Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske  i člana 60. stav 1. tačka d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske (''Službeni glasnik Republike Srpske'' br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 20. decembra 2017. godine, d o n i o  je

 O D L U K U

  Odbija se prijedlog za utvrđivanje neustavnosti članova 7. i 17. Zakona o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 31/14, 116/16 i 62/17) i neustavnosti i nezakonitosti članova 30. i 32. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti unutrašnjih poslova Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 66/16).

O b r a z l o ž e nj e

Sindikat radnika unutrašnjih poslova Republike Srpske podnio je Ustavnom sudu Republike Srpske prijedlog za ocjenjivanje ustavnosti čl. 7. i 17. Zakona o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 31/14). Dopunom prijedloga, pored osporenih zakonskih odredaba, predlagač traži i ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti čl. 30. i 32. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti unutrašnjih poslova Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 66/16), koji su zaključili Ministarstvo unutrašnjih poslova i Sindikat radnika unutrašnjih poslova Republike Srpske. U prijedlogu se navodi da osporene norme predmetnog zakona i kolektivnog ugovora nisu u saglasnosti sa članovima 39. stav 5, 40. stav 1, 66. stav 2. i 108. Ustava Republike Srpske,  te sa odredbama člana 12. stav 1. tačka 1, člana 121. stav 1, člana 122. stav 1, člana 123. stav 1, člana 124. stav 2. i člana 132. stav 1. tačka 4. Zakona o radu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 1/16), kao opšteg propisa iz oblasti radnih odnosa. Predlagač, naime smatra da osporene zakonske odredbe, kojima je propisano da su naknade za težinu, prirodu posla i posebne uslove rada i naknade za topli obrok i regres uračunate u osnovnu platu, te regulisan način korišćenja prava po osnovu prekovremenog rada, nisu u saglasnosti sa ustavnim garancijama o pravu na zaradu po osnovu rada ‒ ograničeno radno vrijeme, kao ni sa relevantnim normama Zakona o radu. U pogledu osporenih čl. 30. i 32. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti unutrašnjih poslova Republike Srpske, u prijedlogu se posebno ističe da Zakon o radu pravi razliku između osnovne plate i ostalih naknada i primanja, koje tretira kao dodatke na platu po osnovu prekovremenog rada i sl., tako da se, po mišljenju predlagača, ove naknade moraju posebno iskazivati i ne mogu biti sastavni dio osnovne plate. 

  U odgovoru na prijedlog koji je u pogledu osporenog Zakona o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske dostavila Narodna skupština Republike Srpske navodi se da je prijedlog nepotpun, jer je podnosilac propustio da pojasni na koji način su članovi 7. i 17. ovog zakona u suprotnosti sa Ustavom. Donosilac ovog zakona ističe da osporene norme propisuju način i pravila iskazivanja naknada za regres i topli obrok, kao i prekovremeni rad radnika zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske, te da se podjednako odnose na sve zaposlene u ovom ministarstvu koji su u istom položaju pri ostvarivanju budućih prava i obaveza. Takođe je mišljenja da predmetni zakon obezbjeđuje legislativni okvir za ostvarivanje osnovnih sloboda, prava i dužnosti građana Republike Srpske, te da je zakonodavac, cijeneći razloge cjelishodnosti i javnog interesa, u konkretom slučaju uspostavio balans između zakonske mjere i cilja koji se želi postići.

  Ministarstvo unutrašnjih poslova Republike Srpske u svom odgovoru na prijedlog u odnosu na osporene norme Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti unutrašnjih poslova Republike Srpske iznosi stav da su tvrdnje predlagača u cijelosti neosnovane. Naime, ovaj potpisnik predmetnog kolektivnog ugovora smatra da se osporeno propisivanje ne može tumačiti kao uskraćivanje prava na novčane naknade po osnovu rada, zbog čega nije u suprotnosti sa Ustavom i Zakonom o radu.

 U odgovoru na prijedlog Sindikat radnika unutrašnjih poslova Republike Srpske, koji je jedan od potpisnika osporenog kolektivnog ugovora, navodi da ostaje pri navodima iz podnesenog prijedloga i dopune prijedloga. Pored toga, ukazuje na članove 78. i 79. ovog kolektivnog ugovora, prema kojima prava, obaveze i odgovornosti radnika unutrašnjih poslova koje su utvrđene ovim kolektivnim ugovorom ne mogu biti u suprotnosti sa zakonima iz člana 1. ovog kolektivnog ugovora, a u slučaju nesaglasnosti njegovih pojedinih odredaba sa zakonima iz člana 1. ovog kolektivnog ugovora, primjenjivaće se odredbe zakona.       

