Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 60. stav 1. tačka a)  Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 20. decembra 2017. godine,  d o n i o  je

 O D L U K U

       Utvrđuje se da član 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravljanju otpadom ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 106/15), u dijelu u kojem je poslije člana 63. dodat član 63v i Odluka o koeficijentima za obračun naknade za opterećivanje životne sredine ambalažnim otpadom i ciljevima upravljanja ambalažom i ambalažnim otpadom za 2015. i 2016. godinu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 6/16) nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske.

O b r a z l o ž e nj e

         DOO "Kiroga", DOO "Frutela Group", "Vitaminka" a.d., DOO "Dives" i DOO "SMD Trade", svi iz Banje Luke, te DOO "Leburić Komerc" Prnjavor, DOO "Spektar Drink" Bijeljina i DOO "Fructa Trade" Derventa podnijeli su Ustavnom sudu Republike Srpske prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti člana 63v Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravljanju otpadom ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 106/15) i Odluke o koeficijentima za obračun naknade za opterećivanje životne sredine ambalažnim otpadom i ciljevima upravljanja ambalažom i ambalažnim otpadom za 2015. i 2016. godinu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 6/16), koju je donijela Vlada Republike Srpske. Predlagači su osporenu zakonsku odredbu pogrešno označili kao član 63v, jer se radi o članu 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravljanju otpadom u dijelu u kojem je poslije člana 63. dodat član 63v. U prijedlogu se navodi da se predmetnom zakonskom odredbom Vladi Republike Srpske daje ovlašćenje da podzakonskim aktom reguliše pitanja u sistemu naplate javnih prihoda, koja, prema članu 62. Ustava, mogu biti uređena samo zakonom. Naime, kako se u prijedlogu ističe, naknada za opterećivanje životne sredine ambalažnim otpadom definisana je kao javni prihod, a Ustav ne daje ovlašćenje Vladi da uređuje pitanja koja se odnose na javne prihode i rashode. Zbog toga, po mišljenju predlagača, visina i vrijednost koeficijenta za obračun predmetne naknade mogu biti regulisani samo od strane zakonodavca, te se uređivanje ovih pitanja ne može delegirati izvršnom organu vlasti i podvesti pod razrađivanje normi sa ciljem izvršavanja zakona, za šta je Vlada ovlašćena Ustavom i Zakonom o Vladi Republike Srpske. Shodno navedenom, predlagači smatraju da je i osporena odluka, kojom su propisani koeficijenti za obračun naknade za opterećivanje životne sredine ambalažnim otpadom i ciljevima upravljanja ambalažom suprotna članovima 62. i 69. Ustava, jer uređuje pitanja koja se u domenu zakonodavca. Osim toga, po mišljenju predlagača, ova odluka nije u saglasnosti ni sa članom 43. stav 3. Zakona o Vladi Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 118/08), te time ni sa članom 108. Ustava, jer prema ovoj zakonskoj odredbi, odluka nije provedbeni akt Vlade kojim se bliže uređuju odnosi od značaja za izvršavanje zakona, već se odlukom propisuju mjere Vlade, osnivaju javne službe i druge organizacije, daje saglasnost ili potvrđuju opšti akti organa li organizacija, obustavljaju od izvršenja akti ministarstava, organa jedinica lokalne samouprave i slično. Konačno, predlagači ukazuju na Odluku ovog suda broj U-24/14 od 30. septembra 2015. godine, kojom je utvrđeno da član 20. stav 2. Zakona o Fondu i finansiranju životne sredine Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 117/11 i 63/14) i Uredba o naknadama za opterećivanje životne sredine ambalažnim otpadom ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 101/12, 38/13 i 36/15) nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, jer je Sud ocijenio da je davanjem ovlašćenja Vladi da donese posebne akte kojima se određuje, između ostalog, visina i način obračunavanja plaćanja naknada u oblasti zaštite životne sredine, došlo do povrede načela podjele vlasti iz člana 69. Ustava.

         Narodna skupština Republike Srpske, kao donosilac osporenog zakona, nije dostavila odgovor na navode iz prijedloga.

