Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana 60. stav 1. tačke a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 31. januara 2018. godine, d o n i o  je

 O D L U K U

        Utvrđuje se da član 20. stav 3. Pravilnika o načinu osnivanja i održavanja katastra nepokretnosti Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 11/14, 25/14 i 31/15) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o stvarnim pravima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11 i 60/15).

O b r a z l o ž e nj e

         Nada Milić i Uroš Đurić iz Gradačca i Branislav Đurić iz Modriče dali su Ustavnom sudu Republike Srpske inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 20. stav 3. Pravilnika o načinu osnivanja i održavanja katastra nepokretnosti Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 11/14, 25/14 i 31/15), koji je donio v. d. direktora Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove. U inicijativi se navodi da osporena odredba ovog pravilnika nije u saglasnosti sa članom 80. st. 1, 2. i 4. Zakona o stvarnim pravima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 124/08 i 60/15), kojim je propisano da na zajedničkim dijelovima nepokretnosti etažni vlasnici imaju pravo susvojine. Naime, osporenom normom predmetnog pravilnika se na zajedničkim dijelovima nepokretnosti nalaže upis prava zajedničke svojine u korist etažnih vlasnika, što je, kako se ističe u inicijativi, suprotno navedenim odredbama Zakona o stvarnim pravima, koji uređuje sva temeljna pitanja koja se odnose na pravo svojine na nepokretnostima. Kako je donosilac predmetnog pravilnika na drugačiji način regulisao materiju koja je uređena zakonom, osporenim propisivanjem je, po mišljenju davalaca inicijative, izašao iz svojih zakonskih i ustavnih okvira i narušio načelo ustavnosti i zakonitosti iz člana 108. Ustava Republike Srpske.

U odgovoru koji je na incijativu dostavila Republička uprava za geodetske i imovinsko-pravne poslove navodi se da je suština upisa zajedničke svojine na posebnim dijelovima objekta sadržana u jednakom obimu prava i obaveza svih etažnih vlasnika na zajedničkim dijelovima objekta. Ukazuje se na član 4. Zakona o održavanju zgrada ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 101/11) kojim je propisano da su zajednički dijelovi i uređaji zgrade nedjeljiva i nepodijeljena imovina etažnih vlasnika koja predstavlja osnov suvlasničke zajednice sa jednakim obimom prava i obaveza u skladu sa zakonom i njihovim međusobnim ugovorom, te da je zajednička svojina u zavisnom odnosu prema zasebnoj etažnoj svojini i neodvojiva je od nje. U pogledu člana 80. Zakona o stvarnim pravima na koji se pozivaju inicijatori, donosilac osporenog pravilnika iznosi stav da, iako ovom zakonskom odredbom jeste propisano da etažni vlasnici imaju pravo susvojine na zajedničkim dijelovima objekta, to pravo može da postoji tek kada prestane režim zajedničke svojine, odnosno nakon diobe zajedničke svojine i utvrđivanja idealnog dijela susvojine svakog nosioca etažnog prava svojine.   

 Pravilnik o načinu osnivanja i održavanja katastra nepokretnosti Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 11/14, 25/14 i 31/15) donesen je na osnovu člana 179. tačka ž) Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 6/12) i člana 89. stav 2. Zakona o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 i 121/12). Osporenim članom 20. stav 3. ovog akta propisano je da se u B1 listu za objekte u etažnoj svojini u prostor za upis podataka u prvi horizontalni red upisuje "nosioci prava zajedničke svojine" sa pravom zajedničke svojine na zajedničkim dijelovima objekta upisanih u podulošku broj 1. 

