Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, 37. став 1. тачка д), члана 40. став 5,   члана 60. став 1. тач. а) и б) и члана 61. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 27. фебруара 2019. године,  д о н и о   ј е

О Д Л У К У

         Утврђује се  да члан 13. Правилника о минималним условима које морају да испуњавају извођачи радова у шумарству  („Службени гласник Републике Српске“ бр. 33/09, 87/13, 54/14 и 71/16) није у сагласности са Уставом Републике Српске и  Законом о шумама ("Службени гласник Републике Српске" бр. 75/08 и 60/13).

         Не прихватa се иницијатива за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости чланa 56. став 1. Правилника о јавним набавкама услуга и радова у шумарству и надзору над њиховим извођењем бр. 02-8921/14 од 26. децембра 2014. године и 02-1756/15 од 5. марта 2015. године.

О б р а з л о ж е њ е

         Александар Гаврић из Бање Луке дао је Уставном суду Републике Српске иницијативу  за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 13. Правилника о минималним условима које морају да испуњавају извођачи радова у шумарству  („Службени гласник Републике Српске“ бр. 33/09, 87/13, 54/14 и 71/16) и члана 56. став 1. Правилника о јавним набавкама услуга и радова у шумарству и надзору над њиховим извођењем – пречишћени текст, број 02-2178/15 од 3. априла 2015. године, што у основи представља Правилник о јавним набавкама услуга и радова у шумарству и надзору над њиховим извођењем бр. 02-8921/14 од 26. децембра 2014. године и 02-1756/15 од 5. марта 2015. године, због, како наводи, њихове несагласности са чланом 37. став 1. Закона о шумама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 75/08 и 60/13). По мишљењу даваоца иницијативе оспорене одредбе наведених правилника су незаконите јер омогућавају  да се  одређеним субјектима,  као извођачима радова, омогући извођење радова у шумарству иако за то не испуњавају прописане услове, те се  на тај начин стављају у привилегован положај,  односно оспореним прописивањем се  омогућава  нелојална конкуренција с обзиром на то  да ови субјекти  нису оптерећени обавезама као што су лиценцирање, пријављивање одређеног броја стручних лица и обучених радника, уплата пореза и доприноса, а уз то немају ни трошкова обуке радника и набавке опреме неопходне за заштиту на раду. Предлаже да Суд утврди да оспорене одредбе предметних правилника нису у сагласности са наведеном одредбом  Закона о шумама.

          У одговору Министарства пољопривреде, шумарства и водопривреде Републике Српске оспорени су наводи даваоца иницијативе као неосновани те је, између осталог, наведено да је циљ оспореног прописивања да се омогући хитна реакција у случају када се појаве штеточине које узрокују потпуно сушење шума, односно како би се спријечило настајање природне катастрофе. С тим у вези доносилац оспореног правилника цитира одредбе члана 5. став 2. Закона о шумама, те закључује да је циљ оспореног нормирања да се у изузетним случајевима (ванредне околности, реализација случајних ужитака) омогући ангажовање све расположиве ефективе у овој области, да би се што хитније могле отклонити посљедице ванредних догађаја или ширење болести, а не да се на било који начин наруши  тржишна конкуренција. Имајући у виду да прописивање из  оспореног члана Правилника није у супротности са чланом 37. став 1. Закона о шумама у одговору се предлаже да Суд иницијативу "одбије".

          Јавно предузеће шумарства "Шуме Републике Српске" а.д. Соколац је, такође,   доставило одговор у коме, између осталог, наводи да је  оспорени правилник донесен у складу са одредбама Закона  о шумама, а да је циљ оспореног нормирања правовремена примјена механичких мјера заштите шума (благовремена санитарна сјеча заражених стабала) ради сузбијања појаве и ширења биљних болести и штеточина. Одлагање сјече оштећених и заражених стабала је у таквим случајевима потпуно неразумно јер се на тај начин, како се наводи у одговору, не ублажавају посљедице насталих штета него се, напротив, подстиче ширење болести и штеточина, те доводи до угрожавања стабилности и пропадања шумских екосистема.

          Правилник о минималним условима које морају да испуњавају извођачи радова у шумарству  („Службени гласник Републике Српске“ бр. 33/09, 87/13, 54/14 и 71/16) донио је министар пољопривреде, шумарства и водопривреде,  на основу члана 37. став 3. и члана 107. став 2. тачка г) Закона о шумама („Службени гласник Републике Српске“ бр. 75/08 и 60/13), члана 69. ст. 1. и 2. и члана 82. став 2. Закона о републичкој управи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12 и  15/16). Овим правилником прописују се минимални услови које морају испуњавати привредна друштва или друга правна лица (у даљем тексту: извођач) која  изводе радове у шумарству (члан 1). Према оспореном члану 13. овог правилника, одредбе овог правилника неће се  примјењивати у хитним поступцима, односно када се уступају радови ради заштите шума у ванредним околностима (циклони, најезда поткорњака, велики пожари и друго), као и у случајевима реализације случајних ужитака у количинама до 600 м3 по једном одјелу.

