Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, 37. stav 1. tačka d), člana 40. stav 5, člana 60. stav 1. tač. a) i b) i člana 61. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 27. februara 2019. godine, d o n i o j e
O D L U K U
Utvrđuje se da član 13. Pravilnika o minimalnim uslovima koje moraju da ispunjavaju izvođači radova u šumarstvu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 33/09, 87/13, 54/14 i 71/16) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o šumama ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 75/08 i 60/13).
Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 56. stav 1. Pravilnika o javnim nabavkama usluga i radova u šumarstvu i nadzoru nad njihovim izvođenjem br. 02-8921/14 od 26. decembra 2014. godine i 02-1756/15 od 5. marta 2015. godine.
O b r a z l o ž e nj e
Aleksandar Gavrić iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 13. Pravilnika o minimalnim uslovima koje moraju da ispunjavaju izvođači radova u šumarstvu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 33/09, 87/13, 54/14 i 71/16) i člana 56. stav 1. Pravilnika o javnim nabavkama usluga i radova u šumarstvu i nadzoru nad njihovim izvođenjem – prečišćeni tekst, broj 02-2178/15 od 3. aprila 2015. godine, što u osnovi predstavlja Pravilnik o javnim nabavkama usluga i radova u šumarstvu i nadzoru nad njihovim izvođenjem br. 02-8921/14 od 26. decembra 2014. godine i 02-1756/15 od 5. marta 2015. godine, zbog, kako navodi, njihove nesaglasnosti sa članom 37. stav 1. Zakona o šumama („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 75/08 i 60/13). Po mišljenju davaoca inicijative osporene odredbe navedenih pravilnika su nezakonite jer omogućavaju da se određenim subjektima, kao izvođačima radova, omogući izvođenje radova u šumarstvu iako za to ne ispunjavaju propisane uslove, te se na taj način stavljaju u privilegovan položaj, odnosno osporenim propisivanjem se omogućava nelojalna konkurencija s obzirom na to da ovi subjekti nisu opterećeni obavezama kao što su licenciranje, prijavljivanje određenog broja stručnih lica i obučenih radnika, uplata poreza i doprinosa, a uz to nemaju ni troškova obuke radnika i nabavke opreme neophodne za zaštitu na radu. Predlaže da Sud utvrdi da osporene odredbe predmetnih pravilnika nisu u saglasnosti sa navedenom odredbom Zakona o šumama.
U odgovoru Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede Republike Srpske osporeni su navodi davaoca inicijative kao neosnovani te je, između ostalog, navedeno da je cilj osporenog propisivanja da se omogući hitna reakcija u slučaju kada se pojave štetočine koje uzrokuju potpuno sušenje šuma, odnosno kako bi se spriječilo nastajanje prirodne katastrofe. S tim u vezi donosilac osporenog pravilnika citira odredbe člana 5. stav 2. Zakona o šumama, te zaključuje da je cilj osporenog normiranja da se u izuzetnim slučajevima (vanredne okolnosti, realizacija slučajnih užitaka) omogući angažovanje sve raspoložive efektive u ovoj oblasti, da bi se što hitnije mogle otkloniti posljedice vanrednih događaja ili širenje bolesti, a ne da se na bilo koji način naruši tržišna konkurencija. Imajući u vidu da propisivanje iz osporenog člana Pravilnika nije u suprotnosti sa članom 37. stav 1. Zakona o šumama u odgovoru se predlaže da Sud inicijativu "odbije".
Javno preduzeće šumarstva "Šume Republike Srpske" a.d. Sokolac je, takođe, dostavilo odgovor u kome, između ostalog, navodi da je osporeni pravilnik donesen u skladu sa odredbama Zakona o šumama, a da je cilj osporenog normiranja pravovremena primjena mehaničkih mjera zaštite šuma (blagovremena sanitarna sječa zaraženih stabala) radi suzbijanja pojave i širenja biljnih bolesti i štetočina. Odlaganje sječe oštećenih i zaraženih stabala je u takvim slučajevima potpuno nerazumno jer se na taj način, kako se navodi u odgovoru, ne ublažavaju posljedice nastalih šteta nego se, naprotiv, podstiče širenje bolesti i štetočina, te dovodi do ugrožavanja stabilnosti i propadanja šumskih ekosistema.
