Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5. i člana  60. stav 1. tačka a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 31. januara 2018. godine,  d o n i o  j e

O D L U K U

Utvrđuje se da član 98. stav 3. Odluke o komunalnom redu na području opštine Ugljevik („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ br. 8/14 i 12/16) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17).

O b r a z l o ž e nj e

Jovan Perić iz Ugljevika dao je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 7. Odluke o izmjeni Odluke o komunalnom redu na podrjučju opštine Ugljevik („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ broj 12/16), u dijelu koji se odnosi na stav 3. izmijenjenog člana 98. Odluke o komunalnom redu na podrjučju opštine Ugljevik („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ broj 8/14), inicijativom pogrešno označen kao član 7. stav 1. tačka 3, a što u naravi odgovara članu 98. stav 3. Odluke o komunalnom redu na podrjučju opštine Ugljevik („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ br. 8/14 i 12/16), (u daljem tekstu: Odluka). Davalac inicijative smatra da je, propisujući na osporeni način, donosilac Odluke troškove odvoza otpada iz škola i sa grobalja prenio na adresate odredbe člana 98. stav 1. Odluke. Predmetno normiranje je, stoga, u suprotnosti sa članom 46. stav 3. Zakona o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 6/12), a adresati osporenog člana su, kao korisnici komunalne usluge odvoza otpada, dovedeni u diskriminirajući položaj jer su, pored vlastite obaveze po osnovu troškova odvoza, solidarno odgovorni i za obaveze donosioca akta nastale po tom osnovu.

  U odgovoru Skupštine Opštine Ugljevik se predlaže da Sud ne prihvati inicijativu jer ista sadrži nedostatke procesne i materijalnopravne prirode. Donosilac akta smatra da ista ne sadrži podatke koji su, po njegovom mišljenju, neophodni za identifikaciju davaoca inicijative. Nadalje, u odgovoru se ističe da su navodi iz inicijative neosnovani jer Opština ne gazduje grobljima u ruralnim područjima, već ista održavaju mjesne zajednice. Takođe argumentuju da je Opština izgradila, opremila, te obezbijedila ogrev za određen broj škola na svom području, iako je to u nadležnosti Ministarstva prosvjete, zbog čega davalac inicijative neosnovano tvrdi da će sredstva za materijalne troškove, umjesto za troškove odvoza otpada, škole koristiti u druge svrhe. 

Odluku o komunalnom redu na području opštine Ugljevik („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ broj 8/14) donijela je Skupština Opštine Ugljevik na osnovu člana 30. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13), člana 6. Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 124/11), člana 9. stav 3. Zakona o komunalnoj policiji („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj  28/13) i člana 26. Statuta Opštine Ugljevik („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ br. 6/05, 4/07, 4/08, 5/09, 4/12 i 3/14), dok je Odluku o izmjeni Odluke o komunalnom redu na području Opštine Ugljevik („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ broj 12/16) donijela na osnovu člana 39. stav 2. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16), Zakona o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 124/11), člana 9. stav 3. Zakona o komunalnoj policiji („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 28/13) i člana 26. Statuta Opštine Ugljevik („Službeni bilten Opštine Ugljevik“ br. 6/05, 4/07, 4/08, 5/09, 4/12 i 3/14).

Osporenom odredbom člana 98. stav 3. Odluke propisano je da je cijena odvoza komunalnog otpada iz prethodnog stava uračunata u cijenu korisnika usluga iz tog ruralnog područja.

 Članom 98. stav 1. Odluke je propisano da u ruralnim područjima korisnik komunalne usluge odlaže komunalni otpad u kante čiju zapreminu određuje davalac komunalne usluge a koje se smještaju u skladu sa odredbama člana 93. ove Odluke, dok je stavom 2. istog člana utvrđeno da je davalac komunalne usluge obavezan sakupljati i odvoziti komunalni otpad sa grobalja i škola iz ruralnih područja, koji se odlaže u kontejner.