  Osporenim članom 7. Zakona o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 31/14, 116/16 i 62/17) propisano je da su naknade u visini do 35% za težinu, prirodu posla i posebne uslove rada i naknada za topli obrok i regres uračunate u osnovnu platu iz člana 5. stav 2. ovog zakona i ne mogu se posebno iskazivati. Prema članu 17. ovog zakona, zaposleni iz člana 1. ovog zakona, za svaki sat koji po nalogu rukovodioca rade duže od punog radnog vremena (prekovremeni rad), imaju pravo na korišćenje slobodnih sati, s tim što se za jedan prekovremeni sat koristi jedan sat kompenzacije (stav 1), a prekovremeni rad se tromjesečno preračunava u slobodne dane i sate, koje su zaposleni dužni da iskoriste najkasnije u roku od šest mjeseci (stav 2). 

 Poseban kolektivni ugovor za zaposlene u oblasti unutrašnjih poslova Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 66/16) zaključili su, na osnovu člana 240. stav 3. Zakona o radu ("Službeni glasnik Republike Srpske" broj 1/16) i čl. 13. do 21. Zakona o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 31/14), Sindikat radnika unutrašnjih poslova Republike Srpske, s jedne strane, i ministar unutrašnjih poslova na osnovu ovlašćenja Vlade Republike Srpske broj 04/1-012-2-1661/16 od 28.  jula 2016. godine, s druge strane.  Osporenom odredbom člana 30. ovog akta propisano je da se osnovna plata radnika uvećava po osnovu rada noću za 35% i po osnovu osnovu rada u državne praznike za 50% (stav 1), te da se različiti osnovi uvećanja plate iz ovog člana međusobno ne isključuju (stav 2). Prema članu 32. ovog posebnog kolektivnog ugovora, za vrijeme prekovremenog rada radnik ima pravo na uvećanje plate (stav 1), a ukoliko ne postoje uslovi za isplatu naknade za prekovremeni rad,  ovaj rad se tromjesečno preračunava u slobodne dane i sate, koje su radnici dužni da iskoriste najkasnije u roku od šest mjeseci (stav 2).

    U postupku ocjenjivanja ustavnosti osporenih odredaba Zakona o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske, Sud je imao u vidu da je odredbama tačaka 10, 12. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava, utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje, između ostalog, organizaciju, nadležnost i rad državnih organa, radne odnose, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom. Pored toga, Sud je prilikom ocjene predmetnih zakonskih normi uzeo u obzir i garancije iz člana 39. stav 5. Ustava, prema kojem svako po osnovu rada ima pravo na zaradu, u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom, kao i člana 40. stav 1. kojim je utvrđeno da zaposleni imaju pravo na ograničeno radno vrijeme, dnevni i sedmični odmor, te plaćeni godišnji odmor i odsustva, u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom. U konkretnom slučaju, po ocjeni Suda, relevantna je i odredba člana 49. st. 1. i 2. Ustava, prema kojem se slobode i prava ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju neposredno na osnovu ustava, osim kada je Ustavom predviđeno da se uslovi za ostvarivanje pojedinih od njih utvrđuju zakonom, a zakonom se može propisati način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda samo kada je to neophodno za njihovo ostvarivanje. Prema članu 108. Ustava, zakoni, statuti i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom.

   U skladu sa navedenim ustavnim odredbama, zakonodavac je, u okviru svojih ovlašćenja, donio Zakon o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske, kojim je uređen način utvrđivanja plata, naknada i ostalih ličnih primanja policijskih službenika, državnih službenika i namještenika u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske. Tako je članom 4. ovog zakona propisano da zaposleni iz člana 1. imaju pravo na mjesečnu platu u skladu sa odredbama ovog zakona, dok se, prema članu 5. stav 1. istog zakona, osnovna plata obračunava mjesečno za puno radno vrijeme prema radnom mjestu na koje je zaposleni raspoređen u odgovarajućoj platnoj grupi. Prilikom regulisanja pitanja načina utvrđivanja osnovne plate i naknade plata, osporenim odredbama članova 7. i 17. ovog zakona zakonodavac je propisao da su naknade za težinu, prirodu posla, posebne uslove rada, kao i naknade za topli obrok i regres uračunate u osnovnu platu i ne mogu se posebno iskazivati, te je uredio način ostvarivanja prava po osnovu prekovremenog rada.

