Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 23. juna 2021. godine, d o n i o   j e

R J E Š E Nj E

        Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 30. st. 3. i 4. i člana 43. Odluke o vodovodu i kanalizaciji („Službeni glasnik Grada Doboj“ broj 1/16).

O b r a z l o ž e nj e

     Aleksandar Aladžić iz Banjaluke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 30. st. 3. i 4. i člana 43. Odluke o vodovodu i kanalizaciji („Službeni glasnik Grada Doboj“ broj 1/16), smatrajući da navedeni članovi nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske (u daljem tekstu: Ustav), Zakonom o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17) i Zakonom o zaštiti potrošača („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 6/12). Upućujući na propisivanje iz člana 3. tačka b), člana 5. tačka v), te čl. 6. i 16. a stav 1. Zakona o komunalnim djelatnostima, davalac inicijative navodi da njima nije utvrđena obaveza stanara stambenih objekata u kojima ne postoje individualni vodomjeri, da vodu i kanalizaciju plaćaju srazmjerno broju članova domaćinstva, niti je propisana njihova obaveza da ove instrumente istovremeno ugrade, te ističe da se pružanje i korišćenje komunalnih usluga vrši na osnovu ugovora zaključenog između davaoca usluge i korisnika. Ukazujući na propisivanje iz člana 46. stav 2. i člana 49. st. 1, 2. i 5. Zakona o zaštiti potrošača, davalac inicijative ističe da navedene obaveze stanara nisu propisane ni u tom zakonu. Osporenim propisivanjem se potrošači, koji su podnijeli zahtjev za ugradnju vodomjera, onemogućavaju da ostvare pravo da plaćaju vodu prema potrošnji, te da zaključe ugovor sa davaocem komunalne usluge, čime se etažnim vlasnicima nameće obaveza da plaćaju tuđu potrošnju, a ne cijenu za stvarnu isporuku vode. Nadalje, navodeći da je Skupština Grada Doboj propustila da osporenu odluku, saglasno članu 6. stav 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 100/17), uskladi sa izmijenjenim članom 16. stav 1. Zakona o komunalnim djelatnostima, davalac inicijative smatra da ova odluka nije u saglasnosti sa tim zakonom te  članom 108. stav 2. Ustava.

     U odgovoru koji je Sudu dostavila Skupština Grada Doboj se ističe da je Odluka o vodovodu i kanalizaciji („Službeni glasnik Grada Doboj“ broj 1/16) donesena saglasno odredbama člana 6. tač. b) i d) i člana 5. stav 2. tačka v) Zakona o komunalnim djelatnostima, kao i da Zakon o zaštiti potrošača ne zabranjuje naplatu usluge vodovoda i kanalizacije na način kako je to regulisano osporenom odlukom. Ističe se da je ugradnja vodomjera moguća  u novim zgradama, a  u gotovo svim starim zgradama ne postoje tehnički uslovi za ugradnju pojedinačnih vodomjera, već je to moguće u slučaju saglasnosti svih stanara zgrade ili ulaza koji čine zajednicu etažnih vlasnika. Predlaže se da Sud ne prihvati datu inicijativu.

     Odluku o vodovodu i kanalizaciji broj: 01-013-50/16 („Službeni glasnik Grada Doboj“ broj 1/16) donijela je, na sjednici održanoj 29. februara 2016. godine, Skupština Grada Doboj, pozivajući se na član 6. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 124/11), član 30. stav 1. alineja 2. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 93/13) i član 33. Statuta Grada Doboj („Službeni glasnik Grada Doboj“ broj: 9/12). Osporenom odlukom uređuje se izgradnja, održavanje, korišćenje i upravljanje vodovodnim, kanalizacionim i hidrantskim uređajima i način obrazovanja cijena komunalnih usluga (član 1).

