Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 37. stav 1. tačka a), člana 60. stav 1. tač. a) i b) i člana 61. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 28. oktobra 2020. godine,  d o n i o   j e

O D L U K U

Utvrđuje se da član 27. Statuta Opštine Pale („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ br. 17/17 i 18/17), u dijelu uvoda koji glasi: "...turizma..." "...i trgovine...", tačka 1. ovog člana Statuta, te tačka 3. istog člana Statuta, u dijelu koji glasi: "...i trgovine...", nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o lokalnoj samoupravi.

Odbacuje se prijedlog za ocjenjivanje zakonitosti Odluke o osnivanju Turističke organizacije Opštine Pale („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ br. 10/19 i 13/19).

O b r a z l o ž e nj e

Javna ustanova Turistička organizacija „Jahorina“ – Grad Istočno Sarajevo podnijela je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) prijedlog za utvrđivanja nezakonitosti člana 27. Statuta Opštine Pale („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ br. 17/17 i 18/17) i Odluke o osnivanju Turističke organizacije Opštine Pale („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ br. 10/19 i 13/19). Predlagač smatra da je, prema odredbama čl. 12. i 13. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16 i 36/19), oblast turizma u isključivoj nadležnosti, u konkretnom slučaju,  Grada Istočno Sarajevo, zbog čega su član 27. Statuta, te Odluka u cjelini, u suprotnosti sa navedenim zakonskim odredbama. Nadalje, u prijedlogu se ukazuje na obavezu opština i gradova da u svom radu supsidijarno primjenjuju Zakon o opštem upravnom postupku („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 13/02, 87/07, 50/10 i 66/10) (član 1. stav 2. ovog zakona). U ovom smislu, ističe se da član 17. stav 1. navedenog zakona, u pogledu stvarne nadležnosti, upućuje na primjenu Zakona o lokalnoj samoupravi, te da u skladu sa članom 19. istog zakona, stvarnu i mjesnu nadležnost nije moguće mijenjati dogovorom stranaka, dok organ po službenoj dužnosti pazi na svoju nadležnost (član 23. istog zakona). U vezi sa navedenim se ističe da osporeni akti nisu u saglasnosti ni sa pomenutim odredbama Zakona o opštem upravnom postupku, te da je opština Pale bila dužna utvrditi da nema nadležnosti u oblasti turizma. U kontekstu navoda prema kojima Opština Pale nije bila ovlašćena da osnuje JU „Turistička organizacija Opštine Pale“ predlagač ukazuje na propisivanje iz člana 69. stav 3. i člana 83. stav 1. Zakona o turizmu („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 45/17), prema kojima ne mogu postojati turističke organizacije i grada i opštine, već samo jedna turistička organizacija na nivou lokalne samouprave. Navodeći da je pozivanje na član 5. Zakona o sistemu javnih službi u uvodu osporene odluke nezakonito, predlagač ukazuje da je osnivač morao uzeti u obzir propisivanje iz člana 7. stav 1. tog zakona koje upućuje na primjenu Zakona o lokalanoj samoupravi.  

U odgovoru na navode iz prijedloga koji je Sudu dostavila Skupština Opštine Pale ističe se da su neosnovani navodi predlagača kojima se osporava zakonitost člana 27. Statuta Opštine Pale, te zakonitost Odluke o osnivanju Turističke organizacije Opštine Pale. Pozivajući se na odredbe Ustava, Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srpske, Zakona o lokalnoj samoupravi, te Zakona o sistemu javnih službi, donosilac osporenih opšštih akata smatra da je u nadležnosti opštine, kao osnovne teritorijalne jedinice lokalne samouprave, da se preko svojih organa stara o zadovoljavanju potreba građana, između ostalog, u turizmu i trgovini, zbog čega je Skupština Opštine Pale bila ovlašćena da reguliše na način kao u  članu 27. Statuta, te da osnuje turističku organizaciju na nivou opštine. S obzirom na izloženo predlaže se da Sud zbog nenadležnosti, kako se navodi, ne prihvati inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke o osnivanju JU „Turističke organizacije Opštine Pale“ i odbije prijedlog za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti člana 27. Statuta Opštine Pale ili da u cijelosti odbije prijedlog za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti člana 27. Statuta Opštine Pale i Odluke o osnivanju JU„Turističke organizacije Opštine Pale“ .        

