Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 37. stav 1. tačka g), člana 40. stav 5. i člana 61. stav 1. tačka g) i d) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 25. oktobra 2017. godine, donio je

R J E Š E Nj E

Ne prihvata se inicijativa za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 49. stav 3. Pravilnika o načinu osnivanja i održavanja katastra nepokretnosti Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 11/14, 25/14 i 31/15). 

Ne prihvata se inicijativa za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 87a. Pravilnika o načinu osnivanja i održavanja katastra nepokretnosti Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 11/14, 25/14 i 31/15).  

O b r a z l o ž e nj e  

          "Veterinarska stanica" a.d. Laktaši, zastupano po Vanji Lakić, advokatu iz Banja Luke, dalo je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 2. stav 3. i člana 7. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o načinu osnivanja i održavanja katastra nepokretnosti Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 25/14), koje odredbe su po svom sadržaju član 49. stav 3. i član 87a. Pravilnika o načinu osnivanja i održavanja katastra nepokretnosti Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 11/14 i 25/14), (u daljem tekstu: Pravilnik), koji je donio v.d. direktora Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove. U inicijativi se navodi da propisivanje kao osporenim članom 49. stav 3. Pravilnika daje ovlašćenje organu uprave da po službenoj dužnosti izvrši upis zabilježbe zabrane otuđenja i opterećenja nepokretnosti, naglašavajući postupak izlaganja na javni uvid podataka o nepokretnostima i utvrđivanja prava na nepokretnostima iz stava 1. ovog člana, a da prethodno nije proveden zakonom propisan postupak i da nije preciziran osnov tog upisa. Davalac inicijative smatra da je takvo propisivanje nesaglasno sa čl. 7, 90, 100. i 105. Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 6/12) (u daljem tekstu: Zakon). Pored toga, mišljenja je da se osporenim članom 87a. ne razrađuje član 87. Pravilnika, već propisuje novi uslov za osnivanje katastra nepokretnosti za dio katastarske opštine ili jednu parcelu. Na taj način su, smatra davalac inicijative, derogirane pomenute zakonske odredbe, kao i član 71. stav 3. Zakona. Ovakvim propisivanjem su, smatra davalac inicijative, povrijeđeni ustavni principi iz čl. 69. i 108. stav 2. Ustava Republike Srpske. Predlaže da Sud utvrdi da osporene odredbe Pravilnika nisu u saglasnosti sa Ustavom i Zakonom o premjeru i katastru Republike Srpske.  

U odgovoru Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove, u pogledu osporenog člana 49. stav 3. Pravilnika, navodi se da je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske u postupku donošenja u formi prijedloga, kojim se uređuju pitanja uzurpacije i upisa zabilježbe zabrane otuđenja i opterećenja na nepokretnostima, te da će se sa navedenim prijedlogom zakona, izvršiti usklađivanje predmetnog pravilnika. Pored toga, u pogledu osporenog člana 87a. Pravilnika, ukazuje se na odluku Ustavnog suda u predmetu U–69/14, kojom je utvrđeno da član 7. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o načinu osnivanja i održavanja katastra nepokretnosti Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 25/14) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o premjeru i katastru Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 6/12).

Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o načinu osnivanja i održavanja katastra nepokretnosti Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 25/14), donio je v.d. direktora Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove, uz saglasnost Vlade Republike Srpske, na osnovu člana 179. tačka ž) Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 6/12) i člana 89. stav 2. Zakona o Republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12  i 121/12).   

Osporenim članom 2. ovog pravilnika propisano je da se mijenja član 49. Pravilnika o načinu osnivanja i održavanja katastra nepokretnosti Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 11/14) tako da stav 3. novog člana 49. glasi: "U V listu privremenog lista nepokretnosti za nepokretnosti iz stava 1. ovog člana upisaće se po službenoj dužnosti zabilježba zabrane otuđenja i opterećenja na tim nepokretnostima."

Osporenim članom 7. ovog pravilnika propisano je da se poslije člana 87. osnovnog teksta dodaje novi član 87a, koji glasi: "Katastar nepokretnosti za dio katastarske opštine, a najmanje za jednu parcelu, osnovaće se i u slučaju kada za te nepokretnosti postoji zemljišna knjiga, ukoliko je postupak osnivanja u skladu sa članom 71. stav 3. Zakona pokrenut prije stupanja na snagu ovog pravilnika."                    

U postupku ocjenjivanja ustavnosti i zakonitosti osporenih odredbi Pravilnika Sud je imao u vidu da je Ustavom Republike Srpske utvrđeno da Republika uređuje i obezbjeđuje, pored ostalog, svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine, korišćenje prostora i politiku i mjere za usmjeravanje razvoja, kao i druge odnose od interesa za Republiku, u skladu sa Ustavom ( tač. 6, 8. i 18. Amandmana XXXII na Ustav Republike Srpske, kojim je zamijenjen član 68. Ustava), da se državna vlast u Republici organizuje na načelu podjele vlasti, odnosno da ustavotvornu i zakonodavnu vlast ostvaruje Narodna skupština, zakonodavnu vlast vrši Narodna skupština i Vijeće naroda, a izvršnu vlast vrši Vlada (član 69), te da propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom (član 108. stav 2).

