Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. člana i člana 60. stav 1. tačka a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj dana 15. jula 2020. godine, donio je

O D L U K U

           Utvrđuje se da član 21. stav 1, 2. i 3. Odluke o komunalnom redu na području Grada Zvornik („Službeni glasnik Grada Zvornika“ broj 3/18) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17).

O b r a z l o ž e nj e

                  Hadži Jovan Mitrović iz Zvornika dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 21. stav 2. Odluke o komunalnom redu na području grada Zvornik („Službeni glasnik grada Zvornik“ broj 3/18), koju je donijela Skupština grada Zvornik. Davalac inicijative smatra da osporena odredba člana 21. stav 2. Odluke nije u saglasnosti članom 16. stav 1. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 124/11) i članom 108. stav 2. Ustava Republike Srpske. U obrazloženju navedenog ističe se da je donosilac Odluke osporenom normom, korisniku komunalne usluge propisao obavezu plaćanja cijene odvoza komunalnog otpada i ako nema zaključen ugovor o odvozu komunalnog otpada sa davaocem usluge, što je u suprotnosti sa članom 16. stav 1. Zakona o komunalnim djelatnostima, koji propisuje da se pružanje i korišćenje komunalnih usluga vrši na osnovu ugovora zaključenog između davaoca komunalne usluge i korisnika usluge. Zbog navedenog, po mišljenju davaoca inicijative, osporeno propisivanje nije u saglasnosti ni sa članom 108. stav 2. Ustava Republike Srpske, koji propisuje da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.  

           Naknadno, Marko Milić iz Zvornika zastupan po punomoćniku Dejanu J. Bogdanoviću, advokatu iz Bijeljine, dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 21. iste Odluke. Međutim, iz obrazloženja ove inicijative proizilazi da davalac inicijative u suštini osporava član 21. stav 1. i 3. navedene Odluke u odnosu na član 16. Zakona o komunalnim djelatnostima,  član 102. stav 1. tačka 2. i član 108. stav 2. Ustava Republike Srpske. U inicijativi se navodi da se propisivanjem kao u osporenom članu poistovjećuju korisnici komunalne usluge i „sva pravna i fizička lica koja obavljaju trgovinsku, zanatsku, ugostiteljsku djelatnost i vlasnici stambenih objekata i domaćinstava“, koji ne moraju biti i korisnici komunalnih usluga. Ovakvim propisivanjem, po mišljenju davaoca inicijative, donosilac osporenog akta je izašao iz ustavnih i zakonskih okvira, jer je nametnuo obavezu svakom vlasniku stambenog objekta i domaćinstva da zaključi ugovor o pružanju komunalne usluge, iako takvu obavezu ne predviđa nijedan zakon.

          Navedenim inicijativama predlaže se da ih Sud prihvati i nakon provedenog postupka donese odluku kojom će utvrditi neustavnost i nezakonitost osporenih odredbi člana 21. stav 1, 2. i 3. navedene Odluke.

            S obzirom na to da je u konkretnim ustavnopravnim stvarima više subjekata posebnim inicijativama tražilo ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti istog člana opšteg akta, Sud je na osnovu člana 9. stav 1. i 3. Poslovnika o radu Ustavnog suda Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 114/12, 29/13 i 90/14), Rješenjem broj U-17/19 od 12. marta 2020. godine, spojio ove inicijative radi vođenja jedinstvenog postupka, pripajajući inicijativu koja je zavedena pod brojem U-30/19 inicijativi koja je evidentirana pod brojem U-17/19.

            Povodom prvoprispjele inicijative Skupština grada Zvornik Sudu nije dostavila odgovor na inicijativu, a u odgovoru na navode iz inicijative Marka Milića iz Zvornika, ističe se da nije potrebno izjašnjavati se o svim navodima inicijative, s obzirom na to da je članom 39. stav 1. tačka a)  Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 124/11 i 100/17), jasno i nedvosmisleno definisano da će se odgovarajućom kaznom kazniti za prekršaj pravno lice (stav 1), odgovorno lice u pravnom licu (stav 2), preduzetnik (stav 3) i fizičko lice (stav 4), kao korisnici komunalnih usluga, ako odbiju da zaključe ugovor iz člana 16. ovog zakona, osim za slučajeve iz člana 9a. stav 2. ovog zakona.

             Odluku o komunalnom redu na području grada Zvornik („Službeni glasnik grada Zvornik“ broj: 3/18) donijela je Skupština grada Zvornik na osnovu člana 6. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17), člana 39. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16) i člana 27. Statuta grada Zvornik ‒ prečišćen tekst. Ovom odlukom uređuju se uslovi i način ostvarivanja komunalnog reda na području grada Zvornik.

