Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5, člana 60. stav 1. tačka a) i b) i člana 61. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 25. aprila 2019. godine, donio je

O  D  L  U  K  U

              Utvrđuje se da član 61. stav 3. Odluke o komunalnom redu ("Službeni glasnik opštine Modriča" broj 1/16) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17).   

Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti član 61. stav 2. Odluke iz stava 1. izreke ove odluke.

O b r a z l o ž e nj e

                   Miloš Đurić iz Modriče dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 61. stav 2. i 3. Odluke o komunalnom redu ("Službeni glasnik Opštine Modriča" broj 1/16), (u daljem tekstu: Odluka). Davalac inicijative smatra da osporena odredba člana 61. stav 2. Odluke nije u saglasnosti sa članom 3. tačka g), članom 4. stav 1. Zakona o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 6/12, 63/14 i 18/17), te članom 9a stav 2, kao i sa članom 16. stav 1. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17), kojim je propisano da se pružanje i korišćenje komunalnih usluga vrši na osnovu ugovora zaključenog između davaoca komunalne usluge i korisnika. S tim u vezi, ukazuje na član 27.  Zakona o obligacionim odnosima ("Službeni list SFRJ" br. 29/78, 39/85, 57/89) i („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 17/93, 3/96, 39/03 i 74/04). Takođe smatra da je i osporena odredba člana 61. stav 3. Odluke u suprotnosti sa članom 16. stav 1. Zakona o komunalnim djelatnostima, jer propisuje obavezu korisnika usluge da plaća cijenu predmetne komunalne usluge i u slučaju ako nema zaključen ugovor sa davaocem usluge o odvozu komunalnog otpada. Davalac inicijative smatra da je Skupština Opštine Modriča, propisujući ovu obavezu, izašla iz okvira ovlašćenja jedinice lokalne samouprave. Zbog navedenog, po mišljenju davaoca inicijative, osporeno propisivanje nije saglasno ni sa članom 108. stav 2. Ustava Republike Srpske. 

U odgovoru Skupštine Opštine Modriča osporavaju se navodi iz inicijative, te je istaknuto da su usluge odvoza komunalnog otpada usluge od opšteg društvenog i ekonomskog intersa i da se u tom smislu ne može primjenjivati član 3. Zakona o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj, onako kako to navodi davalac inicijative, kao i da uslove, kvalitet i cijenu ovih usluga određuje ili kontroliše državni organ ili drugi nosilac javnog ovlašćenja radi zadovoljavanja opšteg društvenog interesa. Predlaže se da se inicijativa ne prihvati.  

Odluku o komunalnom redu ("Službeni glasnik Opštine Modriča" broj 1/16) donijela je Skupština Opštine Modriča na osnovu člana 30. Zakona o lokalnoj samupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), člana 6. Zakona o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 124/11), člana 9. stav 3. Zakona o komunalnoj policiji ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 28/13) i člana 35. Statuta Opštine Modriča ("Službeni glasnik Opštine Modriča" broj 7/14). Ovom odlukom uređuje se komunalni red i održavanje komunalnog reda na području opštine Modriča, mjere za provođenje komunalnog reda i kaznene odredbe predviđene za povrede ponašanja utvrđenih ovom odlukom, te uslovi i način obavljanja komunalnih djelatnosti.

            Osporenim odredbama člana 61. Odluke propisano je da su svi korisnici komunalnih usluga obavezni da zaključe ugovor o odvozu komunalnog otpada sa davaocem komunalnih usluga kome je Opština povjerila vršenje te djelatnosti i plaćati cijenu odvoza komunalnog otpada (stav 2), te da je korisnik komunalne usluge, na teritoriji gdje se obavlja komunalna djelatnost prikupljanja i odvoženja komunalnog otpada, obavezan plaćati cijenu komunalne usluge i ako nema zaključen ugovor o odvozu komunalnog otpada sa davaocem komunalne usluge (stav 3).              

U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenih odredbi Odluke Sud je imao u vidu da je Ustavom Republike Srpske utvrđeno da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti, te da izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini, i obezbjeđuje izvršavanje propisa i opštih akata opštine  (član 102. stav 1. tač. 2. i 6), kao i da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, i da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).

