Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 60. став 1. тач. а) и б) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 28. фебруара 2018. године,  д о н и о   је

О Д Л У К У

     Утврђује се да Одлука о усвајању измјене дијела Регулационог плана „Гвоздевићи“ у Бијељини („Службени гласник Града Бијељина“ број 16/13) није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10).        

О б р а з л о ж е њ е

        Мехмедалија Церјаковић из Бијељине дао је Уставном суду Републике Српске (у даљњем тексту: Суд) иницијативу за покретање поступка за оцјену уставности и законитости Одлуке о усвајању измјене дијела Регулационог плана „Гвоздевићи“ у Бијељини („Службени гласник Града Бијељина“ број 16/13). У иницијативи је, између осталог, наведено да је Скупштина општине Бијељина донијела Одлуку о приступању изради измјене дијела Регулационог плана „Гвоздевићи“ у Бијељини („Службени гласник Општине Бијељина“ број 10/11), али да, супротно одредби члана 30. тачка 2. Закона  о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10), Одјељење за просторно уређење, као носилац припреме плана, није, у најмање два средства јавног информисања објавио позив заинтересованим лицима да доставе приједлоге и сугестије за одређена планска рјешења. Такође, носилац припреме плана није у складу са чланом 38. став 3, обавијестио јавност о мјесту, времену и начину излагања нацрта документа просторног уређења на јавни увид, а не постоје ни докази да је одржана стручна расправа прописана чланом 39. ст. 3. и 4. Закона. Поред овога, у Одјељењу за просторно уређење Градске управе Града Бијељина не постоје ни докази да је ово одјељење поступило у складу са чланом 39. став 1. Закона. С обзиром на изложено давалац иницијативе сматра да оспорени акт није у сагласности са Законом, што га чини неуставним у смислу члана 108. став 2. Устава. 

У одговору који је Суду доставила Скупштина Града Бијељина се, између осталог, истиче да је усвајању оспорене одлуке претходило провођење процедуре прописане Законом о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10) који је престао да важи ступањем на снагу Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ бр. 40/13, 106/15 и 3/16). Имајући у виду да је Закон о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10), у коме је садржан правни основ за доношење оспорене одлуке, престао да важи, а да је оцјењивање поступка њеног доношења могуће само и односу на тај закон, предложено је да Суд иницијативу не прихвати.

       Одлуку о усвајању измјене дијела Регулационог плана „Гвоздевићи“ у Бијељини, број: 01-022-83/13 („Службени гласник Града Бијељина“ број 16/13) од 10. јула 2013. године, донијела је Скупштина Града Бијељина на основу члана 26. став 1. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10), члана 30. став 1. алинеја 7. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05 и 118/05), члана 38. став 2. тачка е) Статута Града Бијељина („Службени гласник Града Бијељина“ број 8/13) и Одлуке о приступању изради измјене дијела Регулационог плана „Гвоздевићи“ („Службени гласник Општине Бијељина“ број 10/11). Одредбама чланова 1. до 5. ове одлуке, поред осталог, прописано је: да се усваја Измјена дијела Регулационог плана „Гвоздевићи“; да овај план садржи текстуални и графички дио, уз навођење садржаја ових дијелова; да је приједлог Измјена дијела Регулационог плана урађен од стране ЈП „Дирекција за изградњу и развој града“ д.о.о. Бијељина у фебруару 2013. године; да ће се о провођењу ове одлуке старати Одјељење за просторно уређење Административне службе Града Бијељина и да ова одлука ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном гласнику Града Бијељина“.

        У поступку разматрања оспорене Одлуке о усвајању измјене дијела Регулационог плана „Гвоздевићи“ у Бијељини Суд је  имао у виду да је одредбом члана 102. став 1. тач. 1. и 3. Устава Републике Српске  утврђено да општина преко својих органа, у складу са законом, доноси програм развоја, урбанистички план, буџет и завршни рачун и уређује и обезбјеђује коришћење градског грађевинског земљишта и пословног простора. Иста надлежност скупштине општине/града утврђена је и чланом 30. став 1. ал. 5, 6. и 7. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13).

     Поред наведеног, Суд је имао у виду да је у току поступка израде и доношења оспорене одлуке ступио на снагу Закон о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 40/13), којим је у одредби члана 198. прописан престанак важења Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10), као и то да је одредбом члана 192. новог закона прописано да ће се поступци израде и доношења докумената просторног уређења који су започети прије ступања на снагу овог закона окончати по одредбама закона на основу којег су започети. 