            Osporenim odredbama člana 21. Odluke propisano je da su sva pravna lica, fizička lica koja obavljaju trgovinsku, zanatsku, ugostiteljsku djelatnost i slično, obavezni da zaključe ugovor sa davaocem komunalnih usluga za odvoz otpada u roku od 30 dana od dana dobijanja rješenja o obavljanju djelatnosti (stav 1); da je na teritoriji gdje se obavlja komunalna djelatnost prikupljanja i odvoženja komunalnog otpada, korisnik komunalne usluge obavezan plaćati cijenu odvoza komunalnog otpada i ako nema zaključen ugovor o odvozu komunalnog otpada sa davaocem komunalne usluge (stav 2); da su vlasnici stambenih objekata i domaćinstava, odnosno korisnici komunalnih usluga takođe dužni zaključiti ugovor sa davaocem komunalnih usluga. Korisnici komunalnih usluga plaćaju utvrđenu cijenu za pružene komunalne usluge (stav 3).

            U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenog člana 21. stav 1, 2. i 3. Odluke, Sud je imao u vidu da je Ustavom Republike Srpske utvrđeno da se ustavno uređenje Republike temelji između ostalog na vladavini prava  (član 5.  alineja 4);  da opština preko svojih organa u skladu sa zakonom uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti, izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini, te obezbjeđuje izvršavanje propisa i opštih akata opštine (član 102. stav 1. tačka 2. i 6);  da  zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).

            Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 97/16 i 36/19) propisano je da samostalne nadležnosti jedinice lokalne samouprave obuhvataju, pored ostalih, uređenje i obezbjeđenje obavljanja komunalnih djelatnosti (član 18. tačka 2. podtačka 2) i da je Skupština jedinice lokalne samouprave predstavnički organ, organ odlučivanja i kreiranja politike jedinice lokalne samouprave, koji je nadležan da donosi odluke i druge opšte akte i daje njihovo autentično tumačenje (član 39. stav 1. i stav 2. tačka 2. ovog zakona).            . 

             Sud je takođe imao u vidu da su Zakonom o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17) uređene komunalne djelatnosti od posebnog javnog interesa i način obezbjeđivanja posebnog javnog interesa, organizacija obavljanja komunalnih djelatnosti i način njihovog finansiranja. Odredbama ovog zakona, koje su relevantne u konkretnom slučaju propisano je: da se kao komunalna djelatnost od posebnog javnog interesa u smislu ovog zakona smatra i zbrinjavanje otpada iz stambenih i poslovnih prostora i da je to djelatnost individualne komunalne potrošnje (član 2. stav 1. tačka g. i stav 2); da zbrinjavanje otpada iz stambenih i poslovnih prostora obuhvata prikupljanje, odvoženje, deponovanje, uništavanje ili preradu otpada, osim industrijskog otpada i opasnih materija, kao i održavanje deponije, te da djelatnosti individualne komunalne potrošnje predstavljaju komunalne usluge i proizvodi koji se mogu definisati, izmjeriti i naplatiti prema količini stvarno izvršene komunalne usluge za svakog korisnika pojedinačno (član 3 tačka d. i p); da je davalac komunalne usluge javno komunalno preduzeće ili drugi privredni subjekt kojem su povjereni poslovi obavljanja komunalne djelatnosti, a korisnik komunalne usluge je fizičko lice, preduzetnik, udruženje građana, privredno društvo i druga pravna lica, organi organizacije i institucije javnih službi koji na zakonit način koriste komunalne proizvode i usluge (član 3. tačka h. i c); da jedinica lokalne samouprave obezbjeđuje organizovano obavljanje komunalnih djelatnosti, a svojom odlukom detaljnije propisuje uslove i način obavljanja komunalnih djelatnosti kao i opšte uslove koje sadrži ugovor između davaoca i korisnika komunalne usluge, te da odluku iz stava 1. ovog člana donosi skupština jedinice lokalne samouprave (član 6. stav 1. tačka a. i g. i stav 2); da za obavljanje komunalnih djelatnosti i drugih djelatnosti od javnog interesa jedinica lokalne samouprave može osnovati javno komunalno preduzeće ili te poslove može povjeriti drugim privrednim subjektima koji su dužni da komunalnu djelatnost koja im je povjerena obavljaju u skladu sa ovim zakonom i drugim propisima (član 7. stav 1); da korisnik komunalne usluge koristi komunalne usluge koje je jedinica lokalne samouprave organizovala na svom području u skladu sa odredbama ovog zakona (član 9a stav 1), a da se izuzetno od stava 1. ovog člana, korisniku komunalne usluge može na njegov zahtjev odobriti da ne koristi neku komunalnu uslugu ili prestanak njenog korišćenja, odnosno korisnik ima pravo na raskid ugovora ako davalac te usluge ne može obezbijediti propisani kvalitet, ako tehničke karakteristike sistema ne omogućavaju njeno korišćenje ili ako za korisnika postoje bolja tehnička i ekonomski povoljnija rješenja, pod uslovom da to ne škodi drugim korisnicima, vodeći računa o mjerama iz člana 5. ovog zakona (član 9a stav 2); da se uslovi pod kojima se korisniku komunalne usluge može odobriti da ne koristi neku komunalnu uslugu ili da je prestane koristiti detaljnije propisuju u odluci iz člana 6. stav 2. ovog zakona (član 9a stav 3); da se pružanje i korišćenje komunalnih usluga vrši na osnovu ugovora zaključenog između davaoca komunalne usluge i korisnika (član 16. stav 1); da se ugovori zaključeni sa korisnicima komunalnih usluga koji te usluge koriste za lične potrebe ili potrebe svog domaćinstva zaključuju u skladu sa odredbama zakona kojim se uređuje zaštita potrošača u Republici Srpskoj (član 16. stav 2); da se, izuzetno, komunalna usluga može uskratiti korisniku ako odbije da zaključi ugovor o korišćenju komunalne usluge (član 19. stav 2. tačka g); da će se novčanom kaznom za prekršaj kazniti pravno lice, odgovorno lice u pravnom licu, preduzetnik i fizičko lice kao korisnik komunalne usluge ako odbije da zaključi ugovor iz člana 16. ovog zakona, osim za slučajeve iz člana 9a stav 2. ovog zakona (član 39. stav 1. tačka a.  i stav 2, 3. i 4).

