Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, te člana 37. stav 1. tačka a),  člana 60. stav 1. tač. a), b) i d) i člana 61. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 28. marta 2018. godine,  d o n i o   j e

O D L U K U

           Utvrđuje se da član 18. stav 3. Odluke o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Grada Trebinje" broj 6/14) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 124/11 i 100/17).

          Utvrđuje se da član 4. stav 5. Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada ("Službeni glasnik Grada Trebinje" broj 12/16) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, Zakonom o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 124/11 i 100/17) i Zakonom o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 6/12, 63/14 i 18/17).

          Odbija se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti člana 6. st. 1. i 3. Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada ("Službeni glasnik Grada Trebinje" broj 12/16) i članova 11. i 15. stav 1, te članova 17. i 18.  stav 1. Odluke o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Grada Trebinje" broj 6/14).

         Odbacuje se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti  člana 2, člana 3. stav 3, člana 4. st 1. i 4,  člana 5. i člana 7. stav 2. Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada ("Službeni glasnik Grada Trebinje" broj 12/16).

O b r a z l o ž e nj e

         "Frikom" d.o.o Trebinje prijedlogom je pokrenulo postupak za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Odluke o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Grada Trebinje" broj 6/14) i Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada ("Službeni glasnik Grada Trebinje" broj 12/16). Iako predlagač osporava navedene odluke u cjelini, iz sadržine prijedloga proizlazi da se osporavaju članovi 11. i 15. stav 1, te članovi 17. i 18. st. 1. i 3. Odluke o komunalnim djelatnostima, i to zbog nesaglasnosti sa članom 22. stav 2. Zakona o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 124/11), a član 18. st. 1. i 3. ove odluke i zbog toga što se njime pojedini obveznici komunalne naknade (privatna preduzeća i privatne zdravstvene ustanove) stavljaju u nepovoljniji položaj na tržištu u odnosu na druge obveznike ove naknade (JZU "Dom zdravlja, JZU"Apoteka" Trebinje) za koje je propisano da ovu naknadu plaćaju u visini od 50% od utvrđenog iznosa. Osporavajući Odluku o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada predlagač, prije svega, ukazuje na odredbe člana 2, člana 3. stav 3, člana 4. st. 1, 4. i  5, te članove 5. i 6. st. 1. i 3, kao i na član 7. stav 2. ove odluke i s tim u vezi, prije svega, navodi da pojedine od navedenih odredaba nisu dovoljno precizne, te navodi kako bi iste, po njegovom mišljenju, trebalo da glase. Predlagač, takođe, navodi odredbe Zakona o komunalnim djelatnostima iz kojih, po njegovom mišljenju, proizlazi da je zbrinjavanje otpada iz stambenog i poslovnog prostora komunalna djelatnost koja, kao takva, mora biti organizovana na način kako je to propisano ovim zakonom, ali i sa Zakonom o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 6/12, 63/14 i 18/17) kojim je, takođe, propisana obaveza zaključivanja ugovora između davaoca komunalne usluge i korisnika (potrošača). Pored toga, predlagač navodi član 6. st. 1. i 3. ove odluke koji, kako tvrdi, nije u saglasnosti sa članom 6. Zakona o komunalnim djelatnostima, kojim je propisana obaveza jedinice lokalne samouprave da svojom odlukom propiše jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne usluge kao i način naplate. Takođe, predlagač ukazuje i na način primjene osporenih odluka od strane redovnih sudova. Predlaže se da Sud utvrdi da osporene odluke nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i zakonom.

