Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 60. став 1. тач. а) и б) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 28. фебруара 2018. године, д о н и о   ј е

О Д Л У К У

            Утврђује се да Одлука о ослобађању плаћања земљишта, накнаде за трошкове уређења грађевинског земљишта, накнаде за природне погодности (ренте) и накнаде за претварање пољопривредног у грађевинско земљиште у избјегличким насељима „Баре", „Липац", „Мала Буковица", „Вила", „Пољице" и „Гаврићи" („Службени гласник Града Добој" број 6/16) није у сагласности са Уставом Републике Српске, Законом о уређењу простора и грађењу ("Службени гласник Републике Српске" бр. 40/13, 106/15 и 3/16) и Законом о пољопривредном земљишту („Службени гласник Републике Српске“ бр. 93/06, 86/07, 14/10 и 5/12).

О б р а з л о ж е њ е

         Медиха Чамџић из Добоја дала је Уставном суду Републике Српске иницијативу  за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости  Одлуке о ослобађању плаћања земљишта, накнаде за трошкове уређења грађевинског земљишта, накнаде за природне погодности (ренте) и накнаде за претварање пољопривредног у грађевинско земљиште у избјегличким насељима „Баре", „Липац", „Мала Буковица", „Вила", „Пољице" и „Гаврићи" („Службени гласник  Града Добој" број 6/16). Уставност чланова 1. и 2. Одлуке оспорена је са становишта одредаба члана 10. Устава Републике Српске, зато што су, по мишљењу даваоца иницијативе, инвеститори изградње грађевинских објеката који су овом одлуком ослобођени обавезе плаћања накнаде за уређење грађевинског земљишта, као и других накнада које су наведене у овој одлуци, стављени у привилегован положај у односу на друге инвеститоре грађевинских објеката и то, прије свега, у односу на инвеститоре у овим  насељима који су те накнаде платили прије доношења оспорене одлуке, али исто тако и у односу на инвеститоре грађевинских објеката у насељима која нису обухваћена овом одлуком, а који су и даље обавезни платити законом прописане накнаде. Законитост одредаба чланова 1. и 2. Одлуке оспорена је у односу на одредбе члана 73. Закона о уређењу простора и грађењу ("Службени гласник Републике Српске" бр. 40/13 и 106/15) којим, како наводи давалац иницијативе, није предвиђена могућност да се инвеститори изградње објеката на градском грађевинском земљишту ослободе обавезе плаћања ренте и накнаде за трошкове уређења грађевинског земљишта. Уз то, предлаже да Суд утврди да оспорене одредбе чл. 1. и 2,  као и сам назив оспорене одлуке, нису у сагласности са чланом 3. исте одлуке те да, до доношења коначне одлуке, обустави њену примјену односно да наложи Скупштини Града Добој да предметну одлуку стави ван снаге.

         Разматрајући дату иницијативу, Суд је Рјешењем број У-26/17 од 25. aприла 2017. године покренуо поступак за оцјењивање уставности и законитости  Одлуке о ослобађању плаћања земљишта, накнаде за трошкове уређења грађевинског земљишта, накнаде за природне погодности (ренте) и накнаде за претварање пољопривредног у грађевинско земљиште у избјегличким насељима „Баре", „Липац", „Мала Буковица", „Вила", „Пољице" и „Гаврићи" („Службени гласник Града Добој" број 6/16). Истим рјешењем Суд није прихватио иницијативу за обустављање примјене оспорене одлуке.

          Скупштина Града Добој није доставила одговор на рјешење о покретању поступка.

         Одлуку о ослобађању плаћања земљишта, накнаде за трошкове уређења грађевинског земљишта, накнаде за природне погодности (ренте) и накнаде за претварање пољопривредног у грађевинско земљиште у избјегличким насељима „Баре", „Липац", „Мала Буковица", „Вила", „Пољице" и „Гаврићи" („Службени гласник Града Добој" број 6/16) донијела је Скупштина Града Добој на основу члана 30. Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13) и члана 33. Статута Града Добој ("Службени гласник Града Добој" бр. 9/12, 3/14 и 12/14). Овом одлуком се градитељи објеката ослобађају од плаћања земљишта, накнаде за уређење грађевинског земљишта и накнаде за природне погодности (ренте) у избјегличким насељима „Баре", „Липац", „Мала Буковица", „Вила", „Пољице" и „Гаврићи" (члан 1), те плаћања накнаде за претварање пољопривредног у грађевинско земљиште (члан 2).  Према члану 3. ове одлуке Град Добој ће платити земљиште, накнаду за уређење грађевинског земљишта, накнаду за природне погодности (ренту) и накнаду за претварање пољопривредног у грађевинско земљиште за градитеље објеката из члана 1. ове одлуке у складу са Законом и другим прописима,  а према члану 4. ова одлука ступа на снагу осмог дана од дана објављивања у „Службеном гласнику  Града Добој". 

         Чланом 10. Устава Републике Српске у односу на који је оспорена уставност  наведене одлуке утврђено је да су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство.