       На основу наведеног Суд је утврдио да је прописивањем као у члану 192. важећег закона продужено важење Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10) и то у односу на поступак израде и доношења докумената просторног уређења започетих на основу раније важећег закона. С обзиром на то да је израда оспореног документа просторног уређења започета Одлуком о приступању изради измјене дијела Регулационог плана „Гвоздевићи“ у Бијељини („Службени гласник Општине Бијељина“ број 10/11) са позивом на правни основ садржан у Закону о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10), Суд је оцијенио да су испуњени услови да се законитост поступка доношења оспорене одлуке оцјењује у односу на тај закон.

       Законом о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10), који је представљао правни основ за доношење оспорене одлуке, прописано је да се документима просторног уређења одређује организација, намјена и начин коришћења и управљања простором, те критеријуми и смјернице за уређење и заштиту простора Републике, те да су спроведбени документи просторног уређења, између осталог, и регулациони планови, као техничко-регулативни документи просторног уређења на основу којих се дефинишу услови за пројектовање и извођење објеката, који важе до њихове измјене или доношења новог (члан 15. ст. 1, 3. и 5). Овим законом  је, у члану 29. став 1, прописано да спроведбене документе просторног уређења за подручја јединица локалне самоуправе усваја скупштина јединице локалне самоуправе или града. Поступак припреме, израде и доношења докумената просторног уређења уређен је члановима 30. до 43, при чему је у члану 43. став 3. Закона прописано да се ревизија, односно измјена или допуна докумената просторног уређења врши на начин и по поступку за доношење документа. Тако је чланом 30. овог закона прописано  да одлуку о приступању изради, односно измјени или допуни документа просторног уређења доноси надлежна скупштина, која треба да садржи врсту документа просторног уређења чијој се изради, односно измјени или допуни приступа, границе подручја за које се документ доноси, односно мијења, период за који се утврђују, процјењују или израчунавају плански параметри, смјернице за израду, измјену или допуну документа, рок израде, садржај планског акта, одредбе о јавној расправи и јавном увиду, начин осигурања средстава за израду, измјену или допуну документа, носиоца припреме за израду, односну измјену или допуну документа просторног уређења и друге елементе у зависности од специфичности подручја за које се документ доноси, као и да се одлука о приступању изради, односно измјени или допуни документа просторног уређења објављује у службеном гласнику јединице локалне самоуправе (ст. 1, 3. и 9), а чланом 31. став 2. овог закона ‒ да је носилац припреме за израду документа просторног уређења који доноси скупштина јединице локалне самоуправе орган управе надлежан за послове уређења простора или други орган или организација коју одреди надлежна скупштина одлуком из члана 30. овог закона. Према члану 32. Закона, носилац припреме документа просторног уређења дужан је да носиоцу израде документа достави сву потребну документацију, а нарочито ону која је таксативно наведена у тачкама а) до ж), затим  да осигура јавни увид за заинтересоване стране, као што су: власници некретнина, корисници простора и учесници у његовој изградњи и уређивању, органи управе надлежни за водопривреду, шумарство, пољопривреду, саобраћај, енергетику, телекомуникације и др. (став 2), те да након доношења одлуке из члана 30. овог закона у најмање два средства јавног информисања објави позив заинтересованим лицима из става 2. овог члана, да у року од 15 дана доставе своје приједоге и сугестије за одређена планска рјешења на земљишту или објектима, односно објекту у њиховом власништву (став 3). Поред тога, чланом 33. став 1. Закона прописано је да надлежна скупштина, на приједлог носиоца припреме, именује савјет ради укупног праћења израде документа просторног уређења, вођења јавне расправе и усаглашавања ставова и интереса зависно од потребе, обима и врсте документа, док је чланом 34. став 1. прописано да се израда докумената просторног уређења повјерава правном лицу овлашћеном за обављање ових послова (носилац израде). Чланом 38. Закона прописано је да надлежна скупштина на приједлог носиоца припреме утврђује нацрт документа просторног уређења и мјесто, вријеме и начин излагања тог нацрта на јавни увид, да јавни увид за  документа просторног уређења из надлежности јединице локалне самоуправе траје најмање 30 дана, да се о мјесту, времену и начину излагања нацрта документа просторног уређења јавност обавјештава огласом који се објављује у најмање два средства јавног информисања најмање три пута, те да се примједбе, приједлози и мишљења о нацрту уписују у свеску са нумерисаним странама, која се налази у просторији у којој се нацрт излаже, или се у писаној форми достављају носиоцу припреме, који је обавезан да их прослиједи носиоцу израде документа. Уз то, чланом 39. Закона прописано је да је носилац израде обавезан да размотри све примједбе, приједлоге и мишљења који су достављени током јавног увида и да прије утврђивања приједлога документа о њима заузме и образложи свој став и да тај став у писаној форми достави носиоцу припреме и лицима која су доставила своје приједлоге, примједбе и мишљења (став 1), да се приједлог документа утврђује на основу нацрта који је био објављен и става о примједбама, приједлозима и мишљењима на тај нацрт, с тим да се у приједлогу документа не могу мијењати рјешења из нацрта документа, осим оних на која је била стављена основана примједба, приједлог или мишљење (став 2), да се став носиоца израде о примједбама и приједлозима разматра на стручној расправи на коју се позивају представници носиоца припреме, носиоца израде и организације из члана 32. став 4. овог закона, те чланови савјета плана (став 3), а ако стручној расправи из става 4. овог члана не присуствују овлашћени стручни представници организација из члана 32. став 4. овог закона, сматра се да су одговарајуће организације прихватиле приједлог документа (став 6). Према члану 40. Закона, ако се приједлог документа просторног уређења на основу прихваћених приједлога, примједаба и мишљења достављених у току јавног увида значајно разликује од нацрта документа, носилац припреме  је дужан да организује поново јавни увид  (став 1), да  значајне разлике из става 1. овог члана подразумијевају нова рјешења која нису у складу са смјерницама за израду, односно измјену или допуну документа из одлуке из члана 30. овог закона, када се промијени граница грађевинског земљишта или када промјена изазива промјену власничких односа (став 2), као и да се на нацрт документа просторног уређења који је на поновљеном јавном увиду, у складу са ст. 1. и 2. овог члана, могу  подносити нови приједлози, примједбе и мишљења само на дијелове документа измијењене након јавног увида (став 5). По одржаној стручној расправи носилац припреме утврђује приједлог документа у складу са закључцима са расправе (члан 41. став 1).

