Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske  i člana 60. stav 1. tačke a) i b) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 20. decembra 2017. godine,  d o n i o  je

 O D L U K U

         Utvrđuje se da tačke 6. i 8. Uputstva o načinu obračuna naknade troškova prevoza zaposlenih u ustanovama obrazovanja i kulture Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 83/16) nisu u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske, Zakonom o radu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 1/16) i Zakonom o platama zaposlenih u oblasti prosvjete i kulture Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 31/14 i 116/16).

O b r a z l o ž e nj e

        Sindikat obrazovanja, nauke i kulture Republike Srpske podnio je Ustavnom sudu Republike Srpske prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti Uputstva o načinu obračuna naknade troškova prevoza zaposlenih u ustanovama obrazovanja i kulture Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 83/16), koje je donio ministar prosvjete i kulture u Vladi Republike Srpske. Iako je u prijedlogu kao osporeni akt označen kompletan tekst ovog uputstva, iz sadržaja prijedloga i obrazloženja o povredi Ustava i zakona proizlazi da predlagač u suštini osporava tačke 6. i 8. predmetnog akta. U prijedlogu se navodi da su osporene norme predmetnog uputstva suprotne načelu zabrane diskriminacije iz člana 10. Ustava, jer stavljaju u neravnopravan položaj jednu kategoriju zaposlenih, odnosno lica koja koriste vlastito prevozno sredstvo prilikom dolaska na posao i vraćanja sa posla, u odnosu na zaposlene koji koriste javni gradski saobraćaj ili ugovoreni prevoz. Predlagač smatra da osporene odredbe nisu u saglasnosti ni sa članovima 9, 10. i 132. Zakona o radu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 1/16), jer je zakonodavac predvidio naknadu troškova prevoza zaposlenima, te da pri tome ne pravi razliku u visini naknade zavisno od načina prevoza. Takođe ističe da donosilac osporenog uputstva nije imao bilo kakav opravdan i razuman razlog zbog kojeg bi pravio razliku između dvije grupe zaposlenih u pogledu obima ostvarivanja njihovog prava na naknadu troškova prevoza, pogotovo kada se ima u vidu da je priroda posla u oblasti obrazovanja takva da ga zaposleni često ne mogu obavljati u mjestu prebivališta ili boravišta. Pored toga, kako se dalje navodi, Zakonom o platama zaposlenih u oblasti prosvjete i kulture Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 31/14 i 116/16) propisano je da zaposleni imaju pravo na naknadu troškova prevoza prilikom dolaska na posao i vraćanja sa posla, te da se visina ove naknade utvrđuje Posebnim kolektivnim ugovorom za zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture Republike Srpske, tako da visina naknade troškova prevoza ne može biti određena osporenim aktom. U pogledu osporene norme iz tačke 6. ovog uputstva, kojim je predviđena mogućnost uplate sredstava za naknadu troškova prevoza na račun prevoznika, predlagač posebno ukazuje na nesaglasnost sa članom 132. st. 1. i 2. Zakona o radu, kojim je predviđeno da poslodavac isplaćuje naknadu troškova prevoza zaposlenom, a ne prevozniku. Konačno, u prijedlogu se iznosi stav da pobijane norme Uputstva nisu saglasne ni sa članom 29. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 70/16), koji ministru prosvjete i kulture ne daje ovlašćenje da određuje sadržaj i obim prava na naknadu troškova prevoza, te se ističe da je Sindikat obrazovanja, nauke i kulture ovom ministru dao negativno mišljenje o Prijedlogu uputstva, te upozorio na neustavnost i nezakonitost spornih normi.

       U odgovoru na prijedlog koji je dostavilo Ministarstvo prosvjete i kulture navodi se da su osporenim uputstvom detaljnije propisani uslovi za ostvarivanje prava na naknadu troškova prevoza zaposlenih i njegova visina. Ukazuje se na to da Zakonom o platama zaposlenih u oblasti prosvjete i kulture Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 31/14 i 116/16) i Posebnim kolektivnim ugovorom za zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 70/16) nije precizirano na koji način se može obezbijediti naknada troškova prevoza, već je samo utvrđeno to pravo zaposlenih, a način je propisan Uputstvom. Saglasni su sa tvrdnjom predlagača da je poslodavac dužan da zaposlenom nadoknadi stvarne troškove prevoza za dolazak i odlazak sa posla, ali uz prilaganje dokaza o troškovima ovog prevoza. Donosilac predmetnog akta smatra da osporenim propisivanjem nijedna kategorija zaposlenih u oblasti prosvjete i kulture nije dovedena u neravnopravan položaj, već svi pod jednakim uslovima ostvaruju jednaka prava korišćenjem jednog od alternativnih načina obračuna naknade troškova prevoza.         