     Osporenim članom 30. st. 3. i 4. Odluke je propisano: da se u stambenim objektima stare gradnje gdje ne postoje individualni vodomjeri potrošnja vode mjeri glavnim (zajedničkim) vodomjerom, te da stanari naknadu za utrošenu vodu i za kanalizaciju plaćaju srazmjerno broju članova domaćinstva, kao i da potrošači u objektima stare gradnje mogu samostalno ugrađivati vodomjere uz tehničke uslove propisane od strane Vodovoda a.d. Doboj, da bi tako ugrađeni vodomjeri bili evidentirani kao stalni, potrebno je da svi potrošači u jednoj zgradi istovremeno ugrade pojedinačne vodomjere, da za te potrošače važe svi uslovi navedeni u stavovima 1. i 2. ovog člana.

     Osporenim članom 43. Odluke propisano je: da se u stambenim objektima sa dva ili više stanova, gdje se utrošak vode mjeri i fakturiše jednim vodomjerom, naknada za utrošenu vodu i kanalizaciju plaća srazmjerno broju članova domaćinstva.

     Sud konstatuje da je st. 1. i 2. osporenog člana 30. Odluke, a na koje upućuje osporeni stav 4. istog člana, propisano: da se u novoizgrađenim stambenim objektima sa više stambenih jedinica – stanova potrošnja vode mjeri glavnim (zajedničkim) vodomjerom za svaku lamelu ili ulaz, koji čini samostalnu građevinsku ili funkcionalnu cjelinu i individualnim vodomjerom za svaku stambenu jedinicu – stan, da se glavni vodomjeri ugrađuju u priključni šaht objekta, a da se individualni vodomjeri ugrađuju u stubištu objekta na mjestu pristupačnom za održavanje i očitavanje vodomjera, da se u stambenim objektima stare gradnje gdje ne postoje individualni vodomjeri potrošnja vode mjeri glavnim (zajedničkim) vodomjerom, te stanari naknadu za utrošenu vodu i kanalizaciju plaćaju srazmjerno broju članova domaćinstva.

     U postupku razmatranja inicijative Sud je imao u vidu da je Ustavom utvrđeno da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti, izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike, čije izvršavanje je povjereno opštini, te da se sistem lokalne samouprave uređuje zakonom (član 102. stav 1. tač. 2. i 6. i stav 2), kao i da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, a propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).

     Zakon o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), koji je naznačen kao pravni osnov za donošenje osporene odluke, prestao je da važi stupanjem na snagu Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 97/16 i 36/19). Članom 12. stav 1. tačka b) alineja 2. ranijeg, odnosno članom 18. tačka 2) podtačka 2. važećeg zakona propisano je da samostalne nadležnosti opštine obuhvataju, između ostalog, uređenje i obezbjeđivanje obavljanja komunalnih djelatnosti. Prema članu 30. stav 1. alineja 2. ranijeg, odnosno članom 39. stav 1. i stav 2. tačka 2) važećeg zakona, skupština je predstavnički organ, organ odlučivanja i kreiranja politike jedinice lokalne samouprave, koji je, u smislu ovog zakona, nadležan da donosi odluke i druge opšte akte i daje njihovo autentično tumačenje.   