         Пречишћени текст Правилника о јавним набавкама услуга и радова у шумарству и надзору над њиховим извођењем број 02-2178/15 од 3. априла 2015. године утврдио  је Сектор за правне, кадровске и опште послове на основу члана 15. Правилника о унутрашњој организацији и систематизацији послова и радних задатака радника у Дирекцији Јавног предузећа ЈПШ  "Шуме Републике Српске" а.д. Соколац ‒ пречишћени текст и члана 1. Одлуке о давању сагласности на Правилник о измјенама и допунама Правилника о јавним набавкама услуга и радова у шумарству и надзору над њиховим извођењем број НО-21/15 од 12. марта 2015. године. Оспорени пречишћени текст Правилника о јавним набавкама услуга и радова у шумарству и надзору над њиховим извођењем  садржи Правилник о јавним набавкама услуга и радова у шумарству и надзору над њиховим извођењем број 02-8921/14 од 26. децембра 2014. године и Правилник о измјенама и допунама Правилника  о јавним набавкама услуга и радова у шумарству и надзору над њиховим извођењем број 02-1756/15 од 5. марта 2015. године. Оспореним  чланом 56. став 1. пречишћеног текста Правилника, који одговара члану 56. став 1. основног текста Правилника,  прописано је да у хитним случајевима, када је потреба за набавком изазвана биљним болестима, појавом инсеката, елементарним непогодама (пожари, сњеголоми, вјетроломи и слично) односно када се уступају радови ради заштите шума у ванредним околностима, неће се примјењивати одредбе овог правилника које се односе на испуњеност услова за извођење радова у шумарству утврђене на основу  Правилника о минималним условима које морају да испуњавају извођачи радова у шумарству – пречишћени текст („Службени гласник Републике Српске“ бр. 33/09, 87/13 и 54/14).

         Одредбом Устава у односу на коју се оспорава уставност предметних правилника утврђено је да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108. став 2).

         Суд је, такође, имао у виду да је одредбом члана 37. став 1. Закона о шумама ("Службени гласник Републике Српске" бр. 75/08 и 60/13), у односу на коју давалац иницијативе оспорава наведене правилнике, прописано  да  послове извођења радова у шумарству могу обављати предузећа и друга правна лица која су регистрована за послове искоришћавања шума и услужне дјелатности у шумарству и која посједују лиценцу издату од Министарства.

         За оцјену законитости оспорених аката, по оцјени Суда, од значаја су и друге одредбе Закона о шумама, којим се уређује политика и планирање, управљање и газдовање шумама и шумским земљиштем, заштита шума, финансирање и вриједност шума, катастар шума и шумског земљишта и информациони систем у шумарству, имовинско-правни односи, као и друга питања од значаја за шуму и шумско земљиште ради унапређивања и одрживог коришћења шума и шумског земљишта и развоја шумарства (члан 1).  С тим у вези Суд је имао у виду да је овим законом прописано да су шуме и шумско земљиште природна добра од општег интереса и уживају посебну бригу и заштиту Републике Српске  (у даљем тексту: Република) (члан 2. став 1), да шумама и шумским земљиштем у својини Републике управља и газдује Министарство пољопривреде, шумарства и водопривреде (у даљем тексту: Министарство) (члан 4. став 1), да су извођачи радова у шумарству предузећа и друга правна лица која су код надлежног суда регистрована за извођење радова у шумарству, те у поступку лиценцирања потврђена као квалификована, технички опремљена и пословно способна за њихово извођење, а да је лиценцирање извођача радова у шумарству издавање одговарајуће лиценце у посебном поступку који води Министарство, којом се потврђује да подносилац захтјева испуњава прописане услове и критеријуме који га чине стручно квалификованим, технички опремљеним и пословно способним за извођење радова у шумарству (члан 8. тач. к) и м), да је управљање и газдовање шумама и шумским земљиштем у својини Републике дјелатност од општег интереса (члан 31. став 1). Такође, да је овим законом,  и то чланом 37. став 3.  прописано да услове за стицање лиценце из става 1. овог члана прописује министар,  а чланом 50. да заштита шума и шумског земљишта обухвата мјере и активности које се спроводе ради заштите од биотичких, абиотичких и других чинилаца који могу да изазову штетне посљедице по шуму и шумско земљиште (став 1), те да су власник шума и корисник шума и шумског земљишта у својини Републике дужни да прате утицај биотичких и абиотичких чинилаца на здравствено стање шума и благовремено предузимају мјере за заштиту шума и шумског земљишта у складу са ставом 1. овог члана. Осим наведеног, овим законом је, и то чланом 54.  прописано да у ванредним ситуацијама, када је неопходно, министар прописује предузимање одговарајућих мјера заштите шума које треба да спроведу надлежне институције, власници шума и корисник шума и шумског земљишта (став 1), а  да у случајевима значајнијих поремећаја биолошке равнотеже и озбиљније штете у шумским екосистемима, министар доноси акт за спровођење одговарајућих мјера санације (став 2), чланом 71. став 1. да радове у шумарству могу изводити само лица која су обучена за извођење одговарајућих послова , а чланом 107. став 2. тачка г) да ће министар у року од шест мјесеци од дана ступања на снагу овог закона донијети Правилник о минималним условима које морају да испуњавају извођачи радова у шумарству.