Statut Opštine Pale broj: 01-022/54 („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ broj 17/17) donijela je, 31. maja 2017. godine, Skupština Opštine Pale na osnovu člana 39. i čl. 82. i 83. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16). Odluku o izmjeni Statuta Opštine Pale broj: 01-022/66 („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ broj 18/17) donijela je, 16. juna 2017. godine, Skupština Opštine Pale na osnovu člana 146. Statuta Opštine Pale („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ broj 17/18).  

Osporenim članom 27. Statuta Opštine Pale („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ br. 17/17 i 18/17) (u daljem tekstu: Statut) propisano je da Opština  u  oblasti  turizma,  ugostiteljstva,  zanatstva  i  trgovine  ima  sljedeće nadležnosti: obezbjeđuje  uslove  za  razvoj  turizma,  turističkih  mjesta  i  razvoj  i unapređivanje  komunalnih,  sportsko-rekreativnih  i  drugih  djelatnosti  koje  doprinose razvoju turizma (tačka 1), obezbjeđuje  uslove  za  razvoj  i  unapređivanje  ugostiteljstva,  propisuje  radno vrijeme i vrši kategorizaciju ugostiteljskih objekata u skladu sa zakonom (tačka 2), obezbjeđuje  uslove  za  razvoj  i  unapređivanje  zanatstva,  domaće  radinosti  i trgovine,  podstiče  razvoj  deficitarnih  zanata,  u  skladu  sa  interesima  i  potrebama građana (tačka 3) i druge nadležnosti iz ovih oblasti, u skladu sa zakonom (tačka 4).

Odluku o osnivanju Turističke organizacije Opštine Pale broj: 01-022/66 („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ broj 10/19) donijela je, 30. maja 2019. godine, Skupština Opštine Pale na osnovu člana 83. Zakona o turizmu („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 45/17), člana 5. Zakona o sistemu javnih službi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 68/07, 109/12 i 44/16), člana 39. stav 2. tačka 34. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16 i 36/19) i člana 38. stav 2. tačka 36. Statuta Opštine Pale („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ br. 17/17 i 18/17). Pozivanjem na identičan pravni osnov, te Zaključak Okružnog privrednog Suda u Istočnom Sarajevu broj 061-0-Reg-19-000 518 od 2. jula 2019. godine, Skupština Opštine Pale je, 11. jula 2019. godine, donijela Odluku o izmjeni i dopuni Odluke o osnivanju Turističke organizacije Opštine broj: 01-022/91 („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ broj 13/19).

Osporenom Odlukom o osnivanju Turističke organizacije Opštine Pale („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ br. 10/19 i 13/19) (u daljem tekstu: Odluka): osnovana je Turistička organizacija Opštine Pale, kao javna ustanova sa sjedištem u Palama (tač. I i II), definisan osnivač ove organizacije, te utvrđeno njeno svojstvo pravnog lica (tač. III i IV), određena djelatnost i način obezbjeđenja sredstava za osnivanje i početak rada, utvrđena međusobna prava Osnivača i Turističke organizacije (tač. V, VI, VII), definisani prihodi Turističke organizacije, kao i način njihovog korišćenja, utvrđena obaveza podnošenja izvještaja o poslovanju sa finansijskim izvještajem, precizirana prava Osnivača u pogledu obavljanja djelatnosti (tač. VIII, IX, X i XI), određeni organi Turističke organizacije, njihove nadležnosti, te način njihovog imenovanja i razrješenja (tač. XII, XIII, XIV, XV, XVI), utvrđena nadležnost za vršenje nadzora nad radom Turističke orgnizacije (tačka XVII), utvrđena nadležnost i rok za imenovanje članova upravnog odbora i direktora Turističke organizacije, te propisano da će se, na sva pitanja koja nisu regulisana ovom odlukom, neposredno primjenjivati Zakon o turizmu (tač. XVIII i XIX), utvrđeni ukupni troškovi osnivanja Turističke organizacije, te određen njihov obveznik (tačkaXX), te određeno da ova odluka stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenim novinama Grada Istočno Sarajevo“ (tačka XXI).

 U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti Statuta Sud je imao u vidu da je Ustavom utvrđeno: da se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog, na vladavini prava,  tržišnoj privredi, te na parlamentarnoj demokratiji i podjeli vlasti (član 5. stav 1. alineje 4. i 7), da se državna vlast u Republici organizuje na načelu podele vlasti (član 69. stav 1), da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini, te obezbjeđuje izvršavanje propisa i opštih akata opštine (član 102. stav 1. tačka 6),  dok je stavom 2. ovog člana Ustava  utvrđeno da se sistem lokalne samouprave uređuje zakonom. U skladu sa članom 108. Ustava zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, a propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.

