Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske i člana člana 60. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 23. maja 2018. godine, d o n i o   j e  

O  D  L  U  K  U

Odbija se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti člana 77. stav 2. u dijelu koji glasi "ili u ugostiteljskim objektima" Zakona o igrama na sreću ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 111/12).   

O b r a z l o ž e nj e

Prijedlogom Asocijacije legalnih priređivača igara na sreću "ALPIS" Banja Luka, koju zastupa Miljkan Pucar, advokat iz Banje Luke, pred Ustavnim sudom Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) pokrenut je postupak za ocjenjivanje ustavnosti člana 77. stav 2. u dijelu koji glasi "ili u ugostiteljskim objektima" Zakona o igrama na sreću ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 111/12). U obrazloženju prijedloga se ističe da su članom 73. Zakona o igrama na sreću propisani uslovi u pogledu veličine poslovnog prostora, pravila klađenja i radnog vremena za priređivanje kladioničkih igara putem terminala za sportsko klađenje, dok za ugostiteljske objekte nisu predviđeni posebni uslovi za priređivanje ovih igara. Pritom, ukazuje se na član 2. stav 1. tačka 3. Zakona o ugostiteljstvu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 45/17), kojim je ugostiteljski objekat definisan kao funkcionalno povezan, uređen i opremljen prostor koji ispunjava propisane minimalno-tehničke, sanitarno-tehničke i higijenske uslove za pružanje ugostiteljskih usluga, odnosno obavljanje ugostiteljske djelatnosti. Zaključuje se da ovakvo propisivanje dovodi do diskriminacije i neravnopravnog položaja priređivača kladioničkih igara na sreću putem terminala za sportsko klađenje u odnosu na ugostiteljske objekte, koji su, iako ne ispunjavaju uslove u smislu člana 73. Zakona, stavljeni u povoljniji položaj, te je takvo propisivanje nesaglasno sa članom 5. al. 4. i 5. i članom 50. Ustava Republike Srpske. S tim u vezi ukazuje se na član 1. Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda. Osim toga, navodi se da osporeno zakonsko rješenje nije saglasno odredbi člana 36. stav 7. Ustava, jer je na ovaj način maloljetnim licima omogućen pristup kladioničkim igrama, te se ukazuje na član 32. Konvencije o pravima djeteta (1989) i član 10. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (1966). Predlaže se da Sud utvrdi da osporeno propisivanje nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske. 

Narodna skupština Republike Srpske je Sudu dostavila odgovor u kome su navodi iz prijedloga ocijenjeni kao neosnovani. Osim toga, navodi se da podnosilac prijedloga na nepotpun i pogrešan način tumači odredbe Ustava Republike Srpske i odredbe Zakona koji osporava. Pri tome, ukazuje se na opšte (čl. 16. i 17) i posebne odredbe (čl. 70, 71, 75. i 77. stav 7) Zakona o igrama na sreću, kojima su propisani uslovi za pribavljanje licence za priređivanje kladioničkih igara na sreću putem terminala za sportsko klađenje, a koje postavlja isključivo priređivač, tj. privredno društvo kao imalac licence za obavljanje ove djelatnosti i koji diskreciono odlučuje o načinu i sredstvima obavljanja iste, te naknada za priređivanje kladioničkih igara na sreću u istom iznosu, bez razlike na sredstva i poslovni prostor u kom se priređuju (posebnom ili u ugostiteljskom objektu) ove igre na sreću. Zbog navedenog smatraju da ne stoje navodi o nejednakim uslovima priređivanja kladioničkih igara na sreću. Ukazujući na odredbe člana 11. Zakona kojima je propisana zabrana licima mlađim od 18 godina učestvovanja u igrama na sreću, odnosno zabrana ulaska u prostorije u kojima se priređuje klađenje, u odgovoru se naglašava da osporena odredba Zakona ne dovodi u pitanje ustavne garancije o posebnoj zaštiti maloljetnika. Pored toga, ističe se da Ustavni sud nije nadležan da ocjenjuje cjelishodnost osporenog zakonskog rješenja. Predlaže se da Sud prijedlog odbije.   

Osporenom odredbom člana 77. stav 2. Zakona o igrama na sreću ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 111/12) propisano je da se priređivanje kladioničkih igara putem terminala za sportsko klađenje vrši u kladionicama, automat klubovima, igračnicama, kazinima ili u ugostiteljskim objektima, s tim da površina prostora za postavljanje jednog terminala ne može biti manja od 2 m2.  