Ustavom Republike Srpske je utvrđeno: da se ustavno uređenje Republike temelji, između ostalog, na vladavini prava, te na parlamentarnoj demokratiji i podjeli vlasti (član 5. stav 1. alineje 4. i 7); da opština preko svojih organa u skladu sa zakonom, uređuje i obezbjeđuje obavljanje komunalnih djelatnosti, te preko svojih organa u skladu sa zakonom izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini, obezbjeđuje izvršavanje propisa i drugih akata opštine (član 102. stav 1. tač. 2. i 6); da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, dok propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108).

Sud je imao u vidu da je odredbom člana 10. Ustava, u odnosu na koju davalac inicijative osporava Odluku, utvrđeno da su građani Republike ravnopravni u slobodama, pravima i dužnostima, jednaki pred zakonom i da uživaju istu pravnu zaštitu bez obzira na rasu, pol, jezik, nacionalnu pripadnost, vjeroispovijest, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, imovno stanje, političko i drugo uvjerenje, društveni položaj ili drugo lično svojstvo.

Sud je uzeo u obzir da je Zakon o komunalnim djelatnostima („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 124/11 i 100/17) uredio komunalne djelatnosti od posebnog javnog interesa, način obezbjeđivanja ovog interesa, kao i organizaciju obavljanja komunalnih djelatnosti te način njihovog finansiranja (član 1), kao i da je ovim zakonom propisano: da se, između ostalog, zbrinjavanje otpada iz stambenih i poslovnih prostora, u smislu ovog zakona, smatra komunalnom djelatnošću od posebnog javnog interesa (član 2. stav 1. tačka g); da zbrinjavanje otpada iz stambenih i poslovnih prostora obuhvata prikupljanje, odvoženje, deponovanje, uništavanje ili preradu otpada, osim industrijskog otpada i opasnih  materija, kao i održavanje deponije, kao i da je davalac komunalne usluge javno komunalno preduzeće ili drugi privredni subjekt kojem su povjereni poslovi obavljanja komunalne djelatnosti, dok je korisnik komunalne usluge fizičko lice, preduzetnik, udruženja građana, privredno društvo i druga pravna lica, organi, organizacije i institucije javnih službi koji na zakonit način koriste komunalne proizvode i usluge (član 3. tač. d), h) i c); da jedinica lokalne samouprave obezbjeđuje organizovano obavljanje komunalnih djelatnosti, a svojom odlukom detaljnije propisuje, između ostalog, uslove i način obavljanja komunalnih djelatnosti, te jedinicu obračuna za svaku vrstu komunalne usluge i način naplate komunalnih usluga (član 6. stav 1 tač. a) i e); da se pružanje i korišćenje komunalnih usluga vrši na osnovu ugovora zaključenog između davaoca komunalne usluge i korisnika, te da korisnik plaća utvrđenu cijenu za pruženu komunalnu uslugu na osnovu računa koji ispostavlja davalac komunalne usluge i koji ima snagu vjerodostojne isprave (član 16. st. 1. i 3); da se sredstva za obavljanje komunalnih djelatnosti individualne komunalne potrošnje obezbjeđuju iz cijene komunalnih usluga, dok cijenu komunalne usluge utvrđuje davalac komunalne usluge, a saglasnost na cijenu daje nadležni organ jedinice lokalne samouprave (član 20. st. 1. i 3).

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16) propisano je da je Skupština predstavnički organ, organ odlučivanja i kreiranja politike jedinice lokalne samouprave, koji je, u smislu ovog zakona, između ostalog, nadležan da donosi odluke i druge opšte akte i daje njihovo autentično tumačenje (član 39. st. 1. i 2. tačka 2).

