Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tačke a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 28. februara 2018. godine, d o n i o  je

 O D L U K U

     Utvrđuje se da član 1. stav 4. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o utvrđivanju svojstva osiguranog lica, matičnoj evidenciji i zdravstvenoj knjižici ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 72/13) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o zdravstvenoj zaštiti ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 106/09 i 44/15).

O b r a z l o ž e nj e

         Dragan Marinković iz Kozluka dao je Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 1. stav 4. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o utvrđivanju svojstva osiguranog lica, matičnoj evidenciji i zdravstvenoj knjižici ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 72/13), koji je donio je Upravni odbor Fonda zdravstvenog osiguranja Republike Srpske. U inicijativi se navodi da osporena odredba ovog pravilnika nije u saglasnosti sa članom 8. stav 2. tačka v) Zakona o zdravstvenoj zaštiti, kao ni sa članom 37. stav 3. Ustava, jer licima starijim od 65 godina uskraćuje zakonsko i ustavno pravo na zdravstvenu zaštitu iz javnih prihoda. Naime, kako se ističe, osporena norma Pravilnika licima starijim od 65 godina koja imaju svojstvo osiguranog lica, ovjeru zdravstvenih knjižica bez uplaćenih doprinosa uslovljava stanjem socijalne potrebe, koja se utvrđuje rješenjem Centra za socijalni rad. Propisivanje ovakvog uslova, po mišljenju davaoca inicijative, suprotno je relevantnim normama Zakona o zdravstvenoj zaštiti, koji ne predviđa utvrđivanje stanja socijalne potrebe ove kategorije osiguranika za ostvarivanje prava na zdravstvenu zaštitu. Shodno navedenom, predlaže da Sud utvrdi da osporena odredba Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o utvrđivanju svojstva osiguranog lica, matičnoj evidenciji i zdravstvenoj knjižici nije u saglasnosti sa Ustavom i zakonom. 

        U odgovoru na incijativu koji je dostavio Fond zdravstvenog osiguranja Republike Srpske navodi se da se osporenom odredbom predmetnog pravilnika omogućava ovom fondu da ovjeru zdravstvenih knjižica određenim kategorijama osiguranih lica ne uslovljava plaćenim doprinosom, pod uslovom da lice ima utvrđeno svojstvo osiguranika Fonda i da se nalazi u stanju socijalne potrebe koja je potvrđena rješenjem Centra za socijalni rad. Ukazuje se na odredbe članova 2, 6, 28, 42. i 56. Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 18/99, 51/01, 70/01, 51/03, 57/03, 17/08, 1/09 i 106/09) kojima su propisani uslovi i način ostvarivanja prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja, obaveza Fonda da vodi evidenciju u vezi sa ostvarivanjem ovih prava i obaveze Upravnog odbora ovog fonda prilikom raspoređivanja sredstava u tekućoj godini. U odgovoru se ističe da je svrha osporene odredbe ovog pravilnika da se definišu kategorije stanovnika Republike Srpske koji imaju utvrđeno svojstvo osiguranog lica Fonda, a koji se nalaze u stanju posebne potrebe za zdravstvenom zaštitom i da im se omogući ovjera zdravstvene knjižice, iako u određenom momentu za neko lice iz propisanih kategorija nije plaćen doprinos za obavezno zdravstveno osiguranje.     

         Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o utvrđivanju svojstva osiguranog lica, matičnoj evidenciji i zdravstvenoj knjižici ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 72/13) donio je Upravni odbor Fonda zdravstvenog osiguranja Republike Srpske na osnovu člana 48, a u vezi sa članom 28. i članom 42. stav 2. Zakona o zdravstvenom osiguranju ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 18/99, 51/01, 70/01, 51/03, 57/03, 17/08, 1/09 i 106/09) i člana 17. Statuta Fonda zdravstvenog osiguranja Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 6/04, 19/05, 63/08, 64/09, 105/09 i 119/11). Osporenim članom 1. stav 4. ovog pravilnika propisano je da se u članu 21. stav (8) Pravilnika o utvrđivanju svojstva osiguranog lica, matičnoj evidenciji i zdravstvenoj knjižici ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 102/11, 40/12 i 56/12) dodaje nova tačka d) koja glasi: "lica starija od 65 godina života koja se nalaze u stanju socijalne potrebe utvrđene rješenjem Centra za socijalni rad."            

       U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporene odredbe predmetnog pravilnika, Sud je imao u vidu da prema odredbama tačaka 12. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, socijalno osiguranje i druge oblike socijalne zaštite, zdravstvo i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom. Pored toga, članom 37. Ustava utvrđeno je da svako ima pravo na zaštitu zdravlja, zajemčeno je pravo na zdravstvenu zaštitu, u skladu sa zakonom, te garantovano da djeca, trudnice i stara lica imaju pravo na zdravstvenu zaštitu iz javnih prihoda, a druga lica pod uslovom utvrđenim zakonom. Prema članu 108. Ustava, zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, a propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.