    Uputstvo o načinu obračuna naknade troškova prevoza zaposlenih u ustanovama obrazovanja i kulture Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 83/16) ministar prosvjete i kulture je, uz prethodno pribavljeno Mišljenje Sindikata obrazovanja, nauke i kulture Republike Srpske broj 130-5/16 od 30. avgusta 2016. godine, donio na osnovu člana 69. stav 4. Zakona o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 i 57/16), tač. III i V Odluke Vlade Republike Srpske o utvrđivanju uvećanja plate, visine primanja po osnovu rada i visine pomoći radniku, broj 04/1-012-2-1406/16 od 29. juna 2016. godine ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 53/16) i člana 29. tačka 2. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 70/16). Osporenom tačkom 6. Uputstva propisano je da se naknada troškova iz tačke 5. ovog akta ostvaruje uplatom iznosa ugovorene cijene mjesečne karte kod ovlašćenog prevoznika. Prema tački 8. ovog uputstva zaposlenom koji svoje pravo na naknadu troškova prevoza ne ostvaruje putem mjesečne karte, ni putem ugovorene cijene mjesečne karte, a kojem je mjesto stanovanja udaljeno od radnog mjesta više od četiri kilometra, pripada pravo na troškove prevoza u visini od 50% cijene mjesečne karte ili ugovorene cijene mjessečne karte, a ukoliko radi u dvije ili više ustanova obrazovanja, u visini od 60% cijene mjesečne karte ili ugovorene cijene mjesečne karte.

    U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporene odredbe predmetnog uputstva Sud je imao u vidu da je Zakonom o radu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 1/16) propisano da se odredbe ovog zakona primjenjuju na sve radnike koji rade na teritoriji Republike Srpske, kod domaćeg ili stranog pravnog odnosno fizičkog lica, bez obzira na mjesto njegove registracije, odnosno državljanstva (član 2. stav 1), da su odredbe opšteg akta koje utvrđuju nepovoljnija prava ili nepovoljnije uslove rada od prava i uslova utvrđenih ovim zakonom nezakonite i umjesto njih se primjenjuju odredbe ovog zakona (član 10. stav 1), da poslodavac radniku isplaćuje naknadu troškova prevoza kod dolaska na posao i povratka sa posla, ukoliko prevoz nije organizovan od strane poslodavca, te da se visina i način ostvarivanja primanja iz stava 1. ovog člana uređuju kolektivnim ugovorom (član 132. stav 1. tačka 2) i stav 2), te da se kolektivnim ugovorom, u skladu sa zakonom i drugim propisom, uređuju prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa (član 238. stav 1.). Pored toga, prema Zakonu o platama zaposlenih u oblasti prosvjete i kulture Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 31/14 i 116/16) ovim zakonom se uređuje način utvrđivanja plata, naknada i ostalih ličnih primanja zaposlenih lica u ustanovama prosvjete i kulture Republike Srpske (član 1). Članom 21. stav 1. tačka b) i stav 2. ovog zakona propisano je da zaposleni imaju pravo na naknadu troškova prevoza prilikom dolaska na posao i vraćanja sa posla, a visina primanja iz stava 1. ovog člana se utvrđuje Posebnim kolektivnim ugovorom za zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture Republike Srpske. U konkretnom slučaju relevantna je i odredba člana 69. stav 4. Zakona o republičkoj upravi ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 i 57/16), prema kojoj se uputstvom određuje način na koji organi uprave i nosioci javnih ovlašćenja izvršavaju pojedine odredbe zakona ili drugog propisa, kao i člana 70. st. 1. i 2. istog zakona, kojim je propisano da organi uprave mogu donositi propise iz člana 69. ovog zakona samo kada su za to izričito ovlašćeni zakonom ili propisom Vlade, te da organi uprave ne mogu na osnovu člana 69. ovog zakona određivati svoje ili tuđe nadležnosti, niti fizičkim i pravnim licima ustanovljavati prava i obaveze koje nisu već ustanovljene zakonom ili propisom Vlade.