Zakon o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 6/12 i 63/14), u odnosu na koji davalac inicijative osporava član 98. stav 3. Odluke,  propisuje: da je usluga od opšteg ekonomskog interesa, pored drugog, usluga održavanja čistoće i druga javna usluga propisana zakonom, od kojih se određene usluge pružaju posredstvom distributivne mreže, čiji kvalitet, uslove pružanja, odnosno cijenu uređuje ili kontroliše republički organ uprave ili organ na nivou BiH ili drugi nosilac javnog ovlašćenja, a radi zadovoljenja opšteg društvenog interesa, te da se pružanje ekonomske usluge potrošaču zasniva se ugovornom odnosu između potrošača i trgovca, kao i da je trgovac koji pruža ekonomsku uslugu obavezan da omogući potrošaču korišćenje ekonomske usluge pod jednakim uslovima, bez diskriminacije.

S obzirom na navedeno, Sud je utvrdio da je Skupština Opštine Ugljevik, određujući način obračuna cijene odvoza komunalnog otpada kao u članu 98. stav 3. Odluke, regulisala šire od ovlašćenja lokalne samouprave da obezbijedi organizovano obavljanje komunalnih djelatnosti iz člana 6. Zakona o komunalnim djelatnostima.

Imajući u vidu da je obligacioni odnos između korisnika i davaoca komunalne usluge ugovornog karaktera (član 16. stav 1. Zakona o komunalnim djelatnostima), te da, stoga, uzajamna prava i obaveze ugovarača mogu proisticati samo iz ugovorenog, kao i da korisnik plaća cijenu isključivo za pruženu uslugu (stav 3. istog člana Zakona), Skupština Opštine Ugljevik je, prema ocjeni Suda, pitanje prava i obaveza korisnika usluge odvoza komunalnog otpada u ruralnim područjima uredila na način različit od onog predviđenog Zakonom o komunalnim djelatnostima. Sud je utvrdio da je, suprotno članu 16. st. 1. i 3. ovog zakona, donosilac Odluke intervenisao u slobodu ugovornih strana da samostalno regulišu međusobne odnose, budući da je pomenutim korisnicima usluge odvoza komunalnog otpada, neovlašćeno, utvrdio vanugovornu obavezu koja se, pri tom, ne odnosi na finansiranje njima pruženih usluga, već usluga isporučenih trećim licima.

Propisujući na osporeni način Skupština Opštine Ugljevik nije ograničila svoje normiranje na predmetnim zakonom predviđene nadležnosti koje se tiču domena naplate (član 6. tačka e) Zakona), već je, određivanjem strukture cijene odvoza komunalnog otpada neposredno uticala na njeno formiranje, što je, po ocjeni Suda, suprotno i zakonskom regulisanju iz člana 20. stav 3. Zakona o komunalnim djelatnostima.

Činjenica da osporeni član 98. stav 3. Odluke nije u saglasnosti sa Zakonom o komunalnim djelatnostima, čini ga neustavnim sa stanovišta člana 108. Ustava Republike Srpske, prema kojem zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, dok propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom. Takođe, u kontekstu navedenog, osporeno propisivanje, suprotno principu ustavnosti i zakonitosti, nema osnov u relevantnom zakonskom normiranju, tj. ne proizlazi iz regulisanja sadržanog u višem pravnom aktu, zbog čega, suprotno članu 102. stav 1. tačka 6. Ustava, nije u funkciji izvršenja zakona. Normirajući na osporeni način Skupština Opštine Ugljevik je postupila suprotno i zajemčenim načelima vladavine prava i podjele vlasti iz člana 5. stav 1. al. 4. i 7. Ustava.

Prema mišljenju Suda, s obzirom na ranije utvrđene razloge neustavnosti i nezakonitosti osporene odredbe, razmatranje navoda o nesaglasnosti iste sa članom 10. Ustava, kao i članom 46. stav 3. Zakona o zaštiti potrošača u Republici Srpskoj, nije od značaja za odlučivanje u ovoj ustavnopravnoj stvari.

            S obzirom da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno, te da prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

            Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda, mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.