         Устав у другим одредбама које су релевантне за разматрање навода из иницијативе утврђује: да се законом уређује заштита, коришћење, унапређивање и управљање добрима од општег интереса, као и плаћање накнаде за коришћење добара од општег интереса и градског грађевинског земљишта (члан 59), да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, коришћење простора (тачка 8. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске којим је замијењен члан 68. Устава), да општина преко својих органа у складу са законом уређује и обезбјеђује коришћење градског грађевинског земљишта и пословног простора (члан 102. став 1. тачка 3), те да закони, статути, други прописи и општи акти морају бити у сагласности са Уставом, а прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108).

         Чланом 73. Закона о уређењу простора и грађењу ("Службени гласник Републике Српске" бр. 40/13, 106/15 и 3/16) у односу на који је тражена оцјена законитости оспорене одлуке прописано је: да је инвеститор израдње објеката на градском грађевинском земљишту дужан да прије добијања грађевинске дозволе плати: ренту и накнаду за трошкове уређења градског грађевинског земљишта (став 1), да се накнада за уређење градског грађевинског земљишта утврђује у складу са одредбама овог закона, прописа донесених на основу овог закона и одлуке скупштине јединице локалне самоуправе из члана 69. став 1. овог закона (став 2), да се за пољопривредно земљиште које је документом просторног уређења одређено као грађевинско земљиште за које инвеститор плаћа накнаду за претварање пољопривредног у грађевинско земљиште у складу са посебним прописом, трошкови ренте умањују за износ плаћене накнаде за претварање (став 3), да изузетно од става 1. овог члана, инвеститор линијских објеката комуналне и јавне инфраструктуре не плаћа накнаду из става 1. овог члана (став 4), те да министар доноси правилник којим се регулишу структура, елементи и начин обрачуна накнаде трошкова уређења градског грађевинског земљишта (став 5).

         За оцјену законитости оспорене одлуке су, по оцјени Суда, од значаја и друге одредбе Закона о уређењу простора и грађењу, и то члан 2. став 1. тачка в) и став 2. тачка к) којим је прописано да је градско грађевинско земљиште изграђено и неизграђено земљиште у градовима и насељима градског карактера, које је одговарајућим документима просторног уређења намијењено за изградњу објеката у складу са одредбама овог закона, а раније је одређено законом и другим прописима, односно које је као такво одређено одлуком скупштине јединице локалне самоуправе, а да је инвеститор правно или физичко лице у чије име се гради објекат, затим члан 71. којим је, између осталог, прописано да градско грађевинско земљиште може бити уређено и неуређено (став 1), те да уређење градског грађевинског земљишта врши јединица локалне самоуправе, а уређење обухвата његово припремање и опремање (став 4), као и члан 72. којим је прописано да финансирање уређења градског грађевинског земљишта и израде докумената просторног уређења врши јединица локалне самоуправе, и то из средстава остварених од: накнаде на основу природних и локацијских погодности већ изграђене комуналне инфраструктуре које могу настати приликом коришћења тог земљишта (у даљем тексту: рента) (тачка а),  накнаде за уређење грађевинског земљишта (тачка б), закупнине за грађевинско земљиште (тачка в), продаје грађевинског земљишта (тачка г), дијела пореза на имовину (тачка д) и других извора у складу са посебним прописима (тачка ђ). Такође, члан 75. ст. 1. и 2. овог закона према којем се инвеститору изградње објекта на градском грађевинском земљишту не може издати грађевинска дозвола док не достави доказ да је плаћена утврђена накнада за уређење градског грађевинског земљишта и рента, с тим да јединица локалне самоуправе одлуком из члана 69. овог закона може прописати да се накнада за трошкове уређења градског грађевинског земљишта и рента могу платити у мјесечним ратама, на период највише до десет година.

         Поред тога, за оцјену законитости наведене  Одлуке од значаја су и одредбе Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ бр. 101/04, 42/05, 118/05 и 98/13), који је био на снази у вријеме доношења оспорене одлуке, као и сада важећег  Закона о локалној самоуправи („Службени гласник Републике Српске“ број 97/16), те Закон о пољопривредном земљишту („Службени гласник Републике Српске“ бр. 93/06, 86/07, 14/10 и 5/12).

         Законом  о локалној самоуправи прописано је да самосталне надлежности општине обухватају, поред осталих, уређење и обезбјеђење коришћења грађевинског земљишта и пословног простора (члан 12. тачка а) алинеја 5. ранијег односно члан 18. тачка 4) важећег закона, те да скупштина доноси одлуке и друге опште акте и даје њихово аутентично тумачење (члан  30. став 1. aлинеја  2. ранијег односно 39. став 2. тачка 2)  важећег закона).

