Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 40. став 5. и члана 60. став 1. тачке а) и б) Закона о Уставном суду Републике Српске (''Службени гласник Републике Српске'' бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 31. јануара 2018. године, д о н и о  је

 О Д Л У К У

        Утврђује се да члан 20. став 3. Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 11/14, 25/14 и 31/15) није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11 и 60/15).

О б р а з л о ж е њ е

         Нада Милић и Урош Ђурић из Градачца и Бранислав Ђурић из Модриче дали су Уставном суду Републике Српске иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 20. став 3. Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 11/14, 25/14 и 31/15), који је донио в. д. директора Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове. У иницијативи се наводи да оспорена одредба овог правилника није у сагласности са чланом 80. ст. 1, 2. и 4. Закона о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/08 и 60/15), којим је прописано да на заједничким дијеловима непокретности етажни власници имају право сусвојине. Наиме, оспореном нормом предметног правилника се на заједничким дијеловима непокретности налаже упис права заједничке својине у корист етажних власника, што је, како се истиче у иницијативи, супротно наведеним одредбама Закона о стварним правима, који уређује сва темељна питања која се односе на право својине на непокретностима. Како је доносилац предметног правилника на другачији начин регулисао материју која је уређена законом, оспореним прописивањем је, по мишљењу давалаца иницијативе, изашао из својих законских и уставних оквира и нарушио начело уставности и законитости из члана 108. Устава Републике Српске.

У одговору који је на инцијативу доставила Републичка управа за геодетске и имовинско-правне послове наводи се да је суштина уписа заједничке својине на посебним дијеловима објекта садржана у једнаком обиму права и обавеза свих етажних власника на заједничким дијеловима објекта. Указује се на члан 4. Закона о одржавању зграда ("Службени гласник Републике Српске" број 101/11) којим је прописано да су заједнички дијелови и уређаји зграде недјељива и неподијељена имовина етажних власника која представља основ сувласничке заједнице са једнаким обимом права и обавеза у складу са законом и њиховим међусобним уговором, те да је заједничка својина у зависном односу према засебној етажној својини и неодвојива је од ње. У погледу члана 80. Закона о стварним правима на који се позивају иницијатори, доносилац оспореног правилника износи став да, иако овом законском одредбом јесте прописано да етажни власници имају право сусвојине на заједничким дијеловима објекта, то право може да постоји тек када престане режим заједничке својине, односно након диобе заједничке својине и утврђивања идеалног дијела сусвојине сваког носиоца етажног права својине.   

 Правилник о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" бр. 11/14, 25/14 и 31/15) донесен је на основу члана 179. тачка ж) Закона о премјеру и катастру Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 6/12) и члана 89. став 2. Закона о републичкој управи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 и 121/12). Оспореним чланом 20. став 3. овог акта прописано је да се у Б1 листу за објекте у етажној својини у простор за упис података у први хоризонтални ред уписује "носиоци права заједничке својине" са правом заједничке својине на заједничким дијеловима објекта уписаних у подулошку број 1. 