          U odgovoru koji je u ime Skupštine Grada Trebinje, kao donosioca osporenih akata, sačinilo Odjeljenje za stambeno komunalne poslove Grada Trebinje, osporeni su navodi predlagača, te je, između ostalog, naglašeno da je Skupština Grada Trebinje, na osnovu odgovarajućih odredbi Zakona o komunalnim djelatnostima, ovlašćena da detaljno propiše osnove i mjerila za određivanje komunalne naknade za korišćenje objekata i uređaja zajedničke komunalne potrošnje, a u okviru toga i da propiše obveznike koji ne podliježu obavezi plaćanja  ove naknade, odnosno da pojedine obveznike oslobodi od  plaćanja ove naknade u cjelini ili djelimično. Povodom osporavanja Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada u odgovoru se ističe da navodi predlagača u pogledu razloga osporavanja ove odluke nisu jasni, te se kao takvi ne mogu ni obrazlagati, odnosno da predlagač nije ponudio konkretne dokaze kojim bi osporio bilo koju odredbu ove odluke.

         Odluku o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Grada Trebinje" broj 6/14) donijela je Skupština Grada Trebinje na osnovu člana 2. stav 3. i članova 6, 22. i 41. Zakona o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 124/11) i člana 36. stav 2. alineja 2. Statuta Grada Trebinje ("Službeni glasnik Grada Trebinje" br. 2/13 i 5/14). Ovom odlukom utvrđuju se komunalne djelatnosti od posebnog društvenog interesa, koje su nezamjenljiv uslov života i rada građana i pravnih lica, propisuju uslovi koje treba da ispunjavaju javna komunalna preduzeća ‒ davaoci komunalnih usluga, način finansiranja komunalnih djelatnosti, način obrazovanja cijena komunalnih usluga individualne i zajedničke komunalne potrošnje, obaveze plaćanja komunalne naknade te odredbe o dimnjačarskoj djelatnosti (član 1). Osporenim odredbama ove odluke propisano je: da se komunalna naknada utvrđuje u zavisnosti od stepena opremljenosti komunalnim objektima i uređajima zajedničke komunalne potrošnje, kvaliteta i standarda komunalnih proizvoda i usluga, namjenama objekta odnosno prostora i pripadnosti građevinske odnosno korisne površine određenoj zoni građevinskog zemljišta (član 11), da se komunalna naknada po jedinici mjere utvrđuje na osnovu broja bodova, u zavisnosti od zone građevinskog zemljišta u kojoj se objekat nalazi (član 15. stav 1), da se mjesečni iznos komunalne naknade za ove obveznike izračunava množenjem broja bodova sa vrijednošću boda i izgrađenom korisnom površinom objekta odnosno površinom zemljišta koje neposredno služi za obavljanje proizvodnje i pružanje usluga (član 17), da se vrijednost boda za poslovni prostor utvrđuje u trostrukom iznosu u odnosu na vrijednost boda za stambeni prostor, te da komunalnu naknadu u visini od 50% plaćaju sljedeći obveznici za poslovne objekte: objekti za smještaj starih, iznemoglih i nezbrinutih lica, JZU "Dom zdravlja" Trebinje, JZU "Bolnica "Trebinje i JZU "Apoteka" Trebinje, objekti srednjeg i visokog obrazovanja, te preduzeća i ustanove čiji je osnivač lokalna zajednica (član 18. st. 1. i 3).