Pravilnik o minimalnim uslovima koje moraju da ispunjavaju izvođači radova u šumarstvu („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 33/09, 87/13, 54/14 i 71/16) donio je ministar poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, na osnovu člana 37. stav 3. i člana 107. stav 2. tačka g) Zakona o šumama („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 75/08 i 60/13), člana 69. st. 1. i 2. i člana 82. stav 2. Zakona o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12 i 15/16). Ovim pravilnikom propisuju se minimalni uslovi koje moraju ispunjavati privredna društva ili druga pravna lica (u daljem tekstu: izvođač) koja izvode radove u šumarstvu (član 1). Prema osporenom članu 13. ovog pravilnika, odredbe ovog pravilnika neće se primjenjivati u hitnim postupcima, odnosno kada se ustupaju radovi radi zaštite šuma u vanrednim okolnostima (cikloni, najezda potkornjaka, veliki požari i drugo), kao i u slučajevima realizacije slučajnih užitaka u količinama do 600 m3 po jednom odjelu.
Prečišćeni tekst Pravilnika o javnim nabavkama usluga i radova u šumarstvu i nadzoru nad njihovim izvođenjem broj 02-2178/15 od 3. aprila 2015. godine utvrdio je Sektor za pravne, kadrovske i opšte poslove na osnovu člana 15. Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji poslova i radnih zadataka radnika u Direkciji Javnog preduzeća JPŠ "Šume Republike Srpske" a.d. Sokolac ‒ prečišćeni tekst i člana 1. Odluke o davanju saglasnosti na Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o javnim nabavkama usluga i radova u šumarstvu i nadzoru nad njihovim izvođenjem broj NO-21/15 od 12. marta 2015. godine. Osporeni prečišćeni tekst Pravilnika o javnim nabavkama usluga i radova u šumarstvu i nadzoru nad njihovim izvođenjem sadrži Pravilnik o javnim nabavkama usluga i radova u šumarstvu i nadzoru nad njihovim izvođenjem broj 02-8921/14 od 26. decembra 2014. godine i Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o javnim nabavkama usluga i radova u šumarstvu i nadzoru nad njihovim izvođenjem broj 02-1756/15 od 5. marta 2015. godine. Osporenim članom 56. stav 1. prečišćenog teksta Pravilnika, koji odgovara članu 56. stav 1. osnovnog teksta Pravilnika, propisano je da u hitnim slučajevima, kada je potreba za nabavkom izazvana biljnim bolestima, pojavom insekata, elementarnim nepogodama (požari, snjegolomi, vjetrolomi i slično) odnosno kada se ustupaju radovi radi zaštite šuma u vanrednim okolnostima, neće se primjenjivati odredbe ovog pravilnika koje se odnose na ispunjenost uslova za izvođenje radova u šumarstvu utvrđene na osnovu Pravilnika o minimalnim uslovima koje moraju da ispunjavaju izvođači radova u šumarstvu – prečišćeni tekst („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 33/09, 87/13 i 54/14).
Odredbom Ustava u odnosu na koju se osporava ustavnost predmetnih pravilnika utvrđeno je da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108. stav 2).
Sud je, takođe, imao u vidu da je odredbom člana 37. stav 1. Zakona o šumama ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 75/08 i 60/13), u odnosu na koju davalac inicijative osporava navedene pravilnike, propisano da poslove izvođenja radova u šumarstvu mogu obavljati preduzeća i druga pravna lica koja su registrovana za poslove iskorišćavanja šuma i uslužne djelatnosti u šumarstvu i koja posjeduju licencu izdatu od Ministarstva.
