Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i  člana 60. stav 1. tačke a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 28. marta 2018. godine,  d o n i o  j e

O D L U K U

           Utvrđuje se da  član  5. stav 3. Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada (Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 5/13) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o komunalnim djelatnostima (Službeni glasnik Republike Srpske” br. 124/11 i 100/17).  

O b r a z l o ž e nj e

           Dragan Marinković iz Bijeljine dao je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada br. 01-022-8/13 koju je donijela Skupština Grada Bijeljina 01. marta 2013. godine (Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 5/13) (u daljem tekstu: Odluka). Iako je u inicijativi navedeno da se Odluka osporava u cjelini, iz sadržaja inicijative proizlazi da je suštinski osporena odredba člana 5. stav 3. Odluke. Davalac inicijative smatra da odredba člana 5. stav 3. Odluke nije u saglasnosti sa Zakonom o komunalnim djelatnostima i sa odredbom člana 108. stav 2. Ustava Republike Srpske, a kao razlog  ovakvog stava ističe da se na osnovu osporene odredbe Odluke, bez pravnog osnova, vrši naplata cijene komunalne usluge koja nije ni pružena fizičkim licima u ruralnim sredinama i da ova lica, iako prema odredbi člana 16. stav 1. Zakona o komunalnim djelatnostima sa davaocem komunalne usluge moraju imati zaključen ugovor o pružanju usluge, takav ugovor nemaju. Sama činjenica da odvoženje komunalnog otpada u ruralnim sredinama teritorije Grada Bijeljina, koja je taksativno navedena u članu 3. stav 1. Odluke, po njegovom mišljenju, ne može biti osnov obaveznog plaćanja komunalnih usluga bez saglasnosti korisnika usluge, odnosno bez zaključenog ugovora, u smislu navedene odredbe Zakona o komunalnim djelatnostima. Na osnovu iznesenog, predlaže da Sud utvrdi da osporena odredba  člana 5. stav 3. Odluke nije u saglasnosti sa Ustavom i Zakonom o komunalnim djelatnostima.         

            U odgovoru, koji je na navode iz inicijative Sudu  dostavila Skupština Grada Bijeljina, pored ostalog, navedeno je da inicijativa ne sadrži materijalne dokaze i druge podatke o činjenicama značajnim za odlučivanje, te da su sudovi redovne nadležnosti, u skladu sa odredbama Zakona o sudovima Republike Srpske, a ne Ustavni sud Republike Srpske, nadležni da odlučuju o tome da li davalac komunalne usluge ima zaključen ugovor o odvoženju komunalnog otpada sa korisnikom usluge i da li je uslugu izvršio, kao i to, da li, bez pravnog osnova, vrši naplatu po računu za izvršenu uslugu. Pored toga, smatraju netačnim navode o nesaglasnosti člana 5. stav 3. Odluke sa Zakonom o komunalnim djelatnostima i sa navedenom odredbom Ustava Republike Srpske, a navode o naplati neizvršenih usluga fizičkim licima u ruralnim sredinama, smatraju neistinitima. U vezi s tim, ističu da je plaćanje duga za izvršene komunalne usluge zakonska obaveza svih fizičkih lica, preduzetnika i pravnih lica kao korisnika komunalnih usluga, i da korisnici ovih usluga ne mogu samovoljno odlučiti da im se komunalni otpad ne odvozi tako što neće zaključiti pismeni ugovor i neće plaćati komunalne usluge. Takođe, kao razloge zbog kojih po njihovom mišljenju, nezaključivanje pismenog ugovora o odvozu komunalnog otpada korisnika usluge ne oslobađa obaveze plaćanja, navode da posebna forma zaključivanja takvih ugovora nije predviđena Zakonom o obligacionim odnosima ni  Zakonom o komunalnim djelatnostima i da su korisnik i davalac komunalnih usluga u ugovornom odnosu samim tim što se korisniku usluga uredno dostavlja račun za izvršene komunalne usluge i što se primjenom navedene odluke dobija čista i zdrava životna sredina. Naglašavajući da je Skupština Grada Bijeljina, po Zakonu  obavezna da štiti javne interese kompletne lokalne zajednice i njenih građana, predlažu da Sud ne prihvati podnesenu inicijativu, a ukoliko se pokrene postupak povodom ove inicijative, predlažu da Sud inicijativu odbije  kao neosnovanu.