         U odgovoru na prijedlog koji je u odnosu na osporenu odluku dostavila Vlada Republike Srpske navodi se da Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o upravljanju otpadom ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 106/15) i Zakon o Fondu i finansiranju zaštite životne sredine Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 117/11 i 63/14) propisuju obavezu plaćanja naknade za opterećivanje životne sredine ambalažnim otpadom u skladu sa članom 62. Ustava. Naime, kako se ističe, ova kategorija naknada, koja se uplaćuje na račun javnih prihoda budžeta, uvedena je u pravni sistem Republike Srpske odredbama čl. 17‒22. Zakona o Fondu i finansiranju zaštite životne sredine Republike Srpske. Ovim odredbama se na uopšten način uređuje sistem naknada putem kojih se prikuplja dio sredstava Fonda za zaštitu životne sredine i energetsku efikasnost Republike Srpske. Slijedom navedenog, Zakon o upravljanju otpadom ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 111/13 i 106/15) odredbama članova 63, 63a, 63b, 63v, 63g, 63d, 63đ, 63e, 63ž i 63z normativno razrađuje sistem obračuna i naplate naknade za opterećivanje životne sredine ambalažnim otpadom. Navedene odredbe ovog zakona su, kako se navodi, normirane kako bi se otklonile nepravilnosti koje su utvrđene Odlukom Ustavnog suda broj U-24/14, a kojom su ocijenjeni kao neustavni član 20. stav 2. Zakona o Fondu i finansiranju životne sredine Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 117/11 i 63/14) i Uredba o naknadama za opterećivanje životne sredine ambalažnim otpadom ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 101/12, 38/13 i 36/15). Donosilac osporene odluke ističe da je priroda predmetnih naknada takva da se koeficijenti za obračun trebaju definisati na godišnjem nivou, zbog čega sistem naknada ne može imati statičan karakter u normativno-pravnom smislu. S tim ciljem su, kako se dalje navodi, Odlukom propisani koeficijenti naknade za ponovno iskorišćavanje i reciklažu po vrstama ambalaže za jedan kilogram ambalažnog otpada i ciljevi upravljanja ambalažom i ambalažnim otpadom. U odgovoru se takođe iznosi stav da se u konkretnom slučaju ne radi o narušavanju sistema podjele vlasti, odnosno da je zakonodavac pravilno uspostavio pravni osnov za donošenje osporene odluke, te da je ista u saglasnosti sa članom 90. Ustava, kojim je utvrđeno da Vlada, između stalog, donosi uredbe, odluke i druga akta za izvršavanje zakona.

Osporenim odredbom člana 2. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravljanju otpadom ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 106/15), u dijelu u kojem je nakon člana 63. dodat član 63v, propisano je da se koeficijent naknade za ponovno iskorišćavanje i reciklažu po vrstama ambalaže za jedan kilogram ambalažnog otpada izraženog u konvertibilnim markama i ciljevi upravljanja ambalažom i ambalažnim otpadom koji se uzimaju u obzir pri proizvodnji i stavljanju u promet ambalaže i upravljanju ambalažnim otpadom izraženi u procentima po vrstama ambalaže za određenu kalendarsku godinu utvrđuju posebnim propisom Vlade.

Odluku o koeficijentima za obračun naknade za opterećivanje životne sredine ambalažnim otpadom i ciljevima upravljanja ambalažom i ambalažnim otpadom za 2015. i 2016. godinu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 6/16) Vlada Republike Srpske je donijela na osnovu člana 63v Zakona o upravljanju otpadom ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 111/13 i 106/15) i člana 43. stav 3. Zakona o Vladi Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 118/08). Ovom odlukom propisani su koeficijent naknade za ponovno iskorišćavanje i reciklažu po vrstama ambalaže za jedan kilogram ambalažnog otpada izraženog u konvertibilnim markama i ciljevi upravljanja ambalažom i ambalažnim otpadom koji se uzimaju u obzir pri proizvodnji i stavljanju u promet ambalaže i upravljanju ambalažnim otpadom, izraženi u procentima po vrstama ambalaže, za 2015. i 2016. godinu (tačka I).  Prema tačkama II i III ove odluke, koeficijent i ciljevi iz tačke I uzimaju se u obzir pri obračunu naknade za opterećivanje životne sredine ambalažnim otpadom za 2015. i 2016. godinu, na način i postupku propisanim Zakonom o upravljanju otpadom, a koeficijent evidentirajuće naknade i koeficijent za ponovno iskorišćavanje i reciklažu po vrstama ambalaže, izraženi u konvertibilnim markama su dati u tabeli koja se nalazi u Prilogu 1. ove odluke i čini njen sastavni dio. Tačkom IV Odluke određeno je da su ciljevi upravljanja ambalažom i ambalažnim otpadom dati u tabeli koja se nalazi u Prilogu 2. ove odluke i čini njen sastavni dio. Prema tački  V ove odluke, ovaj akt stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u "Službenom glasniku Republike Srpske".      

     U postupku ocjenjivanja ustavnosti osporene odredbe Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravljanju otpadom  Sud je, prije svega, imao u vidu da je tačkama 13. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, zaštitu životne sredine i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom. Sud je takođe uzeo u obzir i garancije iz  člana 35. Ustava, prema kojem čovjek ima pravo na zdravu životnu sredinu i svako je, u skladu sa zakonom, dužan da u okviru svojih mogućnosti štiti i unapređuje životnu sredinu. Pored toga, čl. 62. i 63. Ustava utvrđeno je da Republika i opština budžetom utvrđuju javne prihode i javne rashode, da su sredstva budžeta porezi, takse i drugi zakonom utvrđeni prihodi, te da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i utvrđuje se prema ekonomskoj snazi obveznika. U konkretnom slučaju, po ocjeni Suda, relevantna je i odredba člana 90. tačka 4. Ustava, prem kojem Vlada donosi uredbe, odluke i druga akta za izvršavanje zakona, kao i člana 69, prema kojem ustavotvornu i zakondavnu vlast ostvaruje Narodna skupština, izvršnu vlast vrši Vlada, a sudska vlast pripada sudovima.