Saglasno navedenim ustavnim odredbama, Zakonom o premjeru i katastru Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 6/12 i 110/16) uređeni su upravni i stručni poslovi koji se odnose na premjer Republike Srpske, katastar nepokretnosti, katastar vodova, osnovne geodetske radove, adresni registar, registar cijena nepokretnosti, topografsko-kartografsku djelatnost, Geoinformacioni sistem Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove Republike Srpske i druga pitanja od značaja za uređenje ove oblasti (član 1). Tako je ovim zakonom uređeno da je katastar nepokretnosti osnovni i javni registar o nepokretnostima i stvarnim pravima na njima (član 4. stav 1), da su premjer Republike Srpske, katastar nepokretnosti, katastar vodova, osnovni geodetski radovi i druga pitanja koja su predmet uređivanja ovog zakona od opšteg interesa za Republiku Srpsku (član 6), te da se za rješavanje pojedinih pitanja upisa stvarnih prava koja nisu uređena ovim zakonom primjenjuju odredbe zakona kojim se uređuju svojina i druga stvarna prava, a da se za rješavanje pitanja postupka koja nisu uređena ovim zakonom primjenjuju odredbe zakona kojim se uređuje parnični, vanparnični postupak, opšti upravni postupak i upravni spor (član 7). Odredbama čl. 75. do 89. Zakona uređeno je izlaganje na javni uvid podataka o nepokretnostima i utvrđivanje prava na nepokretnostima, dok je čl. 90. do 108. uređen upis u katastar nepokretnosti. U okviru toga, članom 85b. st. 1. i 3. je propisano da ukoliko se u postupku izlaganja ustanovi da je sporno pravo svojine čije je rješavanje u stvarnoj nadležnosti organa uprave, komisija stranku sa manje vjerovatnim pravom upućuje da u roku od 30 dana od dana izlaganja kod nadležnog organa uprave za imovinsko-pravne poslove pokrene upravni postupak za rješavanje tih odnosa, o čemu vrši zabilježbu, i da komisiji u daljem roku od osam dana podnese dokaz o pokretanju postupka, a komisija u V listu privremenog lista nepokretnosti upisuje zabilježbu o pokrenutom upravnom postupku i zabilježbu zabrane otuđenja i opterećenja na tim nepokretnostima, a ako je stranka već pokrenula postupak pred nadležnim organom uprave u cilju rješavanja spornih imovinsko-pravnih odnosa, komisija u privremenom listu nepokretnosti upisuje pravo na toj nepokretnosti u korist lica čije je pravo vjerovatnije i u V listu privremenog lista nepokretnosti upisuje zabilježba zabrane otuđenja i opterećenja na toj nepokretnosti. Odredbom člana 90. tačka d) Zakona propisano je da je, pored ostalih, zabilježba vrsta upisa u katastar nepokretnosti, koja je definisana članom 98. ovog zakona kao upis kojim se u katastar nepokretnosti upisuju činjenice koje su od značaja za zasnivanje, izmjenu, prestanak ili prenos stvarnih prava na nepokretnostima, koje se odnose na ličnost imaoca prava, na samu nepokretnost ili na pravne odnose povodom nepokretnosti, te da su od upisa ove zabilježbe sva raspolaganja imaoca prava i upisi u katastru nepokretnosti, koji su protivni svrsi upisane zabilježbe, uslovni i zavise od ishoda rješavanja stvarnih prava na nepokretnosti, zbog kojih je zabilježba upisana. Prema odredbi člana 99. tačka đ) Zakona zabilježbom se vrši upis činjenica koje se, između ostalog, odnose i na zabranu otuđenja i opterećenja nepokretnosti, dok su članom 100. propisani opšti uslovi za upis stvarnih prava, predbilježbe i zabilježbe u katastar nepokretnosti, i to: postojanje upisane nepokretnosti, upisanog prethodnika i isprave za upis, koji uvijek moraju biti ispunjeni, osim ako je zakonom drugačije određen uslov i osnov upisa. Članom 105. stav 1. Zakona propisano je da je isprava na osnovu koje se vrši upis odluka suda, sudsko poravnanje, odluka nadležnog organa ili poravnanje zaključeno pred nadležnim organom i notarska isprava. Odredbom člana 179. tačka ž) Zakona dato je ovlašćenje direktoru Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove da propisuje tehničke normative, metode i način rada kod osnivanja, obnove i održavanja katastra nepokretnosti i drugih katastarskih evidencija o nepokretnostima. Odredbom člana 179a. stav 2. Zakona propisano je da će se do usklađivanja podzakonskih akata sa ovim zakonom primjenjivati propisi doneseni na osnovu važećeg zakona, ukoliko nisu u suprotnosti sa ovim zakonom, na osnovu koje odredbe je osporeni pravilnik još na pravnoj snazi.