           Odluku o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada ("Službeni glasnik Grada Trebinje" broj 12/16) Skupština Grada Trebinje donijela je na osnovu člana 30. Zakona o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), člana 6. Zakona o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 124/11), člana 3. Zakona o komunalnoj policiji ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 28/13) i članova 16, 18. i 36. Statuta Grada Trebinja ("Službeni glasnik Grada Trebinje" br. 2/13,  5/14, 6/15 i  3/16). Ovom odlukom propisuju se uslovi i način obavljanja komunalne djelatnosti prikupljanja komunalnog otpada iz stambenih, poslovnih i drugih objekata, osim industrijskog otpada i opasnih materija, njihovo odvoženje, odlaganje i deponovanje na teritoriji grada Trebinje i vanurbanim sredinama u kojima je organizovano prikupljanje komunalnog otpada (član 1). Osporenim članom 2. ove odluke određeno je značenje pojedinih izraza koji su upotrjebljeni u ovoj odluci na način da je komunalni otpad onaj iz domaćinstva, kao i drugi otpad koji je zbog svoje prirode ili sastava sličan otpadu iz domaćinstva (tačka a), da je kućni otpad otpad koji se dnevno stvara u stambenim i poslovnim prostorijama, a posljedica je dnevnog života ili rada u tim prostorijama, odnosno redovne upotrebe tih prostorija, kao što su: otpaci koji nastaju pripremom i konzumacijom hrane, prašina i otpad nastao čišćenjem stambenih i poslovnih prostorija, pepeo i otpaci od čišćenja štednjaka, peći i dimnjaka, razni otpaci koji se skupljaju u domaćinstvima, radionicama, radnim i sličnim prostorijama, kao što su limenke, razbijeno posuđe, razbijeno staklo, komadi tekstila i papira, otpaci od obuće i dvorišni otpad (tačka b), a da je  krupni otpad  otpad koji nastaje u stanovima, zajedničkim prostorijama individualnih stambenih zgrada i poslovnim prostorijama, a koji se po svojoj veličini, količini ili postanku ne smatra kućnim otpadom, kao što su: kućanski aparati, sanitarni uređaji, kartonska ambalaža u većim količinama ili većih dimenzija, građevinski materijal i šut u manjim količinama, podrumski, dvorišni i tavanski otpad u većim količinama i slično (tačka v). Prema osporenom članu 3. stav 3. Odluke davalac komunalne usluge mora biti pravno ili fizičko lice (preduzetnik) registrovano za pružanje ove komunalne usluge (stav 3), a prema  članu 4. ove odluke da su korisnici komunalnih usluga u smislu ove odluke svi vlasnici odnosno korisnici stambenih i poslovnih prostora, kao i privremeno zauzetih javnih površina gdje je organizovano prikupljanje i odvoženje komunalnog otpada (u daljem tekstu: korisnik komunalne usluge) (stav 1), da je sastavni dio ove odluke Prilog 1) "Prijedlog Ugovora o prikupljanju i odvozu komunalnog otpada sa krajnjim korisnicima" (stav 4), te da će se u slučaju kad ugovor nije potpisan, ponuda smatrati kao prihvaćena ukoliko korisnik koristi komunalnu uslugu na osnovu ponude što se ima smatrati kao prihvatanje ponude, što obavezuje korisnika na plaćanje usluge po osnovu pružene usluge (stav 5). Osporenim članom 5. Odluke propisano je da se sredstva za obavljanje komunalne djelatnosti prikupljanja, odvoženje i deponovanja komunalnog otpada obezbjeđuju iz cijene usluge sakupljanja i odvoza komunalnog otpada (stav 1), a u članu 6. stav 1. da se cijena usluge sakupljanja i odvoza komunalnog otpada formira: za domaćinstva prema jedinici izgrađene korisne površine (m2) nekretnine (tačka a), a za pravne subjekte: prema jedinici izgrađene korisne površine (m2) nekretnine, paušalno i prema mjestu prikupljanja i odvoza komunalnog otpada (direktno od korisnika do deponije) (tačka b), te da će cijene usluge sakupljanja i odvoza komunalnog otpada iskazane kroz parametre navedene u stavu 1. ovog člana biti detaljno definisane Cjenovnikom koji će davalac komunalne usluge dostaviti gradonačelniku na usaglašavanje, a on dalje Skupštini Grada na usvajanje (stav 3). Prema osporenom članu 7. Odluke naplata cijene komunalne usluge prikupljanja i odvoženja komunalnog otpada može se vršiti mjesečno ili za duži vremenski period u skladu sa zakonom (stav 1), a naplata cijene komunalne usluge deponovanja komunalnog otpada regulisaće se ugovorom između davaoca komunalne usluge i korisnika komunalne usluge (stav 2).

