Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 37. stav 1. tačka g), člana 40. stav 5,  člana 60. stav 1. tačke a) i b) i člana 61. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 26. maja 2021. godine,  d o n i o  je

O D L U K U

            Utvrđuje se da član 7. stav 4. Uredbe o stambenom zbrinjavanju porodica poginulih boraca i ratnih vojnih invalida Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 26/19 i 77/20) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o Vladi Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 118/08).

            Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 7. st. 2. i 3. Uredbe o stambenom zbrinjavanju porodica poginulih boraca i ratnih vojnih invalida Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 26/19 i 77/20).

O b r a z l o ž e nj e

            Ljubinka Smiljanić iz Zvornika dala je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 7. stav 4. Uredbe o stambenom zbrinjavanju porodica poginulih boraca i ratnih vojnih invalida Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 26/19). U inicijativi se navodi da osporena norma ove uredbe nije u saglasnosti sa Zakonom o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske, ali se ne precizira koja odredba ovog zakona je povrijeđena osporenim propisivanjem. Davalac inicijative, naime, smatra da članovi uže porodice ratnog vojnog invalida, imaju pravni interes da nakon njegove smrti nastave sa postupkom koji je on pokrenuo podnošenjem zahtjeva Ministarstvu rada i boračko-invalidske zaštite za rješavanje stambenog pitanja dodjelom nepovratnih novčanih sredstava. Osporenom odredbom ove uredbe je, kako se dalje navodi, to onemogućeno, iako je prethodna uredba Vlade koja je uređivala ova pitanja i koja je prestala da važi predviđala mogućnost da članovi uže porodice ratnog vojnog invalida u navedenoj situaciji nastave s pokretanjem postupka. Zbog toga je, po mišljenju davaoca inicijative, osporenim propisivanjem narušeno načelo ravnopravnosti i jednakosti građana pred zakonom iz člana 10. Ustava Republike Srpske. 

            Naknadno, Tomica Zirojević iz Banjaluke, dao je ovom sudu inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 7. iste uredbe. Međutim, iz sadržaja inicijative i navoda o povredi Ustava i zakona proizlazi da su, u suštini, osporeni samo stavovi 2. i 3. ovog člana. Davalac inicijative smatra da su navedene norme predmetne uredbe u suprotnosti sa čl. 13. i 75. Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske, te time i sa članom 108. Ustava. Naime, u inicijativi se iznosi stav da, prema ovim zakonskim odredbama, djeca, kao članovi uže porodice poginulog borca, nisu ograničena godinama života prilikom utvrđivanja uslova za stambeno zbrinjavanje. Zbog toga su, po mišljenju davaoca inicijative, djeca poginulih boraca koja su bila punoljetna u trenutku pogibije oca, osporenim propisivanjem onemogućena u ostvarivanju prava na stambeno zbrinjavanje prije svih drugih kategorija koje nemaju status porodice poginulog borca, među koje spadaju i ratni vojni invalidi. Pored toga, navedene norme ove uredbe su, kako se ističe, suprotne i načelu ravnopravnosti građana i jednakosti pred zakonom iz člana 10. Ustava.

            U odgovoru na inicijativu, koji je u pogledu člana 7. stav 4. Uredbe dostavila Vlada Republike Srpske, navodi se da je inicijativa neosnovana, te se predlaže da Sud istu ne prihvati. Ističe se da prema osporenoj odredbi ove uredbe, nakon smrti podnosioca zahtjeva postupak mogu nastaviti lica koja se sa njim zajedno stambeno zbrinjavaju, a koja imaju status člana porodice poginulog borca, status vojnog invalida i status borca i po osnovu svog statusa utiču na ukupan broj bodova podnosioca zahtjeva. Ovakvo propisivanje je, kako se dalje navodi, zasnovano na odredbama čl. 37, 55. i 75. Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske, tako da samo lica sa statusom borca, ratnog vojnog invalida i člana porodice poginulog borca mogu nastaviti postupak nakon smrti podnosioca zahtjeva. Takođe se ukazuje na odredbu člana 62. stav 1. ovog zakona, prema kojoj članovi porodice umrlog ratnog vojnog invalida imaju pravo na porodičnu invalidninu i zdravstvenu zaštitu, ali ne i prednost u stambenom zbrinjavanju, jer je to lično pravo ratnog vojnog invalida koje je utvrđeno Zakonom i razrađeno osporenom uredbom. Dakle, način na koji je ovo pitanje uređeno osporenom normom, po mišljenju donosioca Uredbe, nije u suprotnosti sa opštim načelima na kojima se zasniva Zakon o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske, tako da ovakvim propisivanjem nije narušeno ustavno načelo zakonitosti. Pored toga, u odgovoru se iznosi stav da osporena uredba na jednak način tretira sva lica sa statusom člana porodice umrlog ratnog vojnog invalida, tako da nije u suprotnosti sa članom 10. Ustava, na koji se poziva davalac inicijative. Ta lica se, kako se ističe, ne mogu dovoditi u jednak položaj sa licima istog statusa koja su pravo na nastavak postupka stambenog zbrinjavanja nakon smrti podnosioca zahtjeva ostvarivala u skladu sa propisom koji više nije na snazi, a koji je propisivao drugačije uslove. Slijedom navedenog, Vlada predlaže da Sud ne prihvati datu inicijativu.

            S obzirom na to da je u konkretnim ustavnopravnim stvarima više subjekata posebnim inicijativama tražilo ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti pojedinih odredaba člana 7. Uredbe o stambenom zbrinjavanju porodica poginulih boraca i ratnih vojnih invalida Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 26/19), Sud je, na osnovu člana 9. st. 1. i 3. Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 114/12, 29/13 i 90/14), Rješenjem broj U-44/20 od 30. septembra 2020. godine, spojio ove inicijative radi vođenja jedinstvenog postupka, pripajajući inicijativu broj U-48/20 inicijativi koja je evidentirana pod brojem U-44/20.

Uredbu o stambenom zbrinjavanju porodica poginulih boraca i ratnih vojnih invalida Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 26/19 i 77/20) donijela je Vlada Republike Srpske na osnovu čl. 55. i 75. Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 134/11, 9/12 i 40/12) i člana 43. stav 2. Zakona o Vladi Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 118/08). Osporenim odredbama ove uredbe propisano je: da dijete poginulog borca koje je na dan smrti roditelja po osnovu koga ima utvrđen status bilo maloljetno može ostvariti pravo na stambeno zbrinjavanje samostalno ako to pravo nije koristio niko od članova uže porodice poginulog borca (član 7. stav 2), da izuzetno od odredbe stava 2. ovog člana, pravo na stambeno zbrinjavanje može ostvariti i dijete poginulog borca koje je na dan smrti drugog roditelja bilo na redovnom školovanju, ako to pravo nije koristio niko od članova uže porodice poginulog borca (član 7. stav 3), te da u slučaju smrti podnosioca zahtjeva, postupak mogu nastaviti lica koja su sa podnosiocem zahtjeva bodovana po ovoj uredbi (član 7. stav 4).

            Prilikom razmatranja navoda inicijative Sud je, prije svega, konstatovao da je Odlukom ovog suda broj U-68/19 od 20. maja 2020. godine („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 51/20) odbijen prijedlog za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti člana 7. st. 2. i 3. Uredbe o stambenom zbrinjavanju porodica poginulih boraca i ratnih vojnih invalida Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 26/19), jer je Sud ocijenio da su navedene norme ove uredbe u saglasnosti sa Ustavom i Zakonom o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 134/11, 9/12 i 40/12). Imajući u vidu navedeno, Sud je, na osnovu člana 37. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12) odlučio da ne prihvati inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti ovih odredaba, jer je već rješavao o istoj pravnoj stvari.

            U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporene norme člana 7. stav 4. Uredbe o stambenom zbrinjavanju porodica poginulih boraca i ratnih vojnih invalida Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske Sud je imao u vidu da je Ustavom Republike Srpske utvrđeno: da Republika, pored ostalog, uređuje i obezbjeđuje ustavnost i zakonitost, organizaciju, nadležnosti i rad državnih organa, boračku i invalidsku zaštitu, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom (tačke 4, 10, 12. i 18. Amandmana XXXII, kojim je zamijenjen član 68. Ustava), da se ustavno uređenje Republike temelji na socijalnoj pravdi (član 5. alineja 3); da omladina, žene i invalidi imaju posebnu zaštitu (član 40. stav 3); da republički organi, u okviru Ustavom utvrđenih prava i dužnosti Republike, utvrđuju politiku, donose i izvršavaju zakone, druge propise i opšte akte, vrše zaštitu ustavnosti i zakonitosti (član 67. stav 1), da Vlada donosi uredbe, odluke i druga akta za izvršavanje zakona (član 90. tačka 4). 

            Saglasno navedenim ustavnim ovlašćenjima, Zakonom o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 134/11, 9/12 i 40/12), uređeni su uslovi, način i postupak za utvrđivanje statusa i prava boraca, vojnih invalida i članova porodica lica stradalih u vršenju vojne službe ili vršenju aktivnosti u vezi sa tom službom, kao i način obezbjeđivanja novčanih sredstava i druga pitanja od značaja za ostvarivanje prava propisanih ovim zakonom. Odredbama ovog zakona koje su relevantne u konkretnom slučaju propisano je: da u prava vojnih invalida spada, pored ostalog, prednost u stambenom zbrinjavanju (član 39. tačka z), da ratni vojni invalidi imaju prednost u stambenom zbrinjavanju u odnosu na borce, u skladu sa uredbom Vlade (član 55), da članovi porodice poginulog borca imaju pravo na prednost u stambenom zbrinjavanju u odnosu na druga lica koja nemaju taj status, u skladu sa uredbom Vlade (član 75), da član porodice umrlog vojnog invalida od prve do četvrte kategorije ima pravo na porodičnu invalidninu i zdravstvenu zaštitu (član 62.  stav 1. tač. a) i b)), da se u postupku za ostvarivanja prava po ovom zakonu primjenjuju odredbe zakona kojim se reguliše upravni postupak, ako ovim zakonom nije drugačije određeno (član 107).