Pored toga, Sud je imao u vidu da je Zakonom o Republičkoj upravi („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 i 57/16) propisano da je Republička uprava dio izvršne vlasti Republike Srpske koja vrši poslove u okviru prava i dužnosti Republike (član 2), da poslove uprave obavljaju ministarstva, republičke uprave i republičke upravne organizacije (član 12), da organi uprave donose pravilnike, naredbe i uputstva i druge opšte akte, kojima se razrađuju pojedine odredbe zakona ili propisa Vlade i koji se objavljuju u „Službenom glasniku Republike Srpske" samo kada su za to izričito ovlašćeni zakonom ili propisom Vlade, ali da pritom ne mogu aktima iz člana 69. ovog zakona određivati svoje ili tuđe nadležnosti, niti fizičkim i pravnim licima ustanovljavati prava i obaveze koje nisu već ustanovljene zakonom ili propisom Vlade (član 69. stavovi 1, 2. i 5. i član 70), te da direktor samostalne uprave donosi propise iz njenog djelokruga uz saglasnost Vlade (član 89. stav 2). 

Na osnovu navedenih ustavnih i zakonskih odredbi Sud je utvrdio da je direktor Republičke uprave za geodetske i imovinsko-pravne poslove bio ovlašćen da, uz saglasnost Vlade Republike Srpske, donese pravilnik, kojim su, ciljem sprovođenja Zakona o premjeru i katastru Republike Srpske, razrađene odredbe ovog zakona koje se odnose na metode i način rada kod osnivanja, obnove i održavanja katastra nepokretnosti i drugih katastarskih evidencija o nepokretnostima. Imajući u vidu da je članom 49. Pravilnika propisan način utvrđivanja prava na nepokretnosti, u postupku izlaganja podataka, koja predstavlja uzurpaciju društvene, odnosno državne svojine i obaveza Komisije da odmah obavijesti nadležni organ za imovinsko-pravne poslove o uzurpaciji, koja se rješava po službenoj dužnosti po hitnom postupku, Sud je ocijenio da je donosilac propisivanjem kao u osporenoj odredbi člana 49. stav 3. ovog pravilnika postupio u granicama svojih nadležnosti. Prilikom ove ocjene Sud je imao u vidu da je članom 7. Zakona propisano, pored ostalog, da se za rješavanje pitanja postupka koja nisu uređena ovim zakonom primjenjuju odredbe zakona kojim se uređuje parnični, vanparnični postupak, opšti upravni postupak i upravni spor. U vezi s tim Sud je uzeo u obzir da je članom 112. Zakona o opštem upravnom postupku propisano da će nadležni organ pokrenuti postupak po službenoj dužnosti kad to određuje zakon ili drugi propis i kad utvrdi ili sazna da, s obzirom na postojeće činjenično stanje, treba pokrenuti postupak radi zaštite javnog interesa. Saglasno navedenom, Sud je ocijenio da se propisivanjem kao osporenim članom 49. stav 3. Pravilnika o načinu osnivanja i održavanja katastra nepokretnosti Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske" br. 11/14, 25/14 i 31/15), da će se u V listu privremenog lista nepokretnosti za nepokretnosti iz stava 1. ovog člana upisati po službenoj dužnosti zabilježba zabrane otuđenja i opterećenja na tim nepokretnostima, donosilac akta kretao u okviru svojih zakonskih ovlašćenja. Pritom, od značaja je da je uzurpacija samovlasno zauzimanje, odnosno bespravo držanje zemljišta u državnoj svojini, da je zakonodavac članom 6. Zakona utvrdio da je premjer Republike Srpske i katastar nepokretnosti, uključujući izlaganje podataka o uzurpiranim nepokretnostima i upis u katastar nepokretnosti, od opšteg interesa za Republiku, te da se u postupku rješavanja imovinsko-pravnih odnosa nastalih uzurpacijom, između ostalog, primjenjuju pravila Zakona o opštem upravnom postupku, koji predviđa postupak po službenoj dužnosti u ovakvim pravnim situacijama, pa time i upis po službenoj dužnosti zabilježbe otuđenja i opterećenja u privremenom listu nepokretnosti, tj. uzurpiranih nepokretnosti u cilju zaštite javnog interesa. Činjenica da je osporeni akt u saglasnosti sa zakonom za čije je izvršenje donesen, čini ga ustavnim sa stanovišta člana 108. stav 2. Ustava Republike Srpske.

Navode inicijative koji se odnose na nedoumice i dileme u pogledu tumačenja i primjene u praksi osporenih odredbi Pravilnika, Sud nije razmatrao, jer prema članu 115. Ustava, to nije u domenu njegove nadležnosti. 

Ocjenjujući ustavnost i zakonitost osporenog člana 87a Pravilnika o načinu osnivanja i održavanja katastra nepokretnosti Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske", br. 11/14 i 25/14) Sud je konstatovao da je odlukom Suda broj U-69/14 od 25. novembra 2015. godine Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 101/15) utvrđeno da član 7. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o načinu osnivanja i održavanja katastra nepokretnosti Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 25/14) nije u saglasnosti sa Ustavom Republike Srpske i Zakonom o premjeