Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5, člana 61. stav 1. tačka g)  Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 28. februara 2018. godine, d o n i o  je

 R J E Š E Nj E

   Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti člana 225. Zakona o prekršajima Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 63/14, 110/16 i 100/17).

O b r a z l o ž e nj e

      Nedeljko Jandrić iz Banje Luke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti člana 225. Zakona o prekršajima Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 63/14). U inicijativi se navodi da je osporena zakonska odredba, kojom osuđenom u prekršajnom postupku nije omogućeno da podigne zahtjev za zaštitu zakonitosti, već samo republičkom tužiocu, suprotna članu 16. Ustava Republike Srpske. Ovom ustavnom odredbom je, kako se ističe, utvrđeno da svako ima pravo na jednaku zaštitu svojih prava u postupku pred sudom i drugim državnim organima, te je svakom zajemčeno pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se rješava o njegovom pravu. Pored toga, davalac inicijative ukazuje na to da je stavom 2. osporenog člana 225. ovog zakona propisano da se odredbe Zakona o krivičnom postupku koje se odnose na podizanje zahtjeva za zaštitu zakonitosti i odlučivanje o njemu shodno primjenjuju na zahtjev za zaštitu zakonitosti u prekršajnom postupku, te da je članom 351. stav 1. Zakona o krivivičnom postupku propisano da ovaj vanredni pravni lijek mogu podnijeti tužilac, osuđeni i branilac, zbog čega su odredbe navedenih zakona kontradiktorne. Takođe smatra da osporeni član 225. Zakona o prekršajnom postupku nije u saglasnosti sa članom II stav 3. tačka e) Ustava Bosne i Hercegovine i članom 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda.

            U odgovoru na inicijativu koji je dostavila Narodna skupština Republike Srpske iznosi se stav da davalac inicijative na neadekvatan i nepotpun način tumači odredbu Ustava na čiju se povredu poziva, te da osporena odredba člana 225. Zakona o prekršajima Republike Srpske predstavlja dosljednu primjenu člana 16. Ustava. Takođe se navodi da je zakonodavac, donoseći predmetni zakon, ostao u granicama Ustavom zajemčenih ovlašćenja, te se, rukovođen razlozima cjelishodnosti i zaštite opšteg interesa, stavio u funkciju očuvanja temeljnih ustavnih načela. Donosilac ovog zakona ističe da je institut ponavljanja prekršajnog postupka, kao vanredno pravno sredstvo, predviđen isključivo u korist osuđenog lica, tako da osuđeni u ovom postupku može tražiti zaštitu eventualno povrijeđenih prava. Pored toga, Narodna skupština Republike Srpske iznosi stav da shodna primjena Zakona o krivičnom postupku znači da se odredbe tog zakona primjenjuju samo kada neko pitanje nije drugačije uređeno odredbama Zakona o prekršajima Republike Srpske, a što je upravo slučaj sa definisanjem lica koje ima pravo na podnošenje zahtjeva za zaštitu zakonitosti. Konačno, u odgovoru se ukazuje na to da, prema članu 115. Ustava, nije u okviru nadležnosti Ustavnog suda da ocjenjuje međusobnu saglasnost osporenog zakona i Zakona o krivičnom postupku.

            Osporenim članom 225. Zakona o prekršajima Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 63/14, 110/16 i 100/17) propisano je da će protiv pravosnažnih sudskih odluka republički tužilac podići zahtjev za zaštitu zakonitosti, ako je povrijeđen zakon (stav 1), da se odredbe Zakona o krivičnom postupku koje se odnose na podizanje zahtjeva za zaštitu zakonitosti i odlučivanje o njemu shodno primjenjuju na zahtjev za zaštitu zakonitosti u prekršajnom postupku (stav 2), te da republičko tužilaštvo ne mora podići zahtjev za zaštitu zakonitosti ako smatra da je povrijeđen zakon, ali da povreda zakona nije uticala na pravilnost odluke i da nije riječ o pravnom pitanju važnom za jedinstvenu primjenu zakona ili zaštitu ljudskih prava i sloboda (stav 3).  