      Shodno navedenim ustavnim ovašćenjima, Zakonom o zdravstvenom osiguranju uređen je sistem obaveznog i proširenog zdravstvenog osiguranja, prava iz osiguranja, način ostvarivanja prava i načela privatnog zdravstvenog osiguranja. Ovim zakonom je, između ostalog, propisano da su obaveznim zdravstvenim osiguranjem obuhvaćeni svi građani Republike Srpske i druga lica u skladu sa zakonom (član 2), da ostvarivanje prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja obezbjeđuje Fond zdravstvenog osiguranja Republike Srpske i poslodavci, pod uslovima utvrđenim ovim zaknom i aktima Fonda (član 3), da u prava iz zdravstvenog osiguranja, prije svega, spada zdravstvena zaštita (član 4. stav 1. alineja 1), da sva osigurana lica imaju jednaka prava na zdravstvenu zaštitu, te da se zakonom i aktima Fonda utvrđuje koje grupe osiguranika i mjere zdravstvene zaštite imaju prioritet u ostvarivanju zdravstvene zaštite i druge pogodnosti zbog posebnog socijalno-medicinskog statusa i na osnovu drugih kriterijuma utvrđenih zakonom (član 8), da prava iz obaveznog zdravstvenog osiguranja može ostvarivati lice kojem je utvrđen status osiguranog lica (član 28. stav 1), da se svojstvo osiguranog lica stiče podnošenjem prijave za zdravstveno osiguranje u Jedinstveni sistem registracije, kontrole i naplate doprinosa, koji vodi Poreska uprava Republike Srpske, a dokazuje se propisanom ispravom (zdravstvena knjižica) (član 28. stav 2), da Upravni odbor Fonda, u skladu sa zakonom i Statutom Fonda, donosi Statut i druge opšte akte Fonda (član 49. tačke 1. i 2).

   Pored toga, u konkretnom slučaju Sud je uzeo u obzir i relevantne odredbe Zakona o zdravstvenoj zaštiti ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 106/09 i 44/15) kojim je, između ostalog, uređeno obezbjeđenje zdravstvene zaštite, načela zdravstvene zaštite, kao i prava i obaveze građana i pacijenata u ostvarivanju zdravstvene zaštite. Tako je ovim zakonom propisano: da je zdravstvena djelatnost od opšteg interesa za Republiku Srpsku (član 3. stav 1), da se na nivou Republike obezbjeđuje zdravstvena zaštita pod jednakim uslovima populacionim i nozološkim grupama od posebnog socijalno-medicinskog značaja (član 8. stav 1), da zdravstvena zaštita iz stava 1. člana 8. ovog zakona obuhvata, pored ostalih, i lica starija od 65 godina života (član 8. stav 2. tačka v)).

      Imajući u vidu navedene ustavne i zakonske odredbe, Sud je ocijenio da je Upravni odbor Fonda zdravstvenog osiguranja Republike Srpske bio ovlašćen da donese Pravilnik o utvrđivanju svojstva osiguranog lica, matičnoj evidenciji i zdravstvenoj knjižici, kojim je regulisano utvrđivanje svojstva osiguranika Fonda zdravstvenog osiguranja Republike Srpske, vođenje matične evidencije u oblasti zdravstvenog osiguranja, uslovi i način izdavanja, ovjere i upotrebe zdravstvene knjižice, kao i njen oblik, veličina, izgled i sadržaj. Tako je, između ostalog, uređujući pitanje uslova za izdavanje, ovjeru i upotrebu zdravstvene knjižice, članom 21. stav 6. osnovnog teksta predmetnog pravilnika propisan krug lica kojima se ovjera zdravstvenih knjižica ne uslovljava plaćenim doprinosom, pod uslovom da im je utvrđeno svojstvo osiguranog lica Fonda. Osporenom odredbom člana 1. stav 4. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o utvrđivanju svojstva osiguranog lica, matičnoj evidenciji i zdravstvenoj knjižici ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 72/13), u članu 21. stav 8. Pravilnika o utvrđivanju svojstva osiguranog lica, matičnoj evidenciji i zdravstvenoj knjižici ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 102/11, 40/12 i 56/12) dodata je nova tačka d) prema kojoj lica starija od 65 godina života, zdravstvenu knjižicu mogu ovjeriti bez uslovljavanja plaćanjem doprinosa samo pod uslovom da se nalaze u stanju socijalne potrebe utvrđene rješenjem Centra za socijalni rad.         