  Takođe, Sud je uzeo u obzir da su Zakonom o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 124/11 i 100/17) utvrđeni komunalne djelatnosti od posebnog javnog interesa i način obezbjeđivanja posebnog javnog interesa, organizacija obavljanja komunalnih djelatnosti i način njihovog finansiranja (član 1). S tim u vezi, ovim zakonom je propisano: da se kao komunalna djelatnost od posebnog javnog interesa, u smislu ovog zakona, smatra proizvodnja i isporuka vode, te prečišćavanje i odvođenje otpadnih voda (član 2. stav 1. tač. a) i b)), da proizvodnja i isporuka vode obuhvataju sakupljanje, prečišćavanje i isporuku vode korisnicima za piće i druge potrebe, vodovodnom mrežom do mjernog instrumenta korisnika, uključujući i mjerni instrument, a prečišćavanje i odvođenje otpadnih voda obuhvataju sakupljanje iskorišćenih voda od priključka korisnika na  zajedničku  kanalizacionu mrežu, odvođenje kanalizacionom mrežom, prečišćavanje i ispuštanje iz mreže, kao i čišćenje septičkih jama (član 3. tač. b) i v)), da su jedinice lokalne samouprave, davaoci komunalnih usluga i korisnici komunalnih usluga dužni da primjenjuju dugoročne mjere, kao minimalne zahtjeve koji se odnose na smanjenje korišćenja energije i prelaženje na korišćenje energije iz obnovljivih izvora, te stvaraju uslove za energetski efikasno korišćenje zgrada, poboljšavanje energetskih karakteristika zgrada i smanjivanje uticaja na životnu sredinu, prema načelima i rokovima utvrđenim propisima o energetskoj efikasnosti i zaštiti životne sredine u Republici Srpskoj, da se kao minimalan zahtjev i dugoročna mjera iz stava 1. ovog člana smatra, između ostalog, obavezna ugradnja mjernih uređaja komunalnih proizvoda za svakog pojedinačnog etažnog vlasnika za sve nove zgrade, a kod postojećih zgrada da se to obezbijedi prilikom vršenja veće rekonstrukcije, ako to tehničke karakteristike zgrade dozvoljavaju i kada je to ekonomski prihvatljivo (član 5. st. 1. i 2. tačka v)), da jedinica lokalne samouprave obezbjeđuje organizovano obavljanje komunalnih djelatnosti, te da svojom odlukom detaljnije propisuje uslove i način obavljanja komunalnih djelatnosti, materijalne, tehničke i druge uslove za finansiranje, razvoj, izgradnju i održavanje komunalnih objekata, uslove za funkcionisanje i tehničko-tehnološko jedinstvo sistema i uređaja, opšte uslove koje sadrži ugovor između davaoca i korisnika komunalne usluge, uslove za korišćenje i prestanak korišćenja komunalne usluge, mogućnost za subvencionisanu cijenu komunalne usluge, kategorije korisnika i uslove subvencionisanja i jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne usluge i način naplate komunalnih usluga, te da odluku iz stava 1. ovog člana donosi skupština jedinice lokalne samouprave (član 6), da se pružanje i korišćenje komunalnih usluga vrši na osnovu ugovora zaključenog između davaoca komunalne usluge i korisnika (član 16. stav 1). U članu 8. stav 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 100/17) propisano je da su jedinice lokalne samouprave dužne da u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona usklade odluku iz člana 6. stav 2. ovog zakona sa odredbama ovog zakona.

  Zakonom o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 6/12, 63/14 i 18/17) je propisano: da je usluga od opšteg ekonomskog interesa, između ostalog, i usluga snabdijevanja vodom, da se pružanje ekonomske usluge potrošaču zasniva na ugovornom odnosu između potrošača i trgovca (član 46. st. 1. i 2), da potrošnja električne energije, toplotne energije, gasa, vode i slično treba da bude obračunata potrošaču na osnovu stvarnih isporuka, očitanih na mjernom uređaju potrošača, da, ako se potrošnja iz stava 1. ovog člana ne obračunava na osnovu mjerenja na mjernom uređaju, na zahtjev potrošača isporučilac usluge je dužan da potrošaču omogući ugradnju odgovarajućeg mjernog uređaja, na osnovu projekta o tehničkoj izvodljivosti i u skladu sa opštim uslovima za isporuku i snabdijevanje, da krajnji potrošač koji se nalazi na mjestima zajedničke potrošnje, kao što je: zajednica etažnih vlasnika, ima pravo da zahtijeva isporuku električne energije i vode u skladu sa st. 1. i 2. ovog člana (član 49. st. 1, 2. i 5).

     Na osnovu navedenih zakonskih odredaba Sud je utvrdio da je jedinica lokalne samouprave ovlašćena da uređuje obavljanje komunalnih djelatnosti i da svojom odlukom detaljno propiše uslove i način na koji se građanima pruža ova usluga, materijalne, tehničke i druge uslove za finansiranje, razvoj, izgradnju i održavanje komunalnih objekata, kao i uslove za funkcionisanje i tehničko-tehnološko jedinstvo sistema i uređaja, ali isto tako i da je obavezana da uskladi svoje opšte akte sa važećim zakonskim rješenjima u ovoj oblasti.

