед корона вируса 2019-nCov (тачка I).

            Такође, Суд је утврдио да је Уставни суд Републике Српске донио Рјешење број: У-24/20 од 28. априла 2021. године ("Службени гласник Републике Српске" број 45/21) којим није прихватио иницијативу за оцјењивање уставности и законитости Одлуке о проглашењу ванредног стања за територију Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 31/20), јер је оцијенио да је Народна скупштина Републике Српске, сагласно одредбама Амандмана CVI, којим је замијењена тачка 3. члана 68. Устава и Амандмана CVII, којим је замијењен став 3. члана 70. Устава, била овлашћена да на приједлог Владе Републике Српске донесе одлуку којом је, због настале епидемиолошке ситуације усљед појаве корона вируса 2019-nCov, прогласила ванредно стање на територији Републике Српске. Наиме, по оцјени Суда, доношење Одлуке о проглашењу ванредног стања за територију Републике Српске условљено је, између осталог, и чињеницом да су новонастале околности, због постојећег здравственог ризика, онемогућиле сазивање и одржавање сједница Народне скупштине Републике Српске, као и да је законодавац, који је уједно и уставотворац сходно својој процјени ситуације донио наведену одлуку руководећи се, при томе, превасходно општим интересом цјелокупне друштвене заједнице и потребом предузимања неопходних мјера са циљем заштите овог интереса, који је у овом случају садржан у заштити јавног здравља.

            Имајући у виду наведено, дакле, да је Народна скупштина сагласно одредбама Амандмана CVI, којим је замијењена тачка 3. члана 68. Устава, и Амандмана CVII, којим је замијењен став 3. члана 70. Устава прогласила ванредно стање, тиме је, по оцјени Суда, омогућена примјена  одредаба члана 81. Устава,  при чему се одредбе ст. 1. и 3. овог члана Устава морају посматрати јединствено, тј. тумачити циљним и систематским тумачењем јер, као такве, у случају ванредног стања које прогласе Народна скупштина Републике Српске или институције Босне и Херцеговине обезбјеђују прерасподјелу надлежности у оквиру система подјеле власти, односно дају право предсједнику Републике да врши одређене надлежности које припадају Народној скупштини тако што доноси уредбе са законском снагом којим привремено уређује одређене друштвене односе. Наиме, према овој уставној одредби, да би предсједник Републике могао да врши ове надлежности Народне скупштине мора да кумулативно буде испуњено неколико услова: да је проглашено ванредно стање, да Народна скупштина није у могућности да се састане и да прије доношења ових уредби саслуша мишљење предсједника Народне скупштине. С обзиром на изложено Суд је оцијенио да је, у околностима које су настале усљед појаве корона вируса 2019-nCOV, сазивање и одржавање сједница Народне скупштине било онемогућено, при чему је на снази било и ванредно стање на цјелокупној територији Републике Српске, а прибављено је и мишљење предсједника Народне скупштине, дакле да су кумулативно били испуњени сви наведени услови. С тим у вези Суд је имао у виду и да је Народна скупштина Републике Српске, на основу члана 70.  став 1. тачка 2. и члана 81. став 2. Устава Републике Српске и члана 186. став 1. Пословника Народне скупштине ("Службени гласник Републике Српске" бр. 31/11 и 34/17), донијела одлуке о потврђивању наведених уредби са законском снагом. Због свега наведеног, по оцјени Суда, оспорене уредбе са законском снагом у сагласности су с чланом 81. Устава, који је означен као њихов правни основ.

            Када су у питању наводи давалаца иницијативе из којих произлази да је  Народна скупштина могла да се за вријеме ванредног стања, уз примјену одговарајућих епидемиолошких мјера, састаје и одржава сједнице, Суд је имао у виду да је, у раније вођеном поступку, оцијенио да је Одлука о проглашењу ванредног стања за територију Републике Српске у сагласности са Уставом, тако да исти, по оцјени Суда, нису од утицаја на другачије рјешавање ове уставноправне ствари.

            Имајући у виду да је Уредба са законском снагом о забрани изазивања панике и нереда за вријеме ванредног стања престала да важи ступањем на снагу Уредбе са  законском снагом о престанку важења Уредбе са законском снагом о забрани изазивања панике и нереда за вријеме ванредног стања, а да су Уредба са законском снагом о роковима и поступању у судским поступцима за вријеме ванредног стања за територију Републике Српске, Уредба са законском снагом о роковима и поступању у управним поступцима и другим поступцима уређеним посебним материјалним прописима, те Уредба са законском снагом о ослобађању од плаћања накнада за приређивање игара на срећу престале да важе ступањем на снагу Одлуке о укидању ванредног стања за територију Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 48/20) Суд је  уставност ових аката оцијенио у вријеме њиховог важења, сагласно овлашћењу Суда из одредбе члана 3. Закона о Уставном суду Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 104/11 и 92/12).

            Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је,  на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка. 

            На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци овог рјешења.

            Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик  проф. др Снежана Савић.