Zakonom o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja osporenog akta, kao i sada važećim Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16), propisano je da samostalne nadležnosti opštine obuhvataju, pored ostalih, uređenje i obezbjeđenje obavljanja komunalnih djelatnosti (član 12. tačka b) alineja 2. ranijeg, odnosno član 18. tačka 2) podtačka 2. važećeg zakona), da je skupština predstavnički organ, organ odlučivanja i kreiranja politike jedinice lokalne samouprave, koji je, u smislu ovog zakona, nadležan da, između ostalog, donosi odluke i druge opšte akte i daje njihovo autentično tumačenje (član 30. stav 1. alineja 2. ranijeg, odnosno član 39. st. 1. i 2. tačka 2. važećeg zakona).

Sud je takođe imao u vidu da su Zakonom o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17) uređene komunalne djelatnosti od posebnog javnog interesa i način obezbjeđivanja posebnog javnog interesa, organizacija obavljanja komunalnih djelatnosti i način njihovog finansiranja (član 1), te da je propisano: da se kao djelatnost od posebnog javnog interesa smatra i zbrinjavanje otpada iz stambenih i poslovnih prostora, (član 2. stav 1. tačka g); koja obuhvata prikupljanje, odvoženje, deponovanje, uništavanje ili preradu otpada, osim industrijskog otpada i opasnih materija, kao i održavanje deponije; da je davalac komunalne usluge javno komunalno preduzeće ili drugi privredni subjekt kojem su povjereni poslovi obavljanja komunalne djelatnosti, a korisnik komunalne usluge je fizičko lice, preduzetnik, udruženje građana, privredno društvo i druga pravna lica, organi, organizacije i institucije javnih službi koji na zakonit način koriste komunalne proizvode i usluge (član 3. tač. d, š, i t); da jedinica lokalne samouprave obezbjeđuje organizovano obavljanje komunalnih djelatnosti i da svojom odlukom detaljnije propisuje, između ostalog, uslove i način obavljanja komunalnih djelatnosti, kao i jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne djelatnosti i način naplate  komunalnih usluga (član 6. stav 1. tač. a. i d ); da jedinica lokalne samouprave svojom odlukom detaljnije propisuje  opšte uslove koje sadrži ugovor između davaoca i korisnika komunalne usluge ( član 6. stav 1. tačka g); da odluku iz stava 1. ovog člana donosi skupština jedinice lokalne samouprave ( član 6. stav 2); da jedinica lokalne samouprave za obavljanje komunalnih djelatnosti i drugih djelatnosti od javnog interesa  može osnovati javno komunalno preduzeće ili te poslove može povjeriti drugim privrednim subjektima koji su dužni da tu djelatnost obavljaju u skladu sa ovim zakonom i drugim propisima (član 7. stav 1); da korisnik komunalne usluge koristi komunalne usluge koje je jedinica lokalne samouprave organizovala na svom području u skladu sa odredbama ovog zakona ( član 9a stav1), da se izuzetno od stava 1. ovog člana, korisniku komunalne usluge može na njegov zahtjev odobriti da ne koristi neku komunalnu uslugu ili prestanak njenog korišćenja, odnosno korisnik ima pravo na raskid ugovora ako davalac te usluge ne može obezbijediti propisani kvalitet, ako tehničke karakteristike sistema ne omogućavaju njeno korišćenje ili ako za korisnika postoje bolja tehnička i ekonomski povoljnija rješenja, pod uslovom da to ne škodi drugim korisnicima, vodeći računa o mjerama iz člana 5. ovog zakona (član 9a stav 2), da se uslovi pod kojima se korisniku komunalne usluge može odobriti da ne koristi neku komunalnu uslugu ili da je prestane koristiti detaljnije propisuju u odluci iz člana 6. stav 2. ovog zakona (član 9a stav 3); da se pružanje i korišćenje komunalnih usluga vrši na osnovu ugovora zaključenog između davaoca komunalne usluge i korisnika ( član 16. stav 1), te da se, izuzetno, komunalna usluga može uskratiti korisniku ako odbije da zaključi ugovor o korišćenju komunalne usluge  (član 19. stav 2. tačka g).