 Saglasno citiranim ustavnim ovlašćenjima, a imajući u vidu značaj unapređenja sistema upravljanja otpadom u oblasti zaštiti životne sredine, donesen je Zakon o upravljanju otpadom, kojim su uređeni vrste i klasifikacija otpada, planiranje i subjekti upravljanja otpadom, odgovornosti, obaveze i organizovanje upravljanja otpadom, postupak izdavanja dozvola, prekogranično kretanje otpada, finansiranje upravljanja otpadom, nadzor, kao i druga pitanja od značaja za ovu oblast. Tako je ovim zakonom propisano da je upravljanje otpadom djelatnost od opšteg društvenog interesa (član 2), da je cilj ovog zakona, između ostalog, da se obezbijede i osiguraju uslovi za upravljanje otpadom na način kojim se ne ugrožava zdravlje ljudi i životna sredina (član 3. tačka a)), da među subjekte nadležne za upravljanje otpadom spada, pored ostalih, Vlada Republike Srpske (član 23. tačka a)), da Vlada, putem nadležnih organa i organizacija, obezbjeđuje upravljanje otpadom za teritoriju Republike (član 24. stav 1), da proizvođač, uvoznik, paker, punilac ili trgovac na veliko treba da obezbijedi propisano upravljanje ambalažom i ambalažnim otpadom samostalno ili putem operatera, u skladu sa ovim zakonom i propisima donesenim na osnovu ovog zakona (član 63. stav 2), da se za proizvedenu ili uvezenu ambalažu koja poslije upotrebe postaje ambalažni otpad, a koja nije zbrinuta u skladu sa stavom 2. ovog člana, plaća naknada za opterećivanje životne sredine ambalažnim otpadom (član 63. stav 3), te da je obveznik plaćanja ove naknade isporučilac koji koji ambalažu u koju se pakuje proizvod na prodajnom mjestu i ambalažu u koju je upakovan proizvod prvi stavlja u promet (član 63a). Ovim zakonom je takođe uređen način izračunavanja predmetne naknade (član 63b), a osporenim članom 63v je dato ovlašćenje Vladi da svojim propisom utvrdi koeficijent naknade za ponovno iskorišćavanje i reciklažu po vrstama ambalaže i ciljeve upravljanja ambalažom i ambalažnim otpadom koji se uzimaju u obzir pri proizvodnji i stavljanju u promet ambalaže i upravljanju ambalažnim otpadom.

Pored navedenog, Sud je u konkretnom slučaju uzeo u obzir i to da je Zakonom o Fondu i finansiranju životne sredine Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 117/11 i 63/14) regulisana materija koja se direktno odnosi na finansiranje zaštite životne sredine i energetske efikasnosti Republike Srpske. Ovim zakonom su, pored ostalih naknada, na uopšten način definisane i naknade za opterećenje životne sredine otpadom. Prema članu 17. tačke a) i b) ovog zakona, sredstva za finansiranje Fonda za zaštitu životne sredine i energetsku efikasnost Republike Srpske, zaštite životne sredine, energetske efikasnosti i obnovljivih izvora energije u skladu sa ovim zakonom obezbjeđuju iz namjenskih sredstava naknade koju plaćaju zagađivači životne sredine i naknade za opterećivanje životne sredine otpadom. Ove naknade, prema članu 20. stav 3. istog zakona, imaju karakter javnih prihoda, odnosno uplaćuju se na račun javnih prihoda budžeta Republike Srpske i raspoređuju na račun Fonda.    

    Imajući u vidu navedeno, Sud je ocijenio da je normiranjem iz osporene odredbe Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravljanju otpadom došlo do povrede garancija iz članova 62. i 69. Ustava, na koje ukazuju predlagači. Naime, po ocjeni Suda, pitanja koja se odnose na naknadu koja ima karakter javnog prihoda ne mogu biti u nadležnosti Vlade Republike Srpske, jer se ne radi o materiji izvršavanja zakona, već su to temeljna pitanja od kojih zavisi visina ove naknade i moraju biti regulisana od strane zakonodavca. Zbog toga je Sud ocijenio da je osporenim propisivanjem, kojim se daje ovlašćenje Vladi da svojim propisom utvrđuje koeficijent naknade za ponovno iskorišćavanje i reciklažu ambalaže, došlo do povrede principa podjele vlasti iz člana 69. Ustava.  

   Imajući u vidu ovakav stav u pogledu ustavnosti osporene odredbe Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o upravljanju otpadom ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 106/15), Sud je utvrdio da ni osporena Odluka o koeficijentima za obračun naknade za opterećivanje životne sredine ambalažnim otpadom i ciljevima upravljanja ambalažom i ambalažnim otpadom za 2015. i 2016. godinu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 6/16), koja je donesena na osnovu ovlašćenja iz člana 63v Zakona o upravljanju otpadom, nije u saglasnosti sa članom 69. Ustava Republike Srpske.

          Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

          Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.