   Osporenim propisivanjem, po ocjeni Suda, nisu narušene ustavne garancije na koje se ukazuje u prijedlogu. Naime, Ustav Republike Srpske, garantujući pravo na zaradu po osnovu rada, ne jemči obim ovog prava, kao ni način njegovog ostvarivanja, već utvrđuje opšti pricip na kojem se zasniva ovo pravo, a sva ostala pitanja u pogledu njegove konkretizacije prepušta zakonu i kolektivnom ugovoru. Dakle, kako iz navedenog proizlazi, u nadležnosti je zakonodavnog organa da, slijedeći Ustavom utvrđene temeljne principe, propiše kriterijume i način za utvrđivanje visine plate i iskazivanje naknada po osnovu radnog odnosa. Stoga je  zakonodavac, shodno svojoj cjelishodnoj procjeni, osporenim normama čl. 7. i 17. Zakona o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske uredio pitanje predmetnih naknada na način koji je u skladu sa utvrđenom politikom u uređivanju ovih odnosa, ne dovodeći istovremeno u pitanje prava zaposlenih na realizaciju ustavnih garancija na koje se poziva predlagač. Sud je, naime, ocijenio da iskazivanjem predmetnih naknada u okviru osnovne plate, zaposleni u Ministarstvu unutrašnjih poslova nisu uskraćeni u ostvarivanju Ustavom garantovanog prava na zaradu po osnovu rada, već se radi o načinu obračuna ovog ličnog primanja, koji je odraz cjelishodne procjene zakonodavca. Iz istih razloga, Sud je ocijenio da nije suprotno Ustavu propisivanje načina korišćenja slobodnih sati po osnovu prekovemenog rada, odnosno preračunavanje prekovremenih sati u slobodne dane i sate i rokovi u kojima su zaposleni dužni da ih iskoriste.

   U odnosu na navode predlagača o nesaglasnosti predmetnih odredaba Zakona o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske sa Zakonom o radu, Sud ukazuje na to da, prema članu 115. Ustava, Ustavni sud nije nadležan da ocjenjuje međusobnu saglasnost odredaba pojedinih zakona, jer se radi o opštim aktima iste pravne snage, koje je donio isti organ.

   Prilikom ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenih odredaba čl. 30. i 32. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti unutrašnjih poslova Republike Srpske Sud je uzeo u obzir relevantne norme Zakona o radu, prema kojem se odredbe ovog zakona primjenjuju na sve radnike koji rade na teritoriji Republike Srpske, kod domaćeg ili stranog pravnog, odnosno fizičkog lica, bez obzira na mjesto njegove registracije, te da se primjenjuju i na zaposlene u republičkim organima, organima lokalne samouprave i javnim službama, ako posebnim zakonom nije drugačije određeno (član 2. st. 1. i 2), da kolektivni ugovor, pravilnik o radu i ugovor o radu ne mogu da sadrže odredbe kojima se radniku daju manja prava ili utvrđuju nepovoljniji uslovi rada od prava i uslova koji su utvrđeni zakonom, te da se opštim aktom i ugovorom o radu mogu utvrditi druga ili propisati povoljnija prava i povoljniji uslovi rada od onih utvrđenih ovim zakonom, osim ako to zakonom nije izričito zabranjeno (član 9), da su odredbe opšteg akta koje utvrđuju nepovoljnija prava ili nepovoljnije uslove rada od prava i uslova utvrđenih ovim zakonom nezakonite i umjesto njih se primjenjuju odredbe ovog zakona (član 10. stav 1), da radnik ostvaruje pravo na platu u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu (član 120. stav 1), da se plata iz člana 120. stav 1. ovog zakona sastoji od dijela plate za obavljeni rad i vremena provedenog na radu, uvećanja plate propisanih ovim zakonom, opštim aktom i ugovorom o radu i drugih primanja po osnovu radnog odnosa, u skladu sa zakonom, opštim aktom i ugovorom o radu (član 121. stav 1), da se osnovna plata određuje na osnovu uslova potrebnih za rad na poslovima za koje je radnik zaključio ugovor o radu utvrđenih opštim aktom i vremena provedenog na radu (član 123. stav 1), da se plata iz člana 123. ovog zakona uvećava za 0,3% za svaku godinu radnog staža, ukoliko drugim zakonom, kolektivnim aktom ili ugovorom o radu nije drugačije određeno (član 124. stav 1), da se pored uvećanja iz stava 1. ovog člana, plata radnika, u skladu sa opštim aktom i ugovorom o radu, uvećava po osnovu otežanih uslova rada, prekovremenog rada, rada noću, rada praznikom i drugim danima u koje se po zakonu ne radi (član 124. stav 2), da se kolektivnim ugovorom, u skladu sa zakonom i drugim propisom, uređuju prava, obaveze i odgovornosti iz radnog odnosa, postupak izmjena i dopuna kolektivnog ugovora, međusobni odnosi učesnika kolektivnog ugovora i druga pitanja od značaja za uređivanje odnosa između radnika i poslodavca (član 238. stav 1), te da posebne kolektivne ugovore za republičku upravu, društvene djelatnosti i javne službe zaključuju Vlada Republike Srpske i reprezentativni sindikati grana i djelatnosti (član 240. stav 3).