Sud je imao u vidu da je Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16 i 36/19) propisano: da je opština osnovna teritorijalna jedinica lokalne samouprave, koja se formira za dio naseljenog mjesta, za jedno naseljeno mjesto ili za više naseljenih mjesta (član 8), da grad koji u svom sastavu ima više opština: izvršava sve nadležnosti koje su zakonom dodijeljene opštinama na području vodosnabdijevanja, kanalizacije, javnog prevoza, upravljanja otpadom, srednjeg obrazovanja, zdravstvene zaštite, turizma i trgovine, protivpožarne i civilne zaštite (član 12. stav 2), da opštine u sastavu grada imaju pravo da obavljaju sve nadležnosti opštine koje zakonom ili statutom nisu dodijeljene gradu, da se statutom grada i statutima opština u njegovom sastavu uređuju pitanja iz stava 1. ovog člana (član 13), da se odredbe ovog zakona koje se odnose na opštinu primjenjuju i na grad, ako ovim zakonom nije drugačije određeno (član 14), da grad, odnosno opština (u daljem tekstu: jedinica lokalne samouprave) ima sve nadležnosti propisane ovim zakonom, kao i druge nadležnosti koje su joj prenesene drugim zakonom, da jedinica lokalne samouprave ima pravo da se bavi svim pitanjima od lokalnog interesa koja nisu isključena iz njene nadležnosti, niti dodijeljena nekom drugom nivou vlasti, da jedinica lokalne samouprave ostvaruje svoje nadležnosti u skladu sa Ustavom, zakonom i statutom (član 17), da samostalne nadležnosti jedinice lokalne samouprave, u oblasti pružanja usluga, obuhvataju obavljanje specifičnih funkcija, između ostalog, u oblasti turizma, ugostiteljstva i zaštite životne sredine (član 18. stav 2. tačka 1), da jedinica lokalne samouprave u oblasti turizma, ugostiteljstva, zanatstva i trgovine ima sljedeće nadležnosti: 1) obezbjeđuje uslove za razvoj turizma, turističkih mjesta i razvoj i unapređivanje komunalnih, sportsko-rekreativnih i drugih djelatnosti koje doprinose razvoju turizma, kao i uslove za organizovanje turističko-informativne i propagandne djelatnosti, 2) obezbjeđuje uslove za razvoj i unapređivanje ugostiteljstva, zanatstva, domaće radinosti i trgovine i propisuje radno vrijeme i druge uslove njihovog rada i poslovanja kojima se ostvaruju zahtjevi građana u okviru tih djelatnosti i 3) druge nadležnosti u skladu sa zakonom (tačka 3) (član 27), da je skupština predstavnički organ, organ odlučivanja i kreiranja politike jedinice lokalne samouprave, koji, u smislu ovog zakona, ima nadležnost da donosi statut, kao i odluke i druga opšta akta o obavljanju funkcija iz oblasti kulture, obrazovanja, sporta, zdravstva, socijalne zaštite, informacija, zanatstva, turizma, ugostiteljstva i zaštite životne sredine (član 39. st. 1. i 2. tač. 1. i 9), da organi jedinice lokalne samouprave u vršenju poslova iz svoje nadležnosti donose: statut, poslovnik, odluke, pravilnike, naredbe, rješenja, uputstva, zaključke, preporuke, rezolucije, strategije, planove i programe, da skupština, između ostalog donosi statut (član 82. st. 1. i 2), da se statutom uređuju poslovi jedinice lokalne samouprave, organizacija i rad organa jedinice lokalne samouprave, akti, finansiranje, učešće građana u lokalnoj samoupravi, saradnja jedinice lokalne samouprave sa drugim jedinicama lokalne samouprave, postupak za donošenje i promjenu statuta i druga pitanja utvrđena zakonom (član 83. stav 2).

Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 69/09, 70/12, 106/15 i 26/19) je utvrđeno: da je opština osnovna teritorijalna jedinica lokalne samouprave koja se formira za dio naseljenog mjesta, za jedno naseljeno mjesto ili za više naseljenih mjesta (član 4), da je grad teritorijalna jedinica koja predstavlja koherentnu geografsku, istorijsku, administrativnu, socijalnu, ekonomsku cjelinu sa odgovarajućim nivoom razvoja (član 23. stav 1), da područje grada Istočno Sarajevo čine područja opština: Istočna Ilidža, Istočno Novo Sarajevo, Pale, Sokolac, Istočni Stari Grad i Trnovo (član 25. stav 2).

Polazeći od navedenih ustavnih i zakonskih odredaba Sud je utvrdio da je Skupština Opštine Pale uređujući pitanje svoje nadležnosti u oblasti turizma i trgovine na način kao u osporenom članu 27. Statuta, izašla van okvira svojih nadležnosti.

Imajući u vidu da je Grad Istočno Sarajevo, saglasno članu 25. stav 2. Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srpske, grad koji u svom sastavu ima više opština, Sud je utvrdio da je u ingerenciji Grada Istočno Sarajevo da izvršava sve nadležnosti koje su zakonom dodijeljene opštinama u oblasti, između ostalog, turizma i trgovine (član 12. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi), kao i da ovo izvršavanje podrazumijeva, između ostalog, i podzakonsko normiranje u ovom smislu.

S tim u vezi, Skupština Opštine Pale, kao organ opštine čije područje čini područje Grada Istočno Sarajevo, nije bila ovlašćena da Statutom uredi pitanja turizma i trgovine u smislu člana 27. tačka 1. Zakona o lokalnoj samoupravi, jer se radi o pitanjima od lokalnog interesa koja su, članom 12. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi, povjerena u nadležnost, u konkretnom slučaju Gradu Istočno Sarajevo, zbog čega je propisujući na osporeni način Skupština Opštine Pale postupila suprotno odredbama člana 13. i člana 17. st. 2. i 3. Zakona o lokalnoj samoupravi.

Imajući u vidu izloženo Sud je utvrdio da je propisivanje iz člana 27. osporenog statuta, u dijelu uvoda ove odredbe koji glasi: "...turizma..." "...i trgovine...", kao i propisivanje iz tačke 1. ovog člana Statuta, te tačke 3. istog člana Statuta, u dijelu koji glasi: "...i trgovine..." nije u saglasnosti sa Zakonom o lokalnoj samoupravi.

S obzirom na utvrđenu nezakonitost navedenog propisivanja iz člana 27. Statuta, a koja je posljedica prekoračenja ovlašćenja Skupštine Opštine Pale iz člana 39. Zakona o lokalnoj samoupravi, u vezi sa članom 12. stav 2. i članom 13. istog zakona, Sud je utvrdio da su predmetnim normiranjem povrijeđena načela zajemčena članom 102. stav 1. tačka 6) Ustava, te članom 108. Ustava. S obzirom na to da predmetno normiranje nema pravni osnov u hijerarhijski višem zakonskom aktu, ono nije u funkciji provođenja zakona, te iz njega ne mogu proisticati prava i obaveze subjekata prava. Uređujući predmetnu materiju na ovaj način, Skupština Opštine Pale je postupila suprotno i zajemčenim načelima vladavine prava i podjele vlasti iz člana 5. stav 1. al. 4. i 7. i člana 69. stav 1. Ustava.

Uzimajući u obzir ranije utvrđene razloge neustavnosti i nezakonitosti navedenog propisivanja iz člana 27. Statuta, Sud je ocijenio da za odlučivanje u ovoj ustavnopravnoj stvari nije od značaja razmatranje navoda predlagača o njegovoj neusaglašenosti sa članom 1. stav 2, članom 17. stav 1. i članom 23. Zakona o opštem upravnom postupku.

Pored ovoga, s obzirom na sadržinu i pravnu prirodu osporene Odluke o osnivanju Turističke organizacije Opštine Pale („Službene novine Grada Istočno Sarajevo“ br. 10/19 i 13/19), Sud je ocijenio da je u pitanju  pojedinačan akt kojim se osniva konkretna javna ustanova te da, stoga, u formalnom i materijalnom smislu, nema karakter opšteg akta čiju ustavnost i zakonitost, saglasno članu 115. Ustava, ocjenjuje Ustavni sud.

Stoga je Sud, na osnovu člana 37. stav 1. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), odlučio da, zbog nenadležnosti, odbaci prijedlog u dijelu kojim se osporava  navedena odluka.Na osnovu izloženog  odlučeno je kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda, mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.