     Osporenim članom 30. stav 3. i članom 43. Odluke propisani su kriterijumi za obračun naknade za kanalizaciju i utrošenu vodu za korisnike u objektima u kojima nisu ugrađeni individualni mjerni uređaji za očitavanje utroška vode. Po ocjeni Suda način na koji je ovo pitanje uređeno, tj. propisivanjem kriterijuma prema kojem se naknada u navedenom slučaju plaća srazmjerno broju članova svakog individualnog domaćinstva u starijoj stambenoj zgradi, nije suprotan Zakonu o komunalnim djelatnostima. Prilikom ove ocjene Sud je prije svega uzeo u obzir činjenicu da ovaj zakon ne uređuje predmetno pitanje, već je zakonodavac dao ovlašćenje jedinicama lokalne samouprave da svojim aktom detaljno propišu uslove i način obavljanja komunalne djelatnosti, uslove za korišćenje i prestanak korišćenja komunalne usluge i jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne usluge, te način naplate komunalnih usluga. Kada se ima u vidu ovakvo zakonsko ovlašćenje, Sud je ocijenio da osporenim propisivanjem iz člana 30. st. 3. i člana 43. Odluke njen donosilac nije izašao iz zakonskih okvira, već je, sa ciljem sprovođenja u praksi relevantnih zakonskih normi, detaljnije uredio način obračuna i naplate kanalizacije i utrošene vode za korisnike u objektima u kojima nisu ugrađeni mjerni uređaji za očitavanje tog utroška.

      Nadalje, prema stanovištu Suda, Skupština Grada Doboj je članom 30. stav 4. Odluke izvršila propisivanje saglasno zahtjevu iz člana 5. stav 1. Zakona o komunalnim djelatnostima, koji obavezuje kako jedinice lokalne samouprave, tako i  davaoce komunalnih usluga, ali i korisnike istih. Mjere i zahtjevi iz navedene zakonske odredbe podrazumijevaju obavezu da se kod postojećih zgrada obezbijedi ugradnja individualnih mjernih uređaja komunalnih proizvoda, ali samo prilikom vršenja veće rekonstrukcije i ako to tehničke karakteristike zgrade dozvoljavaju, te kada je to ekonomski prihvatljivo (član 5. st. 1. i 2. tačka v). Stoga, u smislu člana 5. st. 1. i 2 tačka v), te člana 6. Zakona o komunalnim djelatnostima, Skupština Grada Doboj nije postupila suprotno svojim ovlašćenjima kada je predvidjela mogućnost, ne i obavezu, da potrošači, pod određenim tehničkim uslovima, a zavisno od eventualne rekonstrukcije zgrade, mogu samostalno ugrađivati stalne vodomjere.

      Predmetno propisivanje je, prema mišljenju Suda, saglasno i zahtjevu iz člana 49. Zakona o zaštiti potrošača, prema kojem krajnji potrošač, koji se nalazi na mjestima zajedničke potrošnje, ima pravo da zahtijeva isporuku, između ostalog, i vode u skladu sa st. 1. i 2. ove zakonske odredbe. Takođe, osporenim propisivanjem nije isključena obaveza davaoca komunalne usluge iz člana 49. navedenog zakona da na osnovu projekta o tehničkoj izvodljivosti i u skladu sa opštim uslovima za isporuku i snabdijevanje potrošaču omogući ugradnju odgovarajućeg mjernog uređaja. 

  Dodatno, član 16. stav 1. Zakona o komunalnim djelatnostima i član 46. stav 2. Zakona o zaštiti potrošača, a na čiju povredu ukazuje davalac inicijative, regulišu obavezu ugovornog uređenja odnosa između potrošača i davaoca komunalne usluge, dok ti odnosi nisu predmet podzakonske razrade u smislu osporenih članova 30. st. 3. i 4. i člana 43. Odluke, zbog čega se, prema stanovištu Suda, ne mogu dovoditi u vezu sa pomenutim zakonskim odredbama, te navodi iz inicijative, u ovom smislu, nisu od značaja za odlučivanje u konkretnoj ustavnopravnoj stvari.

       S obzirom na izloženo, Sud je stanovišta da osporenim propisivanjem nije narušeno ni načelo zakonitosti i ustavnosti iz člana 108. Ustava.

     Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka. 

     Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ovog rješenja.

     Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.