              Pored navedenog, Sud je imao u vidu  odredbe Zakona o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 6/12, 63/14 i 18/17), prema kojima je propisano da je usluga od opšteg ekonomskog interesa, između ostalog, i usluga održavanja čistoće i druga javna usluga propisana zakonom, te da se pružanje ekonomske usluge potrošaču zasniva na ugovornom odnosu između potrošača i trgovca  ( član 46. st. 1. i 2). Ostale odredbe ovog zakona, na koje se ukazuje inicijativom, kojima je propisano da u osnovna prava potrošača  u smislu ovog zakona spada mogućnost izbora između više roba i usluga po prihvatljivim cijenama i uz garanciju kvaliteta (član 3. tač. g) i da se potrošač ne može odreći prava, niti biti uskraćen za prava koja su mu data ovim zakonom ( član 4. stav 1), po ocjeni Suda, nisu od uticaja na odlučivanje u konkretnom predmetu.

              Imajući u vidu naprijed navedene ustavne odredbe i odredbu člana 16. stav 1. Zakona o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17), prema kojoj se pružanje i korišćenje komunalnih usluga vrši na osnovu ugovora zaključenog između davaoca komunalne usluge i korisnika, Sud je ocijenio da osporeno propisivanje iz 61. stav 3. Odluke o komunalnom redu ("Službeni glasnik Opštine Modriča" broj 1/16) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, niti sa Zakonom o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17).

              Prije svega, Sud je utvrdio da je prema članu 18. tačka 2. podtačka 2. Zakona o lokalnoj samoupravi, kao i članu 6. stav 1. tačke a) i d) i stav 2. Zakona o komunalnim djelatnostima, Skupština Opštine Modriča bila ovlašćena da donese osporenu odluku, s ciljem sprovođenja u praksi relevantnih odredaba Zakona o komunalnim djelatnostima. Međutim, po ocjeni ovog suda, osporenim propisivanjem, kojim se utvrđuje obaveza plaćanja prikupljanja i odvoženja komunalnog otpada bez zaključenog ugovora sa davaocem ove usluge, došlo je do povrede načela zakonitosti. Naime, kako iz člana 16. stav 1. Zakona o komunalnim djelatnostima nesumnjivo proizlazi, pružanje i korišćenje komunalnih usluga, pa tako i usluge prikupljanja i odvoženja komunalnog otpada, ima obligacioni karakter, jer je zasnovano na ugovornom odnosu između davaoca i korisnika usluge. Zbog toga, po ocjeni Suda, nema zakonskog osnova za naplatu ove usluge bez postojanja zaključenog ugovora. Pored toga, odredbom člana 6. stav 1. tačka g) istog zakona, zakonodavac je dodatno naglasio ugovorni karakter pružanja komunalnih usluga određujući obavezu jedinice lokalne samouprave da svojom odlukom detaljnije propisuje opšte uslove koje sadrži ugovor između davaoca i korisnika komunalne usluge. Imajući u vidu izloženo, Sud je utvrdio da je Skupština Opštine Modriča, koja je odredbom člana 61. stav 3. Odluke o komunalnom redu ("Službeni glasnik Opštine Modriča" broj 1/16) propisala obavezu plaćanja prikupljanja i odvoženja komunalnog otpada na način suprotan navedenoj odredbi Zakona o komunalnim djelatnostima, izašla iz okvira svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja, čime su narušene garancije iz člana 102. stav 1. tačka 2. i člana 108. Ustava Republike Srpske.

Razmatrajući osporenu odredbu člana 61. stav 2. Odluke, Sud je ocijenio da je Skupština opštine Modriča postupila u granicama svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja kada je propisala da su korisnici i vlasnici stambenih i poslovnih prostora, kao korisnici komunalnih usluga, dužni da za odvoz komunalnog otpada koriste usluge preduzeća kome je opština povjerila vršenje te djelatnosti, kao i plaćanje cijene odvoza komunalnog otpada. S obzirom na to da je osporena Odluka donesena na osnovu odredbi Zakona o komunalnim djelatnostima, koji uređuje način obavljanja komunalne djelatnosti, Sud je utvrdio da je odredba člana 61. stav 2. Odluke u skladu sa zakonom.

Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.   

Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.