            Zakonom o Vladi Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 118/08), propisano je da izvršnu vlast u Republici Srpskoj, u skladu sa Ustavom, vrši Vlada Republike Srpske (član 1. stav 1), te da u vršenju vlasti iz člana 1. ovog zakona Vlada sprovodi politiku, izvršava zakone i druge propise Narodne skupštine (član 2. stav 1). Ovim zakonom je takođe određeno da Vlada donosi uredbe, odluke, smjernice, instrukcije, rješenja, zaključke i druge opšte i pojedinačne akte za izvršavanje zakona (član 15. tačka g), kao i da se uredbom bliže uređuju odnosi od značaja za izvršavanje zakona, utvrđuju načela unutrašnje organizacije ministarstava i drugih republičkih organa uprave i formiraju stručne službe Vlade (član 43. stav 2).

            Na osnovu navedenih ustavnih i zakonskih odredaba, Vlada Republike Srpske je, po ocjeni Suda, bila ovlašćena da donese osporenu uredbu, kojom je, sa ciljem izvršavanja relevantnih odredaba Zakona o pravima boraca, vojnih invalida i porodica poginulih boraca Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske, bliže uredila način, uslove, kriterijume i postupak za stambeno zbrinjavanje lica sa statusom člana porodice poginulog borca i ratnog vojnog invalida Odbrambeno-otadžbinskog rata Republike Srpske.

   Ocjenjujući osporenu odredbu člana 7. stav 4. ove uredbe  Sud je utvrdio da je ovakvim propisivanjem Vlada prekoračila svoja ustavna i zakonska ovlašćenja, jer je uredila materiju koja je u isključivoj ingerenciji zakonodavca. Naime, ovom odredbom propisano je koja lica mogu nastaviti postupak nakon smrti podnosioca zahtjeva za stambeno zbrinjavanje. Sud smatra da su pitanja aktivne legitimacije i pravnog interesa za vođenje upravnog postupka, koja su predmet osporenog normiranja, bez dileme zakonska materija, te da, stoga, određivanje lica koja u slučaju smrti podnosioca zahtjeva imaju pravo da nastave postupak stambenog zbrinjavanja, nije u nadležnosti Vlade. Naime, Vlada Republike Srpske, kao izvršni organ javne vlasti, temeljem Ustava nije nadležna da podzakonskim aktom određuje koji subjekti mogu, nakon smrti podnosioca zahtjeva za stambeno zbrinjavanje, nastaviti započeti upravni postupak. Po ocjeni Suda, u konkretnom slučaju osporena norma Uredbe je procesnopravnog karaktera, tako da je, prema ovlašćenjima iz odredbe tačke 10. Amandmana XXXII, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, isključivo zakonodavac nadležan da uređuje sve osnovne segmente upravnog postupka, pa tako i pitanja koja je neosnovano normirala Vlada podzakonskim aktom.  U vezi s tim, Sud smatra da je potrebno ukazati na činjenicu da je odredbom člana 42. stav 2. Zakona o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 13/02, 87/07, 50/10 i 66/18) uređena procesna situacija kada u toku upravnog postupka nastupi smrt stranke, a lice po čijem je zahtjevu pokrenut upravni postupak (pa tako, u konkretnom slučaju, i postupak za stambeno zbrinjavanje), prema članu 38. ovog zakona, ima status stranke.

            Dakle, kako iz navedenog proizlazi, osporeno propisivanje nije u funkciji izvršavanja relevantnih zakonskih odredaba, već je donosilac osporene uredbe autonomno uredio pitanje koje predstavlja zakonsku materiju, odnosno materiju upravnog postupka, čime je izašao iz okvira svojih ovlašćenja. Ovakvo normiranje je, po ocjeni Suda, suprotno načelu podjele vlasti iz člana 69. Ustava, te istovremeno i načelu ustavnosti iz člana 108. Ustava, kao i odredbi člana 43. stav 2. Zakona o Vladi Republike Srpske. 

            S obzirom na ovakvu ocjenu ustavnosti i zakonitosti odredbe člana 7. stav 4. osporene uredbe, Sud smatra da je bespredmetno ovu normu razmatrati sa aspekta garancija iz člana 10. Ustava, na koji se ukazuje u inicijativi.

            Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

            Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

            Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.