        Prije svega, Sud je imao u vidu da je Ustavom Republike Srpske utvrđeno: da Republika i opština budžetom utvrđuju javne prihode i javne rashode, a sredstva budžeta su porezi, takse i drugi zakonom utvrđeni prihodi (član 62), da opština preko svojih organa u skladu sa zakonom, između ostalog, uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti, izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini (član 102. stav 1. tač. 2. i 6), te da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, a propisi i drugi opšti akti da moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108. stav 2).                                                                                                              

          Pored navedenog, Sud je imao u vidu da je ocjena zakonitosti osporenih odredbi navedenih odluka tražena, prije svega, u odnosu na Zakon o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 124/11) kojim se utvrđuju komunalne djelatnosti od posebnog javnog interesa, organizacija obavljanja komunalnih djelatnosti i način njihovog finansiranja (član 1).

         Zakonom o komunalnim djelatnostima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 124/11 i 100/17) propisano je, pored ostalog, da se zbrinjavanje otpada iz stambenih i poslovnih prostora, u smislu ovog zakona, smatra komunalnom djelatnošću od posebnog javnog interesa (član 2. stav 1. tačka g), da zbrinjavanje otpada iz stambenih i poslovnih prostora obuhvata prikupljanje, odvoženje, deponovanje, uništavanje ili preradu otpada, osim industrijskog otpada i opasnih materija, kao i održavanje deponije, te da je davalac komunalne usluge javno komunalno preduzeće ili drugi privredni subjekt kojem su povjereni poslovi obavljanja komunalne djelatnosti, dok je korisnik komunalne usluge fizičko lice, preduzetnik, udruženje građana, privredno društvo i druga pravna lica, organi, organizacije i institucije javnih službi koji na zakonit način koriste komunalne proizvode i usluge (član 3. tač. d), h) i c); da jedinica lokalne samouprave obezbjeđuje organizovano obavljanje komunalnih djelatnosti, a svojom odlukom detaljnije propisuje, između ostalog, uslove i način obavljanja komunalnih djelatnosti, kao i jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne usluge i način naplate komunalnih usluga (član 6. stav 1. tač. a) i e); da je davalac komunalne usluge dužan da obezbijedi: a) trajno i nesmetano pružanje komunalnih usluga korisnicima komunalnih usluga pod uslovima, na način i prema normativima koji su propisani zakonom i drugim propisima, b) ispravnost i funkcionalnost komunalnih objekata i uređaja, kao i  c) određeni kvalitet komunalnih usluga koji podrazumijeva naročito: zdravstvenu i higijensku ispravnost prema propisanim standardima i normativima, zaštitu okoline i tačnost u pogledu rokova isporuke (član 13. stav 1); da se pružanje i korišćenje komunalnih usluga vrši na osnovu ugovora zaključenog između davaoca komunalne usluge i korisnika, te da korisnik plaća utvrđenu cijenu za pruženu komunalnu uslugu na osnovu računa koji ispostavlja davalac komunalne usluge i koji ima snagu vjerodostojne isprave (član 16. st. 1. i 3); da se sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti individualne komunalne potrošnje obezbjeđuju iz cijene komunalnih usluga, dok cijenu komunalne usluge utvrđuje davalac komunalne usluge, a saglasnost na cijenu daje nadležni organ jedinice lokalne samouprave (član 20. st. 1. i 3); da se sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti zajedničke komunalne potrošnje obezbjeđuju iz budžeta jedince lokalne samouprave po osnovu prihoda ostvarenih iz, pored ostalih, komunalnih naknada (član 21. stav 1. tač a);  da skupština jedinice lokalne samouprave, u skladu sa ovim zakonom, propisuje obavezu plaćanja komunalne naknade za korišćenje objekata i uređaja zajedničke komunalne potrošnje, kao i da se odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave kojom se uvodi obaveza plaćanja komunalne naknade određuju osnovi i mjerila kojima se utvrđuje visina naknade zavisno od stepena opremljenosti naselja komunalnim objektima i uređajima zajedničke komunalne potrošnje i kvaliteta i standarda komunalnih proizvoda i usluga (član 22. st. 1. i 2); da se komunalna naknada određuje prema jedinici izgrađene korisne površine (m2) za stambeni, poslovni i pomoćni prostor i objekte društvenog standarda (član 23); da su obveznici naknade iz člana 23. ovog zakona vlasnici stambenog, poslovnog ili drugog prostora, nosioci stanarskog prava, zakupci stambenog, poslovnog ili drugog prostora, odnosno fizička i pravna lica koja su korisnici objekata i uređaja zajedničke komunalne potrošnje.