            Odlukom o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada br. 01-022-8/13 (Službeni glasnik Grada Bijeljina“ broj 5/13), koju je 1. marta 2013. godine donijela Skupština Grada Bijeljina, na osnovu člana 30. Zakona o lokalnoj samoupravi (Službeni glasnik Republike Srpske br. 101/04, 42/05 i 118/05), člana 6. Zakona o komunalnim djelatnostima (Službeni glasnik Republike Srpske broj 124/11), člana 3. Zakona o komunalnoj policiji (Službeni glasnik Republike Srpske broj 85/03) i člana 35. stav 1. alineja 2. Statuta opštine Bijeljina (Službeni glasnik Opštine Bijeljina“ br. 5/05, 6/05 i 6/06), u osporenom članu 5. stav 3. propisano je da je na teritoriji gdje se obavlja komunalna djelatnost prikupljanja i odvoženja komunalnog otpada, korisnik komunalne usluge obavezan plaćati cijenu odvoza komunalnog otpada i ako nema zaključen ugovor o odvozu komunalnog otpada sa davaocem komunalne usluge.              

        Odredbama člana 102. stav 1. tačke 2. i 6. Ustava utvrđeno je da opština preko svojih organa, u skladu sa zakonom, uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti, izvršava zakone i druge propise i opšte akte republike čije je izvršenje povjereno opštini, a, prema članu 108. stav 2. Ustava, propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom. 

     Zakon o lokalnoj samoupravi (“Službeni glasnik Republike Srpske” br. 101/04, 42/05 i 118/05), naveden kao pravni osnov za donošenje predmetne odluke, prestao je da važi 26. novembra 2016. godine, stupanjem na snagu Zakona o lokalnoj samoupravi (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj 97/16). Odredbama člana 12. stav 1. tačka b) alineja 2. ranijeg, odnosno članom 18. tačka 2) podtačka 2. važećeg zakona propisano da samostalne nadležnosti opštine obuhvataju, pored ostalih, uređenje i obezbjeđenje obavljanja komunalnih djelatnosti. Članom 30. stav 1. alineja 2. ranijeg, odnosno članom 39. st. 1 i 2. tačka 2) važećeg zakona, propisano je da je Skupština  predstavnički organ, organ odlučivanja i kreiranja politike jedinice lokalne samouprave, koji je, u smislu ovog zakona, pored ostalog, nadležan da donosi odluke i druge opšte akte i daje njihovo autentično tumačenje.

Odredbama Zakona o komunalnim djelatnostima (Službeni glasnik Republike Srpske” br. 124/11 i 100/17) određene su komunalne djelatnosti od posebnog javnog interesa i način obezbjeđivanja posebnog javnog interesa, organizacija obavljanja komunalnih djelatnosti i način njihovog finansiranja (član 1) i  propisano je: da se kao djelatnost od posebnog javnog interesa smatra i zbrinjavanje otpada iz stambenih i poslovnih prostora (član 2. stav 1. tačka g); da jedinica lokalne samouprave, pored ostalog,  obezbjeđuje organizovano obavljanje komunalnih djelatnosti i da odluku iz stava 1. ovog člana donosi skupština jedinice lokalne samouprave, te da za obavljanje komunalnih djelatnosti i drugih djelatnosti od javnog interesa može osnovati javno komunalno preduzeće (čl. 6 do 8); da se izuzetno od stava 1. ovog člana, korisniku komunalne usluge može na njegov zahtjev odobriti da ne koristi neku komunalnu uslugu ili prestanak njenog korišćenja, odnosno korisnik ima pravo na raskid ugovora ako davalac te usluge ne može obezbijediti propisani kvalitet, ako tehničke karakteristike sistema ne omogućavaju njeno korišćenje ili ako za korisnika postoje bolja tehnička i ekonomski povoljnija rješenja, pod uslovom da to ne škodi drugim korisnicima, vodeći računa o mjerama iz člana 5. ovog zakona, kao i to da se uslovi pod kojima se korisniku komunalne usluge može odobriti da ne koristi neku komunalnu uslugu ili da je prestane koristiti detaljnije propisuju u odluci iz člana 6. stav 2. ovog zakona (član 9a. st. 2. i 3); da se pružanje i korišćenje komunalnih usluga vrši na osnovu ugovora zaključenog između davaoca komunalne usluge i korisnika i da se ugovori zaključeni sa korisnikom komunalnih usluga koji te usluge koriste za lične potrebe ili potrebe svog domaćinstva zaključuju u skladu sa odredbama zakona kojim se uređuje zaštita prava potrošača u Republici Srpskoj, te da korisnik plaća utvrđenu cijenu za pruženu komunalnu uslugu na osnovu računa koji ispostavlja davalac komunalne usluge i koji ima snagu vjerodostojne isprave (član 16. st. 1, 2. i 3); da se, izuzetno, komunalna usluga može uskratiti korisniku ako odbije da zaključi ugovor o korišćenju komunalne usluge (član 19. stav 2. tačka g); da će se novčanom kaznom od 1.000 KM do 10.000 KM kazniti za prekršaj pravno lice kao korisnik komunalne usluge ako odbije da zaključi ugovor iz člana 16. ovog zakona, osim za slučajeve iz člaa 9a. st. 2. ovog zakona (član 39. stav 1. tačka a)  i da su jedinice lokalne samouprave dužne da u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona usklade odluku iz člana 6. stav 2. ovog zakona sa odredbama ovog zakona (član 41. stav 2. tačka a).