            U postupku ocjenjivanja ustavnosti osporenog člana 225. Zakona o prekršajima Republike Srpske Sud je imao u vidu da prema odredbama tačaka 4, 5, 10. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, ustavnost i zakonitost, ostvarivanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda, organizaciju, nadležnosti i rad državnih organa, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom. Pored toga, u konkretom slučaju Sud je uzeo u obzir da je Ustavom utvrđeno da se svako ima pravo na jednaku zaštitu svojih prava u postupku pred sudom i drugim državnim organom i organizacijom, te je svakom zajemčeno pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se rješava o njegovom pravu ili na zakonom zasnovanom interesu (član 16), da se prava i slobode zajemčeni ovim ustavom ne mogu oduzeti ili ograničiti (član 48. stav 1), da sudovi štite ljudska prava i slobode, utvrđena prava i interese pravnih subjekata i zakonitost (član 121. stav 3), te da se osnivanje, nadležnost, organizacija i postupak pred sudovima utvrđuju zakonom (član 122).

            Iz navedenih ustavnih odredaba, po ocjeni Suda, proizlazi da je zakonodavac ovlašćen da uređuje sve segmente postupka pred sudovima i drugim državnim organima. U skladu sa ovim ovlašćenjem, Zakonom o prekršajima Republike Srpske uređeni su pojam prekršaja, uslovi za propisivanje prekršaja i prekršajnih sankcija i odgovornosti, te prekršajni postupak i postupak izvršenja prekršajnih sankcija. Uređujući pitanje prekršajnog postupka, ovim zakonom su, između ostalog, propisani redovni i vanredni pravni lijekovi u ovom postupku, te je u okviru vanrednih pravnih lijekova, osporenim članom 225. regulisano podizanje zahtjeva za zaštitu zakonitosti. 

            Radi cjelovitog sagledavanja osporene zakonske odredbe, Sud je imao u vidu i to da je ovim zakonom propisano da su ovlašćeni organi za pokretanje prekršajnog postupka: nadležna ministarstva i drugi organi Bosne i Hercegovine, Ministarstvo unutrašnjih poslova, druga ministarstva i inspekcijski organi Republike Srpske, nadležni organi jedinica lokalne samouprave i privredna društva i druga pravna lica koja imaju javna ovlašćenja u čiju nadležnost spada neposredno izvršenje ili nadzor nad izvršenjem zakona ili propisa kojima su propisani prekršaji (član 11. stav 2), da se pravilima prekršajnog postupka ovog zakona omogućava pravično vođenje prekršajnog postupka, zaštita ljudskih prava, pravilno utvrđivanje činjenica i zakonito odlučivanje o prekršajnoj odgovornosti, tako da niko nevin ne bude kažnjen, a da se počiniocu prekršaja izrekne kazna ili da se prema njemu primijeni druga prekršajna sankacija (član 105. stav 1), da ako ovim zakonom nisu uređena pojedina pitanja prekršajnog postupka, na ta pitanja shodno se primjenjuju odredbe Zakona o krivičnom postupku Republike Srpske (član 105. stav 3), da se ovlašćenja tužioca uređena Zakonom o krivičnom postupku Republike Srpske shodno primjenjuju i na ovlašćeni organ u prekršajnom postupku (član 105. stav 4), da su stranke u prekršajnom postupku: ovlašćeni podnosilac zahtjeva, okrivljeni i oštećeni koji je podnio zahtjev za pokretanje prekršajnog postupka (član 120. stav 1), da su ovlašćeni podnosioci zahtjeva za pokretanje prekršajnog postupka ovlašćeni organi iz člana 11. ovog zakona (član 121. stav 1), da ukoliko tužilac za određeno djelo nađe da ima obilježja prekršaja, predmet će ustupiti nadležnom ovlašćenom organu (član 121. stav 4).  Pored toga, prema članu 203. ovog zakona, žalba je redovni pravni lijek koji se izjavljuje protiv prvostepenog rješenja o prekršaju i mogu je izjaviti okrivljeni i podnosilac zahtjeva, dok je članom 221. propisano da zahtjev za ponavljanje prekršajnog postupka (koji je vanredni pravni lijek) može podnijeti kažnjeni.  