Za ocjenu zakonitosti osporenih akata, po ocjeni Suda, od značaja su i druge odredbe Zakona o šumama, kojim se uređuje politika i planiranje, upravljanje i gazdovanje šumama i šumskim zemljištem, zaštita šuma, finansiranje i vrijednost šuma, katastar šuma i šumskog zemljišta i informacioni sistem u šumarstvu, imovinsko-pravni odnosi, kao i druga pitanja od značaja za šumu i šumsko zemljište radi unapređivanja i održivog korišćenja šuma i šumskog zemljišta i razvoja šumarstva (član 1). S tim u vezi Sud je imao u vidu da je ovim zakonom propisano da su šume i šumsko zemljište prirodna dobra od opšteg interesa i uživaju posebnu brigu i zaštitu Republike Srpske (u daljem tekstu: Republika) (član 2. stav 1), da šumama i šumskim zemljištem u svojini Republike upravlja i gazduje Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede (u daljem tekstu: Ministarstvo) (član 4. stav 1), da su izvođači radova u šumarstvu preduzeća i druga pravna lica koja su kod nadležnog suda registrovana za izvođenje radova u šumarstvu, te u postupku licenciranja potvrđena kao kvalifikovana, tehnički opremljena i poslovno sposobna za njihovo izvođenje, a da je licenciranje izvođača radova u šumarstvu izdavanje odgovarajuće licence u posebnom postupku koji vodi Ministarstvo, kojom se potvrđuje da podnosilac zahtjeva ispunjava propisane uslove i kriterijume koji ga čine stručno kvalifikovanim, tehnički opremljenim i poslovno sposobnim za izvođenje radova u šumarstvu (član 8. tač. k) i m), da je upravljanje i gazdovanje šumama i šumskim zemljištem u svojini Republike djelatnost od opšteg interesa (član 31. stav 1). Takođe, da je ovim zakonom, i to članom 37. stav 3. propisano da uslove za sticanje licence iz stava 1. ovog člana propisuje ministar, a članom 50. da zaštita šuma i šumskog zemljišta obuhvata mjere i aktivnosti koje se sprovode radi zaštite od biotičkih, abiotičkih i drugih činilaca koji mogu da izazovu štetne posljedice po šumu i šumsko zemljište (stav 1), te da su vlasnik šuma i korisnik šuma i šumskog zemljišta u svojini Republike dužni da prate uticaj biotičkih i abiotičkih činilaca na zdravstveno stanje šuma i blagovremeno preduzimaju mjere za zaštitu šuma i šumskog zemljišta u skladu sa stavom 1. ovog člana. Osim navedenog, ovim zakonom je, i to članom 54. propisano da u vanrednim situacijama, kada je neophodno, ministar propisuje preduzimanje odgovarajućih mjera zaštite šuma koje treba da sprovedu nadležne institucije, vlasnici šuma i korisnik šuma i šumskog zemljišta (stav 1), a da u slučajevima značajnijih poremećaja biološke ravnoteže i ozbiljnije štete u šumskim ekosistemima, ministar donosi akt za sprovođenje odgovarajućih mjera sanacije (stav 2), članom 71. stav 1. da radove u šumarstvu mogu izvoditi samo lica koja su obučena za izvođenje odgovarajućih poslova , a članom 107. stav 2. tačka g) da će ministar u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona donijeti Pravilnik o minimalnim uslovima koje moraju da ispunjavaju izvođači radova u šumarstvu.
Zakonom o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 115/18) propisano je da organi uprave donose pravilnike, naredbe, uputstva i druge opšte akte, te da se pravilnikom razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade (član 63. st. 1. i 2), kao i da ministar predstavlja ministarstvo, donosi propise iz člana 63. stav 1. ovog zakona i rješenja u upravnim i drugim pojedinačnim stvarima, odlučuje o pravima i dužnostima zaposlenih u ministarstvu i odlučuje o drugim pitanjima iz djelokruga ministarstva (član 76. stav 2).