         U postupku razmatranja osporene Odluke o komunalnim djelatnostima  Sud je imao u vidu i Zakon o uređenju prostora i građenju (“Službeni glasnik Republike Srpske” broj  40/13, 106/15 i 3/16), kojim je uređen sistem prostornog planiranja i uređenja prostora, građevinsko zemljište i građenje objekata (član 1) i definisano da je zona prostorna cjelina ili dio prostorne cjeline, grafički i numerički određena dokumentom prostornog uređenja i u skladu sa posebnim propisima (član 2. stav 1. tačka 3). Prema odredbama člana 69. stav 1. i člana 81. stav 2. ovog zakona, odlukom skupštine jedinice lokalne samouprave o uređenju prostora i građevinskom zemljištu određuje se građevinsko zemljište i zone, dok je članom 71. stav 2. propisano da je uređeno  gradsko građevinsko  zemljišta  zemljište koje je komunalno opremljeno za građenje u skladu sa sprovedbenim dokumentom prostornog uređenja, odnosno koje ima izrađen pristupni put, obezbijeđeno snabdijevanje vodom i obezbijeđene druge posebne uslove.

         Pored navedenog, Sud je imao u vidu i da predlagač osporava član 4. stav 5. Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada  u odnosu na član 67. Zakona o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 6/12, 63/14 i 18/17) kojim je propisano: da potrošač ima pravo da primljeni proizvod ili uslugu koju nije naručio zadrži, bez obaveze plaćanja ili obavještavanja trgovca o tome (stav 2), te da se ćutanje potrošača ne smatra pristankom na ugovor (stav 3). U drugim odredbama ovog zakona koje su relevante za ocjenu zakonitosti osporene odredbe član 4. stav 5. ove odluke propisano je, pored ostalog, da je  usluga od opšteg ekonomskog interesa, pored drugih,  i usluga održavanja čistoće i druga javna usluga propisana zakonom, kao i da se pružanje ekonomske usluge potrošaču zasniva na ugovornom odnosu između potrošača i trgovca  (članovi 1. i 46. st. 1. i  2).

         Takođe, Sud je imao u vidu i Zakon o lokalnoj samoupravi (Službeni glasnik Republike Srpske br.101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), koji je bio na snazi u vrijeme donošenja osporenih akata, kao i sada važeći Zakon o lokalnoj samoupravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 97/16). Ovim zakonom je, između ostalog, propisano da se ovim zakonom utvrđuju komunalne djelatnosti od posebnog javnog interesa i način obezbjeđivanja posebnog javnog interesa, organizacija obavljanja komunalnih djelatnosti i način njihovog finansiranja (član 1), da samostalne nadležnosti opštine obuhvataju, pored ostalih, uređenje i obezbjeđenje obavljanja komunalnih djelatnosti (član 12. tačka b) alineja 2. ranijeg odnosno član 18. tačka 2) podtačka 2. važećeg zakona), da jedinica lokalne samouprave u oblasti stambeno-komunalne djelatnosti, između ostalih, obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti, organizacionih, materijalnih i drugih uslova za izgradnju i održavanje komunalnih objekata i komunalne infrastrukture (član 16. alineja 7. ranijeg odnosno član 20. tačka 7. važećeg zakona), kao i da skupština opštine donosi odluke i druga opšta akta i daje njihovo autentično tumačenje (član 30. stav 1. alineja 2. ranijeg odnosno član 39. stav 2. tačka 2)  važećeg zakona).