            Imajući u vidu navedeno, Sud je ocijenio da osporenim članom 225. Zakona o prekršajima Republike Srpske nije došlo do povrede člana 16. Ustava, na koji ukazuje davalac inicijative, već da ovakvo propisivanje predstvalja odraz cjelishodne procjene zakonodavca u regulisanju predmetnog pravnog pitanja. Naime, navedena ustavna odredba garantuje svakom učesniku u bilo kojem sudskom postupku jednaku zaštitu prava, pa shodno tome, u konkretnom slučaju jemči isti stepen pravne zaštite strankama i u prekršajnom postupku. Međutim, kako iz odredaba člana 120. stav 1. i člana 121. stav 1. ovog zakona, a u vezi sa članom 11. stav 2. jasno proizlazi, republički tužilac u prekršajnom postupku nema svojstvo ni stranke, a ni učesnika, tako da se u kontekstu ustavne norme iz člana 16. njegov položaj u prekršajnom postupku ne može dovesti u vezu sa položajem kažnjenog lica u smislu prava na jednaku pravnu zaštitu u postupku pred sudom za prekršaje. Osporenom odredbom Zakona, dakle, isto pravo na podizanje zahtjeva za zaštitu zakonitosti nije dato ne samo okrivljenom nego ono nije dato niti drugoj strani u istom postupku, odnosno ovlašćenom podnosiocu zahtjeva. Shodno ovakvom legislativnom rješenju, jednaka pravna zaštita okrivljenog u odnosu na suprotnu stranu u prekršajnom postupku, po ocjeni Suda, nije dovedena u pitanje. Do kršenja predmetne ustavne garancije bi eventualno moglo doći u procesnoj situaciji u kojoj bi ovo pravo bilo uskraćeno jednoj od stranaka u postupku u odnosu na drugu, što u konkretnoj stvari nije slučaj. Sud smatra da činjenica da je zakonodavac samo republičkom tužiocu dao mogućnost za podizanje zahtjeva za zaštitu zakonitosti u prekršajnom postupku, ne dovodi do povrede prava kažnjenog na jednaku pravnu zaštitu, jer se ova ustavna garancija odnosi na stranke u postupku, a ne i na treća lica. S obzirom na to da se radi o vanrednom pravnom sredstvu, koje se podnosi zbog povrede materijalnog zakona ili bitnih povreda zakonskih odredaba o postupku, zakonodavac je, vođen svojom cjelishodnom ocjenom, dao diskreciono ovlašćenje Republičkom tužiocu da, kao visoko stručni organ, iskoristi ovo pravno sredstvo kada smatra da je to neophodno zbog povrede zakona. Istovremeno, Sud smatra potrebnim ukazati na to da kažnjena lica u prekršajnom postupku, potpuno ravnopravno u odnosu na suprotnu stranu u istom postupku, imaju pravo da protiv odluke suda ulože žalbu, kao redovan pravni lijek, te zahtjev za ponavljanje postupka, koji je vanredno pravno sredstvo, čime se u potpunosti realizuju garancije iz člana 16. Ustava.

            Navode davaoca inicijative o nesaglasnosti osporene odredbe Zakona o prekršajima Republike Srpske sa članom 350. Zakona o krivičnom postupku, Sud nije ramatrao s obzirom na to da, shodno članu 115. Ustava, nije nadležan za ocjenjivanje međusobne saglasnosti odredaba pojedinih zakona. Prema istoj ustavnoj odredbi, nije u okviru nadležnosti ovog suda da ocjenjuje ni saglasnost osporene zakonske norme sa Ustavom Bosne i Hercegovine.

            S obzirom na paušalne navode davaoca inicijative o povredi člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda u konkretnom slučaju, odnosno nedostatak bilo kakvog obrazloženja ili argumentacije u tom smislu, Sud nije razmatrao inicijativu u odnosu na ove navode.

            Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, o ustavnosti osporenog člana 225. Zakona o prekršajima Republike Srpske odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

            Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ovog rješenja.

            Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.