 Pored toga, Sud je u konkretnom slučaju uzeo u obzir i relevantne odredbe Zakona o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske. Ovim zakonom uređen je način utvrđivanja plata, naknada i ostalih ličnih primanja policijskih službenika, državnih službenika i namještenika u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske (član 1),  propisano je da se plata iz člana 1. ovog zakona sastoji od osnovne plate, dodatka na platu i poreza i doprinosa koji se uplaćuju za platu (član 2), zatim da zaposleni iz člana 1. ovog zakona ostvaruju pravo na uvećanje plate po osnovu rada noću i u dane republičkih praznika i drugih dana kada se po zakonu ne radi, a visina uvećanja po ovim osnovama regulisaće se u skladu sa odredbama Posebnog kolektivnog ugovora (član 16. stav 1), te da zaposleni iz člana 1. ovog zakona, za svaki sat koji po nalogu rukovodioca rade duže od punog radnog vremena (prekovremeni rad), imaju pravo na korišćenje slobodnih sati, s tim što se za jedan prekovremeni sat koristi jedan sat kompenzacije, a prekovremeni rad se tromjesečno preračunava u slobodne dane i sate, koje su zaposleni dužni da iskoriste najkasnije u roku od šest mjeseci (član 17).

  Imajući u vidu citirane zakonske odredbe, Sud je ocijenio da osporeno propisivanje iz članova 30. i 32. Posebnog kolektivnog ugovora za zaposlene u oblasti unutrašnjih poslova Republike Srpske nije u suprotnosti  sa Zakonom o radu i Zakonom o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske. Naime, ovim zakonima je, kao i u osporenoj normi člana 30. predmetnog kolektivnog ugovora, predviđeno uvećanje osnovne plate zaposlenih po osnovu rada noću i rada u dane republičkih praznika i drugih dana kada se po zakonu ne radi, tako da osporeni opšti akt u tom pogledu sadrži identična normativna rješenja. Nadalje, po ocjeni Suda, propisivanje iz člana 32. stav 1. ovog kolektivnog ugovora, prema kojem za vrijeme prekovremenog rada radnik ima pravo na uvećanje plate, nije suprotno odredbi iz člana 124. stav 2. Zakona o radu, koji izričito predviđa uvećanje osnovne plate po osnovu prekovremenog rada. U pogledu stava 2. člana 32. predmetnog kolektivnog ugovora, Sud je takođe ocijenio da nije suprotno relevantnim normama Zakona o radu, posebno kada se ima u vidu odredba člana 9. stav 2. ovog zakona, prema kojoj se opštim aktom i ugovorom o radu mogu utvrditi druga ili propisati povoljnija prava i povoljniji uslovi rada od onih utvrđenih ovim zakonom, osim ako to zakonom nije izričito zabranjeno. Sud, naime, smatra da se ovakvim propisivanjem u suštini radniku daje širi obim prava, odnosno razrađuje se zakonska norma sa ciljem realizacije prava po osnovu prekovremenog rada, tako što se zaposlenom daje mogućnost kompenzacije putem slobodnih dana i sati ukoliko nisu ispunjeni uslovi za uvećanje plate po ovom osnovu. Isto rješenje u pogledu pitanja prekovremenog rada sadrži i član 17. Zakona o platama zaposlenih u Ministarstvu unutrašnjih poslova Republike Srpske, skojim je, shodno tome, ova norma u saglasnosti.  

Na osnovu izloženog odlučeno je kao u izreci ove odluke.

Ovu odluku Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.