          Polazeći od izloženog Sud je utvrdio da se prihodi jedinice lokalne samouprave uređuju zakonom, te da je zakonom dato ovlašćenje skupštini jedinice lokalne samouprave da propiše obavezu plaćanja komunalne naknade za korišćenje objekata i uređaja zajedničke komunalne potrošnje, kao i da su zakonom određene granice ovlašćenja skupštine jedinice lokalne samouprave pri uvođenju i određivanju visine komunalne naknade. Pored toga, Sud je utvrdio da je skupština jedinice lokalne samouprave zakonom ovlašćena da svojom odlukom kojom se uvodi obaveza plaćanja komunalne naknade odredi osnove i mjerila za utvrđivanje visine ove naknade, zavisno od stepena opremljenosti naselja komunalnim objektima i uređajima zajedničke komunalne potrošnje i kvaliteta i standarda komunalnih proizvoda i usluga.         

         Nadalje, Sud je, imajući u vidu da je Zakonom o uređenju prostora i građenju propisano da je zona prostorna cjelina ili dio prostorne cjeline određen dokumentom prostornog uređenja, ocijenio da je naselje dio infrastrukture jedinice lokalne samouprave sa planiranim i izgrađenim komunalnim objektima i uređajima i da se komunalna naknada plaća za stambeni, poslovni i drugi prostor  unutar građevinskog područja – naselja na kojem se, između ostalih, obavljaju djelatnosti zajedničke komunalne potrošnje: čišćenje javnih površina u naseljenim mjestima, održavanje, uređivanje i opremanje javnih zelenih i rekreacionih površina, održavanje javnih saobraćajnih površina u naseljenim mjestima, ovođenje atmosferskih padavina i drugih voda sa javnih površina, javna rasvjeta u naseljenim mjestima i djelatnost zoohigijene. Dakle, komunalna naknada se plaća radi finansiranja komunalnih usluga zajedničke komunalne potrošnje, koje su od životnog značaja za stanovništvo određenog prostora – naselja, naročito u pogledu kvaliteta njihovog života i rada, te koje se obezbjeđuju pod uslovima propisanim navedenom odredbama člana 13. Zakona o komunalnim djelatnostima.

         Ocjenjujući ustavnost i zakonitost osporenog člana 11. Odluke u odnosu na namjenu objekta odnosno prostora kao jedan od osnova za utvrđivanje naknade, Sud je utvrdio da je  ovakvo propisivanje saglasno sa odredbama člana 22. st. 1. i 2. i člana 23. Zakona, pošto je ovim odredbama skupština jedinice lokalne samouprave ovlašćena da propisuje osnove i mjerila radi utvrđivanja obaveze plaćanja naknade u skladu sa ovim zakonom. U odnosu na dio osporenog člana 11. Odluke koji se odnosi na kriterijum pripadnosti građevinske odnosno korisne površine određenoj zoni građevinskog zemljišta, Sud je imao u vidu da se komunalna naknada prema članu 22. stav 2. Zakona o komunalnim djelatnostima utvrđuje u zavisnosti od stepena opremljenosti komunalnim objektima i uređajima zajedničke komunalne potrošnje, koji stepen opremljenosti je upravo osnov za određivanje zona gradskog građevinskog zemljišta, kako je propisano navedenim odredbama Zakona o uređenju prostora i građenju, usljed čega je Sud ocijenio da je po tom osnovu kriterijum pripadnosti građevinske odnosno korisne površine određenoj zoni građevinskog zemljišta, kako je propisano Odlukom, saglasan članu 22. stav 2. Zakona o komunalnim djelatnostima, pa da je time saglasan sa Ustavom. Polazeći od navedenog, a imajući u vidu da je osporena odredba člana 15. stav 1. Odluke o komunalnim djelatnostima u neposrednoj vezi sa odredbom člana 11. ove odluke, odnosno da se njome vrši bliža razrada kriterija koji su zakonom propisani, i to da se komunalna naknada po jedinici mjere utvrđuje na osnovu broja bodova u zavisnosti od zone građevinskog zemljišta u kojoj se objekat nalazi (član 15. stav 1), Sud je, kako je i naprijed obrazloženo, utvrdio da je ova odredba saglasna Zakonu i Ustavu. Ocjenjujući ustavnost i zakonitost člana 17. Odluke o komunalnim djelatnostima prema kojem se mjesečni iznos komunalne naknade izračunava množenjem broja bodova sa vrijednošću boda i izgrađenom korisnom površinom objekta odnosno površinom zemljišta koje neposredno služi za obavljanje proizvodnje i pružanje usluga (član 17), Sud je utvrdio da je ovim članom, u vezi sa članom 11. Odluke, propisan način obračuna na osnovu mjerila, na čije propisivanje je Skupština Grada Trebinje ovlašćena navedenim odredbama Zakona o komunalnim djelatnostima i Ustavom, pa da je shodno tome, ovaj član Odluke takođe saglasan sa Zakonom i Ustavom.  