У поступку оцјењивања уставности и законитости оспореног члана 20. став 3. Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске, Суд је имао у виду да према одредбама тачака 6, 8. и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава, Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, коришћење простора и политику и мјере за усмјеравање развоја, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом. На основу наведених уставних овлашћења, Законом о премјеру и катастру Републике Српске ("Службени гласник Републике Српске" број 6/12 и 110/16) уређени су управни и стручни послови који се односе на премјер Републике Српске, катастар непокретности, као јавни регистар о непокретностима и стварним правима на њима, затим катастар водова, основне геодетске радове, адресни регистар, топографско-географску дјелатност, Геоинформациони систем Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове Републике Српске и друга питања од значаја за уређење ове области. Тако је, између осталог, овим законом прописано да је катастар непокретности основни и јавни регистар о непокретностима и стварним правима на њима (члан 4. став 1), да су премјер Републике Српске, катастар непокретности, катастар водова, основни геодетски радови и друга питања која су предмет уређивања овог закона од општег интереса за Републику Српску (члан 6), да се за рјешавање појединих питања уписа стварних права која нису уређена овим законом примјењују одредбе закона којим се уређују својина и друга стварна права (члан 7), да се уписом у катастар непокретности стичу, преносе ограничавају и престају права на непокретностима, осим ако законом није другачије одређено (члан 54. став 1), да се из базе података катастра непокретности издаје лист непокретности у прописаном облику и садржају за непокретност и имаоца права (члан 70. став 1), да се на непокретностима уписују, између осталог, право својине (члан 93. став 1. тачка а)), да се право сусвојине уписује у корист ималаца права по одређеним удјелима у односу на цјелину непокретности, а да се право заједничке својине на непокретностима уписује на име свих ималаца права својине када удио у исправи за упис није одређен (члан 93. ст. 3. и 4), да се права на непокретностима из члана 93. овог закона  успостављају на начин и у поступку регулисаним овим законом.

Уређујући питање доношења подзаконских аката за провођење овог закона, законодавац је дао овлашћење директору Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове да прописује техничке нормативе, методе и начин рада код оснивања, обнове и одржавања катастра непокрености и других катастарских евиденција о непокретностима (члан 179. тачка ж)), који је и означен као правни основ за доношење оспореног правилника.

Поред тога, Суд је у конкретном случају узео у обзир и релевантне одредбе Закона о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/08, 3/09, 58/09 и 60/15), којима је уређено стицање, коришћење, располагање, заштита и престанак права својине, других стварних права и државине. Између осталог, овим законом је прописано да сусвојина постоји када два или више лица (сувласници) имају право својине на истој ствари, сваки према свом удјелу сразмјерно цјелини (члан 35. став 1), да заједничка својина представља својину два или више лица (заједничари) на истој ствари чији удјели нису одређени, али су одредиви (члан 43. став 1), да својина на посебном дијелу непокретности (етажна својина) произлази и остаје неодвојиво повезана са одговарајућим сувласничким дијелом непокретности на којем је успостављена, те се може само заједно са њим пренијети или оптеретити (члан 80. став 1), те да својина одређеног посебног дијела непокретности овлашћује етажног власника да тај посебни дио непокретности искључиво користи и располаже њим, а на заједничким дијеловима непокретности има право сусвојине (члан 80. став 2).   

Приликом разматрања оспорених одредаба Суд је такође имао у виду да је чланом 69. ст. 1. и 2. Закона о републичкој управи ("Службени гласник Републике Српске" бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12 и 121/12) прописано да органи управе доносе правилнике, наредбе и упутства, а да се правилником разрађују поједине одредбе закона или прописа Владе, те да према члану 89. став 2. истог закона, директор самосталне управе доноси прописе из њеног дјелокруга уз сагласност Владе.

На основу наведених законских одредаба Суд је оцијенио да је директор Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове био овлашћен да донесе оспорени правилник којим су, с циљем провођења Закона о катастру и премјеру Републике Српске, разрађене одредбе овог закона које се односе на начин и методе оснивања, обнове и одржавања катастра непокретности. Овим правилником је прописано да се привремени лист непокретности састоји, између осталог, од Б1 листа привременог листа непокретности, у који се уписују подаци о носиоцу права на објектима и посебним дијеловима објекта (члан 9. тачка г), да заједничке дијелове објекта, као посебну исказну јединицу, чине све просторије које служе објекту као цјелини, а то су: стубишта, лифтови, подруми, тавани, склоништа, просторије за прање и сушење рубља, простор за одлагање отпада и слчно (члан 16. став 5), те да се образац  привременог листа непокретности налази у Прилогу број 1, који чини саставни дио овог правилника (члан 3. став 4). 

Прописујући садржај Б1 листа привременог листа непокретности за објекте у етажној својини, оспореним чланом 20. став 3. предметног правилника је одређен упис права заједничке својине на заједничким дијеловима објекта.