  Imajući u vidu citirane zakonske odredbe, Sud je ocijenio da je propisivanjem iz osporenih tačaka 6. i 8. Uputstva o načinu obračuna naknade troškova prevoza zaposlenih u ustanovama obrazovanja i kulture Republike Srpske došlo do povrede Zakona o radu, Zakona o platama zaposlenih u oblasti prosvjete i kulture Republike Srpske, te time i principa zakonitosti iz člana 108. Ustava. Naime, kako je već istaknuto, ovim zakonima je propisano da se visina i način ostvarivanja naknade troškova prevoza prilikom dolaska na posao i vraćanja sa posla uređuje kolektivnim ugovorom. Saglasno ovom ovlašćenju, Posebnim kolektivnim ugovorom za zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture Republike Srpske uređeno je pitanje ove naknade, tako što je propisano da se isplaćuje radniku kojem je mjesto stanovanja udaljeno od radnog mjesta preko četiri kilometra u jednom pravcu, a najviše do 50 kilometara u jednom pravcu, u visini do pune cijene prevozne karte u javnom saobraćaju, što će se bliže urediti Uputstvom o načinu obračuna naknade troškova prevoza zaposlenih u ustanovama obrazovanja i kulture Republike Srpske, koje donosi ministar uz prethodno pribavljeno mišljenje Sindkata obrazovanja, nauke i kulture (član 29. stav 2). Međutim, u konkretnom slučaju ministar prosvjete i kulture je odrebom tačke 6. osporenog uputstva propisao da kada zaposleni ostavaruju pravo na naknadu troškova prevoza u visini ugovorene cijene mjesečne karte u gradskom, prigradskom ili međugradskom saobraćaju, ova naknada se isplaćuje uplatom iznosa ugovorene cijene kod ovlašćenog prevoznika, a ne na račun zaposlenog. Kako je ovo uputstvo po svojoj pravnoj prirodi instruktvni akt i donosi se s ciljem izvršavanja zakona i drugih propisa, Sud smatra da njegov donosilac nije mogao propisati način ostvarivanja prava na naknadu troškova prevoza suprotno Zakonu o platama zaposlenih u oblasti prosvjete i kulture Republike Srpske. Naime, kako je već navedeno, odredbom člana 21. stav 1. tačka b) ovog zakona određeno je da zaposleni imaju pravo na naknadu troškova prevoza prilikom dolaska na posao i vraćanja sa posla, tako da zakon ne predviđa mogućnost uplate ove naknade ovlašćenom prevozniku. Zakonodavac je, dakle, okvirno uredio način ostvarivanja ovog prava, prema kojem se naknada isplaćuje radniku, pa se, po mišljenju Suda, Uputstvom može samo razraditi ova zakonska norma radi njene primjene, ali ne i propisivati drugačiji način ostvarivanja ovog prava. Prema tome, osporenim normiranjem iz tačke 6. predmetnog uputstva donosilac ovog akta je, bez zakonskog ovašćenja, u pogledu jedne kategorije zaposlenih u oblasti prosvjete i kulture proširio i na način drugačiji u odnosu na zakonodavca uredio ostvarivanje jednog od prava iz radnog odnosa ‒ prava na naknadu troškova prevoza prilikom dolaska na posao i vraćanja sa posla.

    Prilikom ocjenjivanja osporene tačke 8. Uputstva Sud je uzeo u obzir naprijed citirane odredbe Zakona o radu i Zakona o platama zaposlenih u oblasti prosvjete i kulture Republike Srpske, prema kojima se pitanje visine naknade za prevoz uređuje kolektivnim ugovorom, te da je, shodno tome, članom 29. stav 2. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti obrazovanja i kulture Republike Srpske propisana visina naknade i uslovi za ostvarivanje ovog prava. Međutim, normom iz tačke 8. predmetnog uputstva ministar prosvjete i kulture je autonomno uredio pitanje visine predmetne naknade za zaposlene koji svoje pravo na naknadu troškova prevoza ne ostvaruju putem mjesečne karte, kao ni putem ugovorene cijene mjesečne karte, tako što im je odredio naknadu u visini od 50% cijene mjesečne karte ili ugovorene cijene mjesečne karte, a ukoliko rade u dvije ili više ustanova obrazovanja, u visini od 60% cijene mjesečne karte ili ugovorene cijene mjesečne karte. Kako iz navednog nesumnjivo proizlazi, ova odredba nema instruktivni karater, već uređuje visinu naknade, dakle materiju koja nije u domenu ministra prosvjete i kulture za čije regulisanje nije dobio ovlašćenje od strane zakonodavca. Slijedom izloženog, donosilac predmetnog uputstva je, po ocjeni Suda, ovakvim propisivanjem izašao iz okvira svojih ustavnih i zakonskih ovlašćenja, te narušio načela ustavnosti i zakonitosti iz člana 108. Ustava.

       Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

      Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.