U postupku razmatranja navoda iz prijedloga Sud je imao u vidu da je odredbama Ustava Republike Srpske u odnosu na koje je osporena ustavnost člana 77. stav 2. Zakona o igrama na sreću utvrđeno: da se ustavno uređenje Republike temelji na vladavini prava i tržišnoj privredi (član 5. al. 4. i 5), da maloljetnici o kojima se roditelji ne staraju, kao i lica koja nisu u mogućnosti da se sama staraju o sebi i zaštiti svojih prava i interesa, imaju posebnu zaštitu (član 36. stav 7), te da se ekonomsko i socijalno uređenje zasniva na ravnopravnosti svih oblika svojine i slobodnom privređivanju, samostalnosti preduzeća i drugih oblika privređivanja u sticanju i raspodjeli dobiti i slobodnom kretanju robe, rada i kapitala u Republici kao jedinstvenom privrednom prostoru (član 50).

Članom 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, na koji ukazuje podnosilac prijedloga, propisano je da će se svako pravo koje zakon predviđa ostvarivati bez diskriminacije po bilo kom osnovu kao npr. polu, rasi, boji kože, jeziku, vjeroispovijesti, političkom i drugom uvjerenju, nacionalnom ili društvenom porijeklu, povezanosti s nacionalnom manjinom, imovini, rođenju ili drugom statusu (stav 1) i da javne vlasti neće ni prema kome vršiti diskriminaciju po osnovama kao što su oni pomenuti u stavu 1. (stav 2). 

Odredbama Ustava koje su, po ocjeni Suda, od značaja za odlučivanje u ovoj pravnoj stvari utvrđeno je da se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu Ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom, te da se zakonom može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje (član 49. st. 1. i 2), da su sredstva budžeta porezi, takse i drugi zakonom utvrđeni prihodi (član 62. stav 2), kao i da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, pravni položaj preduzeća i drugih organizacija, osnovne ciljeve i pravce privrednog razvoja i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom (tač. 8. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava).  

U postupku razmatranja ustavnosti osporenog zakonskog rješenja Sud je imao u vidu da su Zakonom o igrama na sreću ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 111/12) uređeni sistem i uslovi priređivanja igara na sreću, nagradnih i zabavnih igara, naknade za priređivanje tih igara, porez na dobitke od igara na sreću i zabavnih igara, kao i nadzor nad izvršenjem obaveza iz ovog zakona, prekršaji i sankcije iz oblasti igara na sreću (član 1). U posebne igre na sreću spadaju: igre u kazinima, kladioničke igre, igre na sreću na automatima i internet igre na sreću (član 5. stav 1. tačka v) podtač. 1, 2, 3, 4). Kladioničke igre su igre u kojima se učesnici, u skladu sa pravilima igre, klade na rezultate različitih sportskih i drugih događaja, i to: klađenje na rezultate pojedinačnih ili grupnih sportskih takmičenja, klađenje na uspjeh plesnih, pjevačkih, muzičkih i sličnih takmičenja, te ostala sportska klađenja (član 6. stav 1. tačka m) podtač. 1, 2, 3). Priređivanje igara na sreću djelatnost je od javnog interesa i isključivo pravo Republike, koje pravo se prenosi na pravna lica registrovana za priređivanje igara na sreću, tako da se pravo priređivanja igara na sreću u kazinima prenosi ugovorom o koncesiji zaključenim na osnovu rješenja Vlade Republike Srpske sa priređivačem, koji ispunjava uslove propisane ovim zakonom, dok se pravo priređivanja elektronskih igara, kladioničkih igara i igara na sreću putem automata prenosi na priređivače putem licence, koja podliježe reviziji po isteku roka od deset godina od donošenja rješenja (član 7. st. 1, 2, 4. i 6). Priređivači igara na sreću plaćaju naknade, koje predstavljaju prihod budžeta Republike, utvrđene ovim zakonom (član 9. stav 1). Članom 11. Zakona propisano je da je licu mlađem od 18 godina zabranjeno učestvovanje u igrama na sreću iz člana 5. stav 1. ovog zakona (stav 1), i da je zabranjen ulaz u kazina, igračnice, prostore u kojima se priređuje klasična tombola, kladionice i automat klubove (stav 2), da provjeru činjenica iz st. 1. i 2. ovog člana, u slučaju sumnje, vrši priređivač uvidom u lične isprave (stav 3), te da je priređivač dužan da na vidnom mjestu istakne odredbe iz st. 1. i 2. ovog člana u svim poslovnim jedinicama (stav 4). Opšti uslovi za priređivanje igara na sreću propisani su čl. 15. do 22. Zakona. Članom 21. ovog zakona propisano je da priređivač igara na sreću, imalac licence iz člana 7. st. 5. i 6. ovog zakona, priređuje igre na sreću u svojim registrovanim poslovnim jedinicama na osnovu posebnog rješenja o odobrenju, koje donosi direktor Uprave u skladu sa odredbama ovog zakona i propisa donesenih na osnovu njega.