         Законом о пољопривредном земљишту, и то чланом 3. став 2 прописано је да се пољопривредним земљиштем у смислу овог закона сматрају и земљишта којима је планским актима Републике Српске, општина и градова одређена друга намјена, све док се за та земљишта у поступку привођења планираној намјени не плати накнада за промјену намјене у складу са овим законом, а чланом 32. да за промјену намјене пољопривредног земљишта странка (власник, односно корисник пољопривредног земљишта) плаћа једнократну накнаду, осим у случајевима ослобађања од плаћања накнаде прописаних овим законом (став 1),  да пољопривредно земљиште не може да се почне користити у непољопривредне сврхе док се не изврши уплата накнаде из става 1. овог члана (став 2),  да јединице локалне самоуправе не могу утврђивати општи интерес нити могу својим одлукама ослобађати од плаћања дијела накнаде који њима припада (став 3),  да се наплаћена накнада по основу промјене намјене пољопривредног земљишта у непољопривредне сврхе усмјерава у односу 30% у буџет Републике Српске, а 70% у буџет општине на чијем се подручју налази земљиште (члан 35. став 1). Овим законом је, такође, и то чланом 36. ст. 1. тач. а) до ј), таксативно наведено у којим случајевима се  не плаћа накнада за промјену намјене пољопривредног земљишта те је, између осталог,  наведено да се ова накнада не плаћа у случају изградње или легализације стамбеног објекта избјеглица, расељених лица и повратника на земљишту површине до 500 м2, под условом да је то лице у статусу или је имало статус избјеглице или расељеног лица у вријеме стицања власништва на земљишту намијењеном за стамбену изградњу, што доказује увјерењем Одсјека Министарства за избјеглице и расељена лица, односно надлежног органа (тачка и), с тим да према члану 36. став 5.  рјешење о ослобађању од плаћања накнаде доноси надлежни орган локалне самоуправе.

          Оцјењујући  оспорени члан 1. Одлуке Суд  је утврдио да Закон о уређењу простора и грађењу не садржи одредбу којом се за обвезнике накнада за ренту и накнада за трошкове уређења градског грађевинског земљишта, дакле инвеститоре изградње објеката на градском грађевинском земљишту, прописују ослобађања ових накнада, као ни овлашћење за јединицу локалне самоуправе (општину/град) да пропише ослобађање од плаћања ових накнада. Једино овлашћење које је у том правцу дато јединици локане самоуправе је да одлуком којом се одређује градско грађевинско земљиште омогући инвеститорима изградње објеката који су обвезници накнада за трошкове уређења градског грађевинског земљишта и накнада за  ренту, исте  плате у мјесечним ратама, на период највише десет година.  Имајући у виду наведено Суд је утврдио да Скупштина Града Добој није имала законско овлашћење да уреди питања која се односе на ослобађање од плаћања накнада за ренту и накнада за трошкове уређења градског грађевинског земљишта, па је стога прекорачила овлашћења из Закона када је одредила ослобађање од плаћања ових накнада за поједине инвеститоре изградње објеката на градском грађевинском земљишту из члана 1. Одлуке.

         Суд је, такође, утврдио да је Скупштина Града Добој прекорачила своја овлашћења из закона и када је чланом 2. Одлуке одређене  субјекте (инвеститоре изградње објеката у појединим избјегличким насељима) ослободила од обавезе плаћања накнаде за претварање пољопривредног у грађевинско земљиште, јер Законом о уређењу простора и грађењу,  као ни Законом  о пољопривредном земљишту на који, као посебан пропис упућује члан 73. став 3. Закона о уређењу простора и грађењу, није дато овлашћење општини/граду да може својом одлуком, као општим актом, одређене обвезнике  ослободити накнаде за претварање пољопривредног у грађевинско земљиште. Оваква оцјена произлази из Закона о пољопривредном земљишту којим је  изричито прописано да јединице локалне самоуправе не могу утврђивати општи интерес нити могу својим одлукама ослобађати од плаћања дијела накнаде који њима припада, те је таксативно наведено у којим случајевима се не плаћа накнада за промјену намјене пољопривредног земљишта, а орган локалне самоуправе само овлашћен да, по  захтјеву корисника, односно ивеститора, донесе рјешење о ослобађању од плаћања накнаде за промјену намјене пољопривредног земљишта.

         Имајући у виду да Скупштина Града Добој није имала законско овлашћење да уреди питања која се односе на ослобађање од плаћања накнада за трошкове уређења грађевинског земљишта, накнада за ренту и накнада за претварање пољопривредног у грађевинско земљиште на начин како је то прописано члановима 1. и 2. Одлуке, те да без ових одредаба Одлука у цјелини не може да остане у правном поретку, Суд је утврдио да оспорена Одлука у цјелини није у сагласности са законом.

         Наводи даваоца иницијативе који се односе на несагласност оспорене Одлуке са чланом 10. Устава нису, по оцјени Суда, од утицаја у овој правној ствари, будући да је доносилац акта оспореном одлуком уредио питања за која није имао законско овлашћење, а чињеница да Одлука није у сагласности са наведеним законима чини је неуставном са становишта члана 108. став 2. којим је утврђено да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом.

         На основу изложеног Суд је одлучио као у изреци ове одлуке.

        Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман  и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.