       Суд је, такође, узео у обзир да се изради измјене оспореног плана приступило на основу Одлуке о приступању изради измјене дијела Регулационог плана „Гвоздевићи“ у Бијељини („Службени гласник Општине Бијељина“ број 10/11), коју је донијела Скупштина Општине Бијељина на сједници одржаној 18. маја 2011. године, са позивом на правни основ садржан у одредбама чл. 29. и 30. Закона о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10). Овом одлуком одређене су границе обухвата измјене Плана, прописан рок за израду, утврђена обавеза Скупштине Општине да након обављене стручне расправе о преднацрту утврди нацрт измјене Плана, као и мјесто, вријеме и начин излагања Нацрта на јавни увид, те носиоца припреме.

       На основу изнесеног чињеничног стања, те имајући у виду напријед наведене одредбе Закона, Суд је утврдио да је у поступку доношења оспореног документа просторног уређења Скупштина Града Бијељина поступала супротно својим законским овлашћењима. Наиме, законом прописани начин припреме и доношења, између осталог, и регулационих планова, који је обавезан и код усвајања њихових измјена и допуна, строго је формалан поступак који подразумијева доношење акта о изради плана који се јавно оглашава, израду нацрта плана који се излаже на јавни увид и спровођење стручне расправе поводом нацрта плана при чему је орган за доношење планова обавезан да поступа сагласно законом прописаном поступку, односно није овлашћен да поступа мимо законом прописане процедуре.

       Како је од доносица тражено да достави доказе о провођењу релевантних законских процедура у поступку доношења оспореног акта, Суду нису предочени докази да је након доношења одлуке о приступању измјени документа просторног уређења, носилац припреме у најмање два средства јавног информисања објавио позив заинтересованим лицима да у року од 15 дана доставе своје приједлоге и сугестије за одређена планска рјешења у складу са чланом 32. став 3. Исто тако, доносилац оспореног акта није доставио доказ да је о мјесту, времену и начину излагања нацрта документа просторног уређења на јавни увид, јавност обавијештена огласом у најмање два средства јавног информисања (члан 38. став 3), као и да су огласом обавијештени власници некретнина на подручју за које се доноси спроведбени документ и да су обавијештени о јавном увиду (члан 38. став 9). Такође, нема доказа ни да је одржана стручна расправа у року од 30 дана од дана затварања јавног увида и да је носилац припреме објавио јавни позив за стручну расправу у најмање једном дневном листу доступном на територији цијеле Републике (члан 39. ст. 4. и 5). Коначно, нису предочени ни докази да је носилац припреме утврдио приједлог документа у складу са закључцима са стручне расправе (члан 41. став 1).

    Због свега наведеног Суд је утврдио да Одлука о усвајању измјене Регулационог плана „Гвоздевићи“ у Бијељини („Службени гласник Града Бијељина“ број 16/13) није у сагласности са Законом о уређењу простора и грађењу („Службени гласник Републике Српске“ број 55/10), а чињеница да оспорена одлука није у сагласности са законом чини је неуставном и са становишта члана 108. став 2. Устава, према којем прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом.

   С обзиром на то да је у току претходног поступка правно стање потпуно утрђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, у овом предмету одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.

      На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.

      Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.