     Uzimajući u obzir sve naprijed navedeno, Sud je ocijenio da propisivanje iz člana 1. stav 4. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o utvrđivanju svojstva osiguranog lica, matičnoj evidenciji i zdravstvenoj knjižici nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o zdravstvenoj zaštiti. Naime, članom 8. ovog zakona garantovano je na nivou Republike obezbjeđivanje zdravstvene zaštite pod jednakim uslovima određenim kategorijama lica koja su od posebnog socijalno-medicinskog značaja, kao što su: djeca do navršenih 15 godina, školska djeca, žene u toku trudnoće i porođaja, lica sa invaliditetom, lica u stanju mentalne retardacije ili koja boluju od određenih teških bolesti, korisnici prava iz propisa koji regulišu prava boraca i vojnih invalida, nezaposlena lica prijavljena organizaciji za zapošljavanje ako ne ostvaruju novčanu naknadu i sl. U krug ovih subjekata odredbom člana 8. stav 2. tačka v) ovog zakona uvrštena su i lica starija od 65 godina života, bez uslovljavanja postojanjem stanja socijalne potrebe. Radi se, dakle, o posebno zaštićenim kategorijama građana od strane zakonodavca, kojima je, s obzirom na njihov socijalno-medicinski status, koji se ogleda u godinama života, teškom zdravstvenom stanju, socijalnom položaju ili drugom specifičnom svojstvu, zakonodavac dao prioritet i određene pogodnosti u ostvarivanju prava na zdravstvenu zaštitu. Kako iz relevantnih odredaba člana Zakona o zdravstvenom osiguranju proizlazi, zdravstvena zaštita osiguranika Fonda zdravstvenog osiguranja Republike Srpske ostvaruje se na osnovu ovjerene zdravstvene knjižice. U vezi s tim, Sud ukazuje na činjenicu da lica na koja se odnosi osporeni član 1. stav 4. predmetnog pravilnika takođe imaju svojstvo osiguranika ovog fonda.

    Slijedom navedenog Sud je utvrdio da je donosilac osporenog pravilnika, propisujući uslov postojanja stanja socijalne potrebe lica starijih od 65 godina kako bi imali mogućnost ovjere zdravstvene knjižice bez prethodnog uslovljavanja plaćanjem doprinosa, izašao iz okvira svojih ovlašćenja, jer je podzakonskim aktom uveo novi, odnosno dodatni uslov za ostvarivanje prava na zdravstvenu zaštitu ove kategorije lica, koji nije predviđen zakonom. Ovakvim propisivanjem su adresati osporene norme ograničeni u ostvarivanju prava na zdravstvenu zaštitu koje je garantovano zakonom. Kada se ima u vidu da je, prema Zakonu o zdravstvenoj zaštiti, zdravstvena djelatnost od opšteg interesa za Republiku, Sud smatra da sva temeljna pitanja od značaja za oblast zdravstvene zaštite, kao što su uslovi i kriterijumi za ostvarivanje ovih prava, mogu biti uređeni samo od strane zakonodavca. Zbog toga se osporenim pravilnikom, koji je podzakonski sprovedbeni akt, mogu samo razraditi relevantne zakonske odredbe iz ove oblasti radi njihove primjene, ali ne i propisivati uslovi za ostvarivanje prava na zdravstvenu zaštitu starih lica, kao posebno osjetljive kategorije osiguranika, koje zakon nije predvidio. Shodno navedenom, osporenim propisivanjem je, po ocjeni Suda, narušeno načelo zakonitosti iz člana 108. Ustava, prema kojem propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom. Pored toga, Sud je ocijenio da je u konkretnom slučaju došlo i do povrede načela ustavnosti, jer je osporena norma ovog pravilnika suprotna članu 37. stav 3. Ustava, kojim je, između ostalog, utvrđeno da stara lica imaju pravo na zdravstvenu zaštitu iz javnih prihoda, a druga lica pod uslovom utvrđenim zakonom. Po mišljenju ovog suda, tumačenjem ove ustavne odredbe nesumnjivo se dolazi do zaključka da se starim licima, direktno na osnovu Ustava, garantuje zdravstvena zaštita iz javnih prihoda bez mogućnosti postavljanja dodatnih uslova koji bi ograničili ili uskratili ostvarivanje ovog prava. U vezi sa navedenim Sud je imao u vidu i garanciju iz člana 48. stav 1. Ustava, prema kojem se prava i slobode zajemčeni ovim ustavom ne mogu oduzeti ni ograničiti, kao i odredbu iz člana 49. Ustava, kojim je utvrđeno da se prava i slobode ostvaruju neposredno na osnovu Ustava, osim kada je Ustavom utvrđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom. 

      S obzirom na to da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, o ustavnosti i zakonitosti osporene odredbe Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o utvrđivanju svojstva osiguranog lica, matičnoj evidenciji i zdravstvenoj knjižici ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 72/13), odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

      Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

      Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i   sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.