         Po ocjeni Suda, propisivanje iz člana 18. stav 1. Odluke je, takođe, u okviru navedenih zakonskih ovlašćenja donosioca akta  koja dozvoljavaju određivanje visine komunalne naknade u različitioj visini zavisno i od namjene objekta, a da je propisivanje osporenom odredbom da se vrijednost boda za poslovni prostor utvrđuje u trostrukom iznosu u odnosu na vrijednost boda za stambeni prostor  stvar cjelishodne procjene donosioca akta. 

         Prilikom ocjenjivanja osporenog člana 18. stav 3. Odluke o komunalnim djelatnostima Sud je, imajući u vidu navedene odredbe Zakona o komunalnim djelatnostima, kojima su određene granice ovlašćenja skupštine jedinice lokalne samouprave pri uvođenju i određivanju visine komunalne naknade i kojima su propisani obeznici ove naknade, koja se određuje prema jedinici izgrađene korisne površine (m2) za stambeni, poslovni i pomoćni prostor i objekte društvenog standarda ‒ utvrdio da ovaj zakon ne sadrži odredbe kojim se obveznici komunalne naknade oslobađaju ili im se uvode olakšice za plaćanje komunalne naknade, a ni odredbe kojima se organ jedinice lokalne samouprave ovlašćuje da propiše oslobađanje od plaćanja ove naknade, odnosno olakšice za pojedine obveznike. Saglasno navedenom, Sud je ocijenio da je Skupština Grada Trebinje osporenom odredbom člana 18. stav 3. Odluke o komunalnim djelatnostima izašla iz okvira svojih zakonskih ovlašćenja a činjenica da navedena odredba nije u saglasnosti sa zakonom za čije izvršenje je donesena čini je neustavnom i sa stanovišta člana 108. stav 2. Ustava Republike Srpske, prema kojem propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.

          U postupku razmatranja osporenih odredbi Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada Sud je, prije svega, imao u vidu odredbe Zakona o komunalnim djelatnostima (član 2. stav 1. tačka g), član 3. tačka d), te član 6.stav 1. i član 16) iz kojih proizlazi da je jedinica lokalne samouprave ovlašćena da obezbijedi organizovano obavljanje komunalne djelatnosti koja se odnosi na zbrinjavanje otpada iz stambenih i poslovnih prostora, kao i da je nadležni organ jedinice lokalne samouprave ovlašćen da svojom odlukom propiše, između ostalog, uslove i način obavljanja ove komunalne djelatnosti, kao i jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne usluge, te način na koji će se plaćati ova komunalna usluga.