 Posebni uslovi za priređivanje kladioničkih igara propisani su čl. 70. do 79. Zakona. Tako je članom 71. Zakona, pored ostalog, propisano da se odobrenje za priređivanje kladioničkih igara na sreću iz člana 21. ovog zakona daje priređivaču koji posjeduje licencu iz člana 70. stav 1. za svaku poslovnu jedinicu, odnosno kladionicu i koji ispunjava uslove propisane ovim zakonom i podzakonskim aktima donesenim na osnovu njega. Članom 73. Zakona propisano je da se kladioničke igre priređuju u posebnom poslovnom prostoru, koji ne može biti manji od 20m2 , da je priređivač dužan da pravilima klađenja propiše opis klađenja i uslove za učestvovanje u klađenju, a koja moraju biti istaknuta na uplatnom mjestu kladionice, da radno vrijeme kladionice može trajati od 7 do 23 časa, nezavisno od toga da li je dan kada kladionica radi, zakonom ili drugim propisom, određen kao neradni dan, da se odredbe člana 68. st. 1. i 2. Zakona shodno primjenjuju i na kladionice, te da ministar, na prijedlog direktora Uprave, donosi pravilnik kojim propisuje prostorne, tehničke i informatičke uslove i način priređivanja kladioničkih igara na sreću. Prema članu 76. stav 1. Zakona, čuvanje, registrovanje i evidentiranje podataka o primljenim kladioničkim uplatama vrši se u centralnom računarskom sistemu priređivača, koji je konstruisan tako da omogućava povezivanje sa računarskim sistemom Uprave u svrhu nadzora, a program za igru je sertifikovan od ovlašćene laboratorije za sertifikaciju. Za priređivanje kladioničkih igara plaća se naknada u visini od 1.000 KM mjesečno po kladionici (član 75. stav 1). Odredbama člana 77. st. 1, 2, 3. i 4. Zakona, pored ostalog, propisano je da terminali za sportsko klađenje predstavljaju posebnu vrstu kladionica preko kojih se priređuju kladioničke igre, da se priređivanje kladioničkih igara putem terminala za sportsko klađenje vrši u kladionicama, automat klubovima, igračnicama, kazinima ili u ugostiteljskim objektima, s tim da površina prostora za postavljanje jednog terminala ne može biti manja od 2m2, da se na uslove i postupak dobijanja odobrenja za priređivanje kladioničkih igara putem terminala za sportsko klađenje shodno primjenjuju odredbe člana 71. ovog zakona, te da su terminali obavezno povezani sa centralnim računarskim sistemom priređivača iz člana 76. stav 1. ovog zakona, gdje se evidentira svaka uplata izvršena radi učestvovanja u igri. Za priređivanje klađenja putem CMC-a priređivač plaća mjesečnu naknadu u iznosu od 1000 KM do 15. u mjesecu za prethodni mjesec (član 78. stav 4). Članom 81. stav 1. Zakona propisano je da se odobrenje za priređivanje igara na sreću na automatima iz člana 21. ovog zakona daje pravnom licu koje posjeduje licencu iz člana 80. ovog zakona za svaku poslovnu jedinicu, odnosno automat klub i koje ispunjava uslove propisane ovim zakonom i podzakonskim aktima donesenim na osnovu njega. Priređivanje igara na sreću na automatima može se obavljati u posebno uređenim prostorijama, tj. automat klubovima koji ima najmanje deset automata za igare na sreću, a cjelokupna površina ne može biti manja od 30m2, u kojem se mogu besplatno posluživati pića i napici igračima, a može imati i odvojen prostor za pružanje ugostiteljskih usluga u kojem se poslužuju pića i napici, čije radno vrijeme može iznositi 18 časova dnevno, nezavisno od toga da li je dan kada automat klub radi, zakonom ili drugim propisima, određen kao neradni dan (član 83. st. 1, 2, 5. i 6). Za priređivanje igara na sreću na automatima priređivač plaća naknadu od 100 KM mjesečno, po automatu (član 88. stav 1).