U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenog člana 20. stav 3. Pravilnika o načinu osnivanja i održavanja katastra nepokretnosti Republike Srpske, Sud je imao u vidu da prema odredbama tačaka 6, 8. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, korišćenje prostora i politiku i mjere za usmjeravanje razvoja, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom. Na osnovu navedenih ustavnih ovlašćenja, Zakonom o premjeru i katastru Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 6/12 i 110/16) uređeni su upravni i stručni poslovi koji se odnose na premjer Republike Srpske, katastar nepokretnosti, kao javni registar o nepokretnostima i stvarnim pravima na njima, zatim katastar vodova, osnovne geodetske radove, adresni registar, topografsko-geografsku djelatnost, Geoinformacioni sistem Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove Republike Srpske i druga pitanja od značaja za uređenje ove oblasti. Tako je, između ostalog, ovim zakonom propisano da je katastar nepokretnosti osnovni i javni registar o nepokretnostima i stvarnim pravima na njima (član 4. stav 1), da su premjer Republike Srpske, katastar nepokretnosti, katastar vodova, osnovni geodetski radovi i druga pitanja koja su predmet uređivanja ovog zakona od opšteg interesa za Republiku Srpsku (član 6), da se za rješavanje pojedinih pitanja upisa stvarnih prava koja nisu uređena ovim zakonom primjenjuju odredbe zakona kojim se uređuju svojina i druga stvarna prava (član 7), da se upisom u katastar nepokretnosti stiču, prenose ograničavaju i prestaju prava na nepokretnostima, osim ako zakonom nije drugačije određeno (član 54. stav 1), da se iz baze podataka katastra nepokretnosti izdaje list nepokretnosti u propisanom obliku i sadržaju za nepokretnost i imaoca prava (član 70. stav 1), da se na nepokretnostima upisuju, između ostalog, pravo svojine (član 93. stav 1. tačka a)), da se pravo susvojine upisuje u korist imalaca prava po određenim udjelima u odnosu na cjelinu nepokretnosti, a da se pravo zajedničke svojine na nepokretnostima upisuje na ime svih imalaca prava svojine kada udio u ispravi za upis nije određen (član 93. st. 3. i 4), da se prava na nepokretnostima iz člana 93. ovog zakona  uspostavljaju na način i u postupku regulisanim ovim zakonom.

Uređujući pitanje donošenja podzakonskih akata za provođenje ovog zakona, zakonodavac je dao ovlašćenje direktoru Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove da propisuje tehničke normative, metode i način rada kod osnivanja, obnove i održavanja katastra nepokrenosti i drugih katastarskih evidencija o nepokretnostima (član 179. tačka ž)), koji je i označen kao pravni osnov za donošenje osporenog pravilnika.

Pored toga, Sud je u konkretnom slučaju uzeo u obzir i relevantne odredbe Zakona o stvarnim pravima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 124/08, 3/09, 58/09 i 60/15), kojima je uređeno sticanje, korišćenje, raspolaganje, zaštita i prestanak prava svojine, drugih stvarnih prava i državine. Između ostalog, ovim zakonom je propisano da susvojina postoji kada dva ili više lica (suvlasnici) imaju pravo svojine na istoj stvari, svaki prema svom udjelu srazmjerno cjelini (član 35. stav 1), da zajednička svojina predstavlja svojinu dva ili više lica (zajedničari) na istoj stvari čiji udjeli nisu određeni, ali su odredivi (član 43. stav 1), da svojina na posebnom dijelu nepokretnosti (etažna svojina) proizlazi i ostaje neodvojivo povezana sa odgovarajućim suvlasničkim dijelom nepokretnosti na kojem je uspostavljena, te se može samo zajedno sa njim prenijeti ili opteretiti (član 80. stav 1), te da svojina određenog posebnog dijela nepokretnosti ovlašćuje etažnog vlasnika da taj posebni dio nepokretnosti isključivo koristi i raspolaže njim, a na zajedničkim dijelovima nepokretnosti ima pravo susvojine (član 80. stav 2).   

Prilikom razmatranja osporenih odredaba Sud je takođe imao u vidu da je članom 69. st. 1. i 2. Zakona o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 i 121/12) propisano da organi uprave donose pravilnike, naredbe i uputstva, a da se pravilnikom razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade, te da prema članu 89. stav 2. istog zakona, direktor samostalne uprave donosi propise iz njenog djelokruga uz saglasnost Vlade.

Na osnovu navedenih zakonskih odredaba Sud je ocijenio da je direktor Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove bio ovlašćen da donese osporeni pravilnik kojim su, s ciljem provođenja Zakona o katastru i premjeru Republike Srpske, razrađene odredbe ovog zakona koje se odnose na način i metode osnivanja, obnove i održavanja katastra nepokretnosti. Ovim pravilnikom je propisano da se privremeni list nepokretnosti sastoji, između ostalog, od B1 lista privremenog lista nepokretnosti, u koji se upisuju podaci o nosiocu prava na objektima i posebnim dijelovima objekta (član 9. tačka g), da zajedničke dijelove objekta, kao posebnu iskaznu jedinicu, čine sve prostorije koje služe objektu kao cjelini, a to su: stubišta, liftovi, podrumi, tavani, skloništa, prostorije za pranje i sušenje rublja, prostor za odlaganje otpada i slčno (član 16. stav 5), te da se obrazac  privremenog lista nepokretnosti nalazi u Prilogu broj 1, koji čini sastavni dio ovog pravilnika (član 3. stav 4). 

Propisujući sadržaj B1 lista privremenog lista nepokretnosti za objekte u etažnoj svojini, osporenim članom 20. stav 3. predmetnog pravilnika je određen upis prava zajedničke svojine na zajedničkim dijelovima objekta.