         Razmatrajući, prije svega, navode predlagača o zakonitosti nastanka pravnog odnosa između davaoca komunalne usluge i korisnika (potrošača), u situaciji kada nije zaključen ugovor, a na način kako je to propisano osporenim članom 4. stav 5. Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada, Sud je imao u vidu odredbe Zakona o komunalnim djelatnostima (člana 16. stav 1) i Zakona o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj (član 46. stav 2) kojima je uređen nastanak obligacionog odnosa u oblasti komunalnih djelatnosti. S obzirom na to da iz navedenog proizlazi da do zasnivanja obligacionog odnosa između davaoca komunalne usluge i korisnika (potrošača) dolazi zaključenjem ugovora, nakon čega i nastaje obaveza korisnika (potrošača) da plaća za isporučenu uslugu, Sud je ocijenio da je propisivanje iz  osporenog člana 4. stav 5. Odluke, prema kojem je  korisnik (potrošač) obavezan da plaća uslugu i u situaciji kada nije zaključio ugovor sa davaocem usluge, u suprotnosti sa navedenim odredbama Zakona o  komunalnim djelatnostima i Zakona o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj. Kako je članom 108. stav 2. Ustava utvrđeno da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom, to osporena odredba člana 4. stav 5. Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada koja, po ocjeni Suda, nije u saglasnosti sa navedenim zakonima, nije saglasna ni sa Ustavom.

         U vezi sa osporenim članom 6. st 1. i 3. Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada Sud je imao u vidu član 6. stav 1. tačka d), te član 20. st. 1. i 3. Zakona o komunalnim djelatnostima, iz kojih proizlazi obaveza jedinice lokalne samouprave da svojom odlukom propiše, između ostalog, jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne usluge i način naplate cijene, koju utvrđuje davalac komunalne usluge, a saglasnost na cijenu daje nadležni organ jedince lokalne samouprave. Iz navedenog, dakle, proizlazi da Zakon o komunalnim djelatnostima ne propisuje obavezan način naplate, već samo ovlašćuje skupštinu jedinice lokalne samouprave da ovo pitanje uredi svojim aktom. Imajući u vidu navedeno Sud je ocijenio da je Skupština Grada Trebinje bila ovlašćena da autonomno odredi na koji način će se vršiti naplata cijene za ovu komunalnu uslugu, što ne isključuje i pravo da odredi plaćanje prema jedinici izgrađene korisne površine za domaćinstva i pravne subjekte odnosno paušalno ili prema mjestu prikupljanja i odvoza komunalnog otpada za pravne subjekte, kako je to učinjeno osporenim članom 6. stav 1. Odluke. Po ocjeni Suda, osporenim propisivanjem cijene komunalnih usluga određuju se na jedinstven način prema svim korisnicima ove komunalne usluge, s tim da se  različiti načini naplate mogu utvrditi za različite kategorije korisnika, pod uslovom da se ta razlika zasniva na različitim troškovima obezbjeđenja komunalne usluge. Iz navedenih razloga Sud je utvrdio da osporenim propisivanjem iz člana 6. st. 1. i 3. Odluke donosilac akta nije izašao iz okvira svojih zakonskih ovlašćenja. Ustavni sud, na osnovu člana 115. Ustava, nije nadležan da ocjenjuje primjenu osporenog člana 6. stav 3. Odluke.  

         Ocjenjujući osnovanost navoda predlagača o nezakonitosti odredaba člana 2, člana 3. stav 3, člana 4. st 1. i 4, člana 5. i člana 7. stav 2. Odluke o prikupljanju, odvoženju i deponovanju komunalnog otpada, Sud je utvrdio da se navedene odredbe ove odluke osporavaju zato što određena pitanja nisu uređena na način kako predlagač smatra da treba da budu uređena, odnosno iz razloga što neka od ovih rješenja nisu primjenljiva. S tim u vezi, Ustavni sud je, polazeći od svoje nadležnosti utvrđene članom 115. Ustava ocijenio da nije nadležan da ocjenjuje zakonitost navedenih odredaba Odluke sa stanovišta njihove preciznosti, jasnoće, nedorečenosti i primjene.

         Ustavni sud, takođe, na osnovu člana 115. Ustava, nije nadležan da odlučuje u sporovima koji nastanu u primjeni propisa, pa prema tome ni u sporovima koji su nastali u primjeni osporenih akata.

         Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

        Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman  i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.