Polazeći od navedenog Sud je ocijenio da osporenom odredbom člana 77. stav 2. Zakona o igrama na sreću ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 111/12) zakonodavac nije prekoračio svoja ustavna ovlašćenja iz tačke 8. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, niti je narušio ustavne garancije iz člana 5. al. 4. i 5, te čl. 36. stav 7. i čl. 50. Ustava. Imajući u vidu da se osporenom zakonskom odredbom određuje poslovni prostor i njegova površina kao poseban uslov za priređivanje kladioničkih igara putem terminala za sportsko klađenje, tj. u kladionicama, automat klubovima, igračnicama, kazinima ili u ugostiteljskim objektima, s tim da površina prostora za postavljanje jednog terminala ne može biti manja od 2 m2, po ocijeni Suda, navedene ustavne odredbe nisu relevantne za ocjenu osporene odredbe Zakona. Naime, zakonodavac je, po ocjeni Suda, ovlašćen da uređuje sistem i uslove priređivanja igara na sreću, nagradnih i zabavnih igara, što podrazumijeva i ovlašćenje da propiše posebne uslove u pogledu površine poslovnog prostora za priređivanje igara na sreću, u konkretnom slučaju kladioničkih igara putem terminala za sportsko klađenje, osim u kladionicama, automat klubovima, igračnicama, kazinima i u ugostiteljskim objektima, s tim da površina prostora za postavljanje jednog terminala ne može biti manja od 2 m2.  Propisivanje uslova, a time i posebnih uslova u pogledu poslovnog prostora za priređivanje igara na sreću, Sud je ocijenio, isključivo je stvar zakonodavne politike koju Ustavni sud, saglasno odredbi člana 115. Ustava, nije nadležan da ocjenjuje.         

            U vezi sa navodom podnosioca prijedoga da su propisivanjem različitih uslova u pogledu poslovnog prostora za priređivanje kladioničkih igara na sreću za priređivače ovih igara u kladionicama, automat klubovima, igračnicama, kazinima u odnosu na priređivače u ugostiteljskim objektima, potonji stavljeni u privilegovani i povoljniji položaj, Sud je imao u vidu da se, u smislu odredbe člana 10. Ustava, načelo ravnopravnosti, odnosno zabrana diskriminacije, kao jedno od osnovnih ljudskih prava, odnosi na građane, dakle fizička lica, i to u pogledu njihovih ličnih svojstava. Zbog toga se, u konkretnom slučaju, osporena zakonska odredba koja se odnosi isključivo na pravna lica kao priređivače igara na sreću, ne može ocjenjivati u smislu njihove navodne diskriminacije. Imajući u vidu da član 1. Protokola 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda zabranjuje diskriminaciju uživanja bilo kojeg od "prava predviđenih zakonom", to Sud, s obzirom na prethodno utvrđenje, nalazi da osporenim normiranjem nije došlo ni do kršenja zabrane predviđene ovim međunarodnim pravnim instrumentom.

Pozivanje podnosioca prijedloga na član 32. Konvencije o pravima djeteta (1989), te na član 10. Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (1966) nije, po ocjeni Suda, od uticaja na ocjenu ustavnosti osporene zakonske odredbe, budući da se definisanjem posebnih uslova u pogledu poslovnog prostora za priređivanje kladioničkih igara na sreću putem terminala za sportsko klađenje očigledno ne ograničavaju univerzalna ekonomska, socijalna i kulturna prava i slobode, kao ni prava djeteta.

Razmatrajući ostale navode podnosioca prijedloga, Sud je ocijenio da, saglasno članu 115. Ustava, nije nadležan da ocjenjuje međusobnu saglasnost pojedinih odredaba osporenog zakona sa drugim zakonima, u konkretnom slučaju sa Zakonom o ugostiteljstvu.

Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.