Polazeći od navedenog, nesporno je da je ministar poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede, saglasno odredbama člana 37. stav 3. i člana 107. stav 2. tačka g) Zakona o šumama, ovlašćen da opštim aktom (osporenim pravilnikom) propiše uslove koje moraju da ispunjavaju preduzeća i druga pravna lica kako bi stekla licencu za poslove izvođenja radova u šumarstvu. Međutim, ministar je, po ocjeni Suda, propisujući osporenom odredbom člana 13. Pravilnika da se ovaj pravilnik neće primjenjivati u hitnim postupcima, odnosno kada se ustupaju radovi radi zaštite šuma u vanrednim okolnostima (cikloni, najezda potkornjaka, veliki požari i drugo), kao i u slučajevima realizacije slučajnih užitaka u količinama do 600 m3 po jednom odjelu, izašao iz okvira ovlašćenja propisanih odredbom člana 37. stav 3. Zakona o šumama. Naime, navedena zakonska odredba ovlašćuje ministra poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede samo da propiše uslove koje moraju da ispunjavaju preduzeća i druga pravna lica kako bi stekla licencu za poslove izvođenja radova u šumarstvu. Pri tome zakonodavac nije ostavio mogućnost da se podzakonskim aktom koji se donosi za izvršavanje Zakona o šumama propišu situacije (vanredne okolnosti) u kojima se odredbe ovog pravilnika, koje se odnose na uslove koje moraju da ispunjavaju preduzeća i druga pravna lica kako bi mogla obavljati poslove izvođenja radova u šumarstvu, neće primjenjivati, odnosno da svojim propisivanjem omogući da poslove izvođenja radova u šumarstvu obavljaju preduzeća i druga pravna lica koja ne ispunjavaju propisane uslove i kriterijume koji ih čine stručno kvalifikovanim, tehnički opremljenim i poslovno sposobnim za izvođenje radova u šumarstvu, dakle lica koja ne ispunjavaju uslove za sticanje licence. Ovakav stav, po ocjeni Suda, proizlazi i iz sadržine drugih navedenih odredaba Zakona o šumama, a posebno člana 54. kojim je propisano postupanje nadležnog ministra kako u vanrednim situacijama, tako i u slučajevima značajnijih poremećaja biološke ravnoteže i ozbiljnije štete u šumskim ekosistemima.
Budući da osporena odredba nije u saglasnosti sa zakonom, a da prema odredbi člana 108. stav 2. Ustava propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom, Sud je ocijenio da osporena odredba navedenog pravilnika nije u saglasnosti ni sa Ustavom.
Prilikom razmatranja osporenog Pravilnika o javnim nabavkama usluga i radova u šumarstvu i nadzoru nad njihovim izvođenjem br. 02-8921/14 od 26. decembra 2014. godine i 02-1756/15 od 5. marta 2015. godine Sud je imao u vidu da je, prije podnošenja inicijative, Uprava Javnog preduzeća "Šume Republike Srpske" donijela novi Pravilnik o javnim nabavkama usluga i radova u šumarstvu i nadzoru nad njihovim izvođenjem broj 02-3433/17. Stupanjem na snagu ovog pravilnika prestao je da važi osporeni pravilnik odnosno, kako je propisano članom 58. stav 2. ovog pravilnika, Pravilnik o postupku ustupanja radova u šumarstvu i nadzoru na njihovim izvođenjem – prečišćeni tekst br. 02-2178/15 od 3. aprila 2015. godine i 01-3785/15 od 11. juna 2015. godine. Imajući u vidu navedeno, odnosno da je prije podnošenja inicijative prestao da važi osporeni opšti akt, Sud je, primjenom člana 37. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 104/11 i 92/12), odlučio da ne prihvati inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti osporenog člana 56. stav 1. ovog akta, jer u konkretnom slučaju ne postoje procesne pretpostavke za vođenje postupka i odlučivanje po zakonu.
Cijeneći da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.
Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.
Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.
Broj: U-14/18
27. februara 2019. godine
|
|
PREDSJEDNIK
USTAVNOG SUDA
Mr Džerard Selman, s.r.
|