Ovakvim normiranjem je, po ocjeni Suda, donosilac ovog akta izašao izvan svojih zakonskih i ustavnih okvira, jer je neovlašćeno regulisao materiju koja je u nadležnosti zakonodavca, te je suprotno releventoj zakonskoj normi, na drugačiji način uredio svojinski režim na zajedničkim dijelovima objekata. Naime, uređivanje svih segmenata prava svojine, pa tako i regulisanje režima svojine na zajedničkim dijelovima objekata je, prema Ustavu Republike Srpske, u isključivoj nadležnosti zakonodavca, jer, kako je to naprijed već istaknuto, Republika uređuje i obezbjeđuje, svojinske odnose. Dakle, sva temeljna, statusna pitanja svojine ‒ sadržaj, sticanje, ograničenja, zaštita i prestanak prava svojine, kao i drugih stvarnih prava na nekretninama, predstavljaju zakonsku materiju. Stoga je i pitanje svojinskih prava etažnih vlasnika na zajedničkim dijelovima zgrade regulisano Zakonom o stvarnim pravima ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11 i 60/15), koji, kao sistemski zakon u ovoj oblasti, na sveobuhvatan način uređuje sva stvarna prava na nepokretnostima, pa tako i pitanje svojine. Kako je već navedeno, odredbom člana 80. stav 2. ovog zakona propisano da etažni vlasnici na zajedničkim dijelovima zgrade imaju pravo susvojine. Iz ove zakonske norme, dakle, proizlazi da, istovremeno sa sticanjem prava etažne svojine na posebnom dijelu zgrade, etažni vlasnik postaje i nosilac prava susvojine na zajedničkim dijelovima tog objekta.

Donosilac predmetnog pravilnika u odgovoru na inicijativu neosnovano se poziva na odredbu člana 4. stav 1. Zakona o održavanju zgrada, nalazeći u ovoj normi uporište za propisivanje iz člana 20. stav 3. osporenog akta. Naime, po ocjeni Suda, relevantan propis za uređivanje svih temeljnih svojinskopravnih pitanja na nepokretnostima je Zakon o stvarnim pravima, tako da, u konkretnom slučaju, osporeni pravilnik, kao podzakonski akt tehničko-provedbenog karaktera koji razrađuje pitanja načina osnivanja i održavanja katastra nepokretnosti, prilikom regulisanja sadržaja stvarnih prava upisanih u privremeni list nepokretnosti mora slijediti relevantne odredbe ovog zakona. U tom smislu je i odredbom člana 7. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske propisano da se za rješavanje pojedinih pitanja upisa stvarnih prava koja nisu uređena ovim zakonom, primjenjuju odredbe zakona koji se uređuju svojina i druga stvarna prava. S druge strane, Zakonom o održavanju zgrada, koji je donesen sa ciljem zaštite i očuvanja stambenog fonda, uređeno je izvođenje radova redovnog i investicionog održavanja stanova, poslovnih prostorija, garaža i zajedničkih dijelova zgrade, kao i upravljanje, finansiranje i organizovanje poslova održavanja. Prema tome, odredbe ovog zakona su u funkciji efikasnog održavanja i upravljanja zgradama, te suštinski ne zadiru u pitanja svojinskog režima na ovim nepokretnostima, tako da, po ocjeni Suda, ne mogu predstavljati osnov za podzakonsko regulisanje upisa stvarnih prava etažnih vlasnika u katastar nepokretnosti. 

 Pored toga, odredba člana 179. tačka ž) Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske, na koju se u preambuli poziva donosilac predmetnog pravilnika, ne daje ovlašćenje direktoru ove republičke uprave za regulisanje pitanja svojine, već da, sa ciljem provođenja ovog zakona, propiše tehničke normative, metode i način rada kod osnivanja, obnove i održavanja katastra nepokrenosti i drugih katastarskih evidencija o nepokretnostima. 

Saglasno navedenom, Sud je utvrdio da Republička uprava za geodetske i imovinsko-pravne poslove Republike Srpskene nije mogla podzakonkim aktom, suprotno Zakonu o stvarnim pravima, odrediti upis prava zajedničke svojine etažnih vlasnika na zajedničkim dijelovima zgrade, čime je došlo do povrede garancija ustavnosti i zakonitosti iz člana 108. Ustava, kao i načela podjele vlasti iz člana 69. Ustava.

    S obzirom na to da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske, o ustavnosti i zakonitosti osporene norme člana 20. stav 3. Pravilnika o načinu osnivanja i održavanja katastra nepokretnosti Republike Srpske odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

  Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

   Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.