           Pored navedenog, Sud je imao u vidu odredbe Zakona o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 6/12, 63/14 i 18/17), kojima je propisano da je usluga od opšteg ekonomskog interesa, između ostalog, i usluga održavanja čistoće i druga javna usluga propisana zakonom, te da se pružanje ekonomske usluge potrošaču zasniva na ugovornom odnosu između potrošača i trgovca (član 46. stav 1. i 2).             

               Imajući u vidu naprijed navedene ustavne i zakonske odredbe, Sud je prije svega utvrdio da je prema članu 18. tačka 2. podtačka 2. Zakona o lokalnoj samoupravi, kao i članu 6. stav. 1 tačka a) i d) i stav 2. Zakona o komunalnim djelatnostima, Skupština Grada Zvornik bila ovlašćena da donese osporenu odluku s ciljem provođenja u praksi relevantnih odredaba Zakona o komunalnim djelatnostima.

             Međutim, propisivanje kao u osporenom članu 21. stav 1. i 3. Odluke, po ocijeni Suda, nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17). Odredbama člana 3. tačka c) citiranog  Zakona o komunalnim djelatnostima jasno je propisano da je korisnik komunalne usluge fizičko lice, preduzetnik, udruženje građana, privredno društvo i druga pravna lica, organi, organizacije i institucije javnih službi koji na zakonit način koriste komunalne proizvode i usluge. Iz sadržaja osporenog člana 21. stav 1. i 3. Odluke, očigledno je da je pojam korisnika komunalne usluge definisan drugačije u odnosu na pojam korisnika koji je jasno propisan Zakonom o komunalnim djelatnostima. Odnosno,  iz sadržaja osporenih normi ne može se na nedvosmislen način utvrditi koji subjekti se smatraju korisnicima komunalne usluge u smislu Zakona o komunalnim djelatnostima, pa samim tim i ko od tih subjekata, u smislu člana 16. istog Zakona, ima obavezu zaključiti ugovor o korišćenju komunalne usluge sa davaocem usluge. Ovako definisana norma od strane donosioca osporenog akta, a u kontekstu svrhe i pravne prirode ove obaveze, po ocjeni Suda, adresate osporene odluke dovodi u stanje pravne nesigurnosti suprotno garanciji vladavine prava iz člana 5. alineja 4. Ustava Republike Srpske.

      S obzirom na navedeno Sud je utvrdio da član 21. stav 1. i 3. Odluke o komunalnom redu na području grada Zvornik („Službeni glasnik grada Zvornik“ broj 3/18) nije u saglasnosti sa članom 3. i članom 16. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17), što ga čini neustavnim sa stanovišta  člana 5. alineja 4, člana 102. stav 1. tačka 2. i 6. i člana 108. stav 2. Ustava Republike Srpske.

          Takođe, propisivanje kao u osporenom članu 21. stav 2. Odluke, da korisnik komunalne usluge ima obavezu plaćanja cijene odvoza komunalnog otpada i bez zaključenog ugovora o odvozu komunalnog otpada sa davaocem komunalne usluge, po ocijeni Suda nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17). Kako je članom 16. stav 1. Zakona o komunalnim djelatnostima propisano da se pružanje i korišćenje komunalnih usluga vrši na osnovu ugovora zaključenog između davaoca komunalne usluge i korisnika, Sud je ocijenio da nema zakonskog osnova za naplatu ove usluge bez postojanja zaključenog ugovora. Pored toga, odredbom člana 6. stav 1. tačka g) istog zakona, zakonodavac je dodatno naglasio ugovorni karakter pružanja komunalnih usluga, propisujući obavezu jedinice lokalne samouprave da svojom odlukom detaljnije propiše opšte uslove koje sadrži ugovor između davaoca i korisnika komunalne usluge. Na osnovu navedenog Sud je utvrdio da je Skupština Grada Zvornik, koja je članom 21. stav 2. Odluke o komunalnom redu na području grada Zvornik („Službeni glasnik grada Zvornik“ broj 3/18) propisala obavezu plaćanja odvoza komunalnog otpada na način suprotan navedenoj odredbi Zakona o komunalnim djelatnostima, izašla iz okvira svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja,  čime su istovremeno narušene ustavne garancije iz člana 102. stav 1. tačka 2. i 6. i člana 108. stav 2. Ustava Republike Srpske.     

           Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović,Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić,  Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.