Оваквим нормирањем је, по оцјени Суда, доносилац овог акта изашао изван својих законских и уставних оквира, јер је неовлашћено регулисао материју која је у надлежности законодавца, те је супротно релевентој законској норми, на другачији начин уредио својински режим на заједничким дијеловима објеката. Наиме, уређивање свих сегмената права својине, па тако и регулисање режима својине на заједничким дијеловима објеката је, према Уставу Републике Српске, у искључивој надлежности законодавца, јер, како је то напријед већ истакнуто, Република уређује и обезбјеђује, својинске односе. Дакле, сва темељна, статусна питања својине ‒ садржај, стицање, ограничења, заштита и престанак права својине, као и других стварних права на некретнинама, представљају законску материју. Стога је и питање својинских права етажних власника на заједничким дијеловима зграде регулисано Законом о стварним правима ("Службени гласник Републике Српске" бр. 124/08, 3/09, 58/09, 95/11 и 60/15), који, као системски закон у овој области, на свеобухватан начин уређује сва стварна права на непокретностима, па тако и питање својине. Како је већ наведено, одредбом члана 80. став 2. овог закона прописано да етажни власници на заједничким дијеловима зграде имају право сусвојине. Из ове законске норме, дакле, произлази да, истовремено са стицањем права етажне својине на посебном дијелу зграде, етажни власник постаје и носилац права сусвојине на заједничким дијеловима тог објекта.

Доносилац предметног правилника у одговору на иницијативу неосновано се позива на одредбу члана 4. став 1. Закона о одржавању зграда, налазећи у овој норми упориште за прописивање из члана 20. став 3. оспореног акта. Наиме, по оцјени Суда, релевантан пропис за уређивање свих темељних својинскоправних питања на непокретностима је Закон о стварним правима, тако да, у конкретном случају, оспорени правилник, као подзаконски акт техничко-проведбеног карактера који разрађује питања начина оснивања и одржавања катастра непокретности, приликом регулисања садржаја стварних права уписаних у привремени лист непокретности мора слиједити релевантне одредбе овог закона. У том смислу је и одредбом члана 7. Закона о премјеру и катастру Републике Српске прописано да се за рјешавање појединих питања уписа стварних права која нису уређена овим законом, примјењују одредбе закона који се уређују својина и друга стварна права. С друге стране, Законом о одржавању зграда, који је донесен са циљем заштите и очувања стамбеног фонда, уређено је извођење радова редовног и инвестиционог одржавања станова, пословних просторија, гаража и заједничких дијелова зграде, као и управљање, финансирање и организовање послова одржавања. Према томе, одредбе овог закона су у функцији ефикасног одржавања и управљања зградама, те суштински не задиру у питања својинског режима на овим непокретностима, тако да, по оцјени Суда, не могу представљати основ за подзаконско регулисање уписа стварних права етажних власника у катастар непокретности. 

 Поред тога, одредба члана 179. тачка ж) Закона о премјеру и катастру Републике Српске, на коју се у преамбули позива доносилац предметног правилника, не даје овлашћење директору ове републичке управе за регулисање питања својине, већ да, са циљем провођења овог закона, пропише техничке нормативе, методе и начин рада код оснивања, обнове и одржавања катастра непокрености и других катастарских евиденција о непокретностима. 

Сагласно наведеном, Суд је утврдио да Републичка управа за геодетске и имовинско-правне послове Републике Српскене није могла подзаконким актом, супротно Закону о стварним правима, одредити упис права заједничке својине етажних власника на заједничким дијеловима зграде, чиме је дошло до повреде гаранција уставности и законитости из члана 108. Устава, као и начела подјеле власти из члана 69. Устава.

    С обзиром на то да је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске, о уставности и законитости оспорене норме члана 20. став 3. Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.

  На основу изложеног одлучено је као у изреци ове одлуке.

   Ову одлуку Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић, Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.