         Законом о републичкој управи ("Службени гласник Републике Српске" број 115/18) прописано је  да органи управе доносе правилнике, наредбе, упутства и друге опште акте, те да се правилником разрађују поједине одредбе закона или прописа Владе (члан 63. ст. 1. и 2),  као и да министар представља министарство, доноси прописе из члана 63. став 1. овог закона и  рјешења у управним и другим појединачним стварима, одлучује о правима и дужностима запослених у министарству и одлучује о другим питањима из дјелокруга министарства (члан 76. став 2).

         Полазећи од  наведеног, неспорно је да је министар пољопривреде, шумарства и водопривреде, сагласно одредбама члана 37. став 3. и члана  107. став 2. тачка г) Закона о шумама, овлашћен да општим актом (оспореним правилником) пропише услове  које морају да испуњавају предузећа и друга правна лица како би стекла лиценцу  за послове извођења  радова у шумарству. Међутим, министар је, по оцјени Суда, прописујући оспореном одредбом члана 13. Правилника да се овај правилник неће примјењивати у хитним поступцима, односно када се уступају радови ради заштите шума у ванредним околностима (циклони, најезда поткорњака, велики пожари и друго), као и у случајевима реализације случајних ужитака у количинама до 600 м3 по једном одјелу, изашао из оквира овлашћења прописаних одредбом члана 37. став 3. Закона о шумама. Наиме, наведена законска одредба овлашћује министра пољопривреде, шумарства и водопривреде само да пропише   услове  које морају да испуњавају предузећа и друга правна лица како би стекла лиценцу  за послове извођења  радова у шумарству. При томе законодавац није оставио могућност да се подзаконским актом који се доноси за извршавање Закона о шумама пропишу ситуације (ванредне околности) у којима се одредбе овог правилника, које се односе на услове које морају да  испуњавају предузећа и друга правна лица како би могла обављати послове извођења радова у шумарству, неће примјењивати, односно да својим прописивањем омогући да послове извођења радова у шумарству обављају  предузећа и друга правна лица која не испуњавају прописане услове и критеријуме који их чине стручно квалификованим, технички опремљеним и пословно способним за извођење радова  у шумарству, дакле  лица која не испуњавају услове за стицање лиценце.  Овакав став, по оцјени Суда, произлази и из садржине других наведених одредаба Закона о шумама, а посебно члана 54. којим је прописано поступање надлежног министра како у ванредним ситуацијама, тако и у случајевима значајнијих поремећаја биолошке равнотеже и озбиљније штете у шумским екосистемима.

          Будући да оспорена одредба није у сагласности са законом, а да према одредби члана 108. став 2. Устава  прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом, Суд је  оцијенио да оспорена одредба наведеног правилника није у сагласности ни са Уставом.

         Приликом разматрања оспореног Правилника о јавним набавкама услуга и радова у шумарству и надзору над њиховим извођењем бр. 02-8921/14 од 26. децембра 2014. године и 02-1756/15 од 5. марта 2015. године Суд је имао у виду да је, прије подношења иницијативе, Управа Јавног предузећа "Шуме Републике Српске" донијела нови Правилник о јавним набавкама услуга  и радова у шумарству и надзору над њиховим извођењем број 02-3433/17. Ступањем на снагу овог правилника престао је  да важи оспорени правилник  односно, како је прописано чланом 58. став 2. овог правилника,  Правилник о поступку уступања радова у шумарству и надзору на њиховим извођењем – пречишћени текст  бр. 02-2178/15 од 3. априла 2015. године и 01-3785/15 од 11. јуна 2015. године. Имајући у виду наведено, односно да је прије подношења иницијативе престао да важи оспорени општи акт, Суд је, примјеном члана 37. став 1. тачка д) Закона о Уставном суду Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 104/11 и 92/12), одлучио да  не прихвати иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости оспореног члана 56. став 1. овог акта, јер у конкретном случају не постоје процесне претпоставке за вођење поступка и одлучивање по закону. 

         Цијенећи да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и да прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд  је,  на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка. 

           На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.

          Ову одлуку  Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман  и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.