Odredbama člana 3. Zakona o komunalnoj policiji (Službeni glasnik Republike Srpske broj 85/03), na koji se pozvao donosilac prilikom donošenja Odluke, kao i odredbom člana 2. važećeg Zakona o komunalnoj policiji (Službeni glasnik Republike Srpske broj 28/13), suštinski identično je  propisano  da komunalna policija vrši komunalno - inspekcijski nadzor nad primjenom zakona, odluka gradova, odnosno opština, drugih propisa i opštih akata iz oblasti komunalnih i drugih djelatnosti utvrđenih posebnim zakonom.

Pored navedenih odredaba ovih zakona, Sud je, u konkretnom predmetu, imao u vidu da je, saglasno Zakonu o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj (Službeni glasnik Republike Srpske” br. 6/12, 63/14 i 18/17), usluga od opšteg ekonomskog interesa i usluga održavanja čistoće i druga javna usluga propisana zakonom i da  se pružanje ekonomske usluge potrošaču zasniva na ugovornom odnosu između potrošača i trgovca (član 46. st. 1. i 2).

        Sud je, u postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti člana 5. stav 3. Odluke, prije svega, ocijenio da iz sadržaja navedenih odredaba Zakona o komunalnim djelatnostima proizlazi da je obligacioni odnos između davaoca komunalne usluge zbrinjavanja otpada iz stambenih i poslovnih prostora i korisnika usluge, ugovornog karaktera, odnosno da je, kao i svaki ugovorni odnos, i ovaj uređen pojedinačnim ugovorom i da, shodno tome, nema osnova za naplatu usluga koje nisu izvršene na osnovu takvog ugovora. Skupština Grada Bijeljina je propisujući mogućnost naplate cijene komunalne usluge i ako nema zaključenog ugovora između vršioca i korisnika ove usluge, kao u osporenoj odredbi člana 5. stav 3. Odluke, po ocjeni Suda, izašla iz okvira ovlašćenja lokalne zajedinice da obezbijedi organizovano obavljanje komunalne djelatnosti iz člana 6. Zakona o komunalnim djelatnostima. Takođe, neosnovanost osporenog propisivanja, po ocjeni Suda, proizlazi i iz odredbe noveliranog člana 6.  tačke g) i d) Zakona o komunalnim djelatnostima, prema kojima je jedinica lokalne samouprave obavezna da svojom odlukom detaljno propiše opšte uslove koje sadrži ugovor između davaoca i korisnika komunalne usluge i uslove za korišćenje i prestanak korišćenja komunalne usluge. Po ocjeni Suda, ovakvo zakonsko određenje predstavlja očiglednu namjeru zakonodavca da naglasi slobodu ugovornih strana da samostalno regulišu međusobne odnose.

          Pored navedenog, Sud je ocijenio da  osporena odredba  člana 5. stav 3. Odluke, nije u saglasnosti sa Zakonom o komunalnim djelatnostima i zbog toga što je Skupština Grada Bijeljina, propisujući obavezu plaćanja cijene komunalne usluge i bez zaključivanja ugovora između davaoca i korisnika ove usluge, postupila suprotno i navedenim odredbama člana 16. stav 1. Zakona o komunalnim djelatnostima, odnosno ovakvom intervencijom u slobodu ugovornih strana utvrdila neosnovanu naplatu usluga prikupljanja i odvoženja komunalnog otpada.

          Činjenica da osporeni član 5. stav 3. Odluke nije u saglasnosti sa Zakonom o komunalnim djelatnostima čini ovaj član i neustavnim sa stanovišta člana 108. stav 2. Ustava Republike Srpske, a kako nije ni u funkciji izvršenja zakona, suprotan je i članu 102 stav 1. tačka 6. Ustava. 

Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, u skladu sa članom 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, o ustavnosti osporene odredbe člana 5. stav 3. Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada, odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

Na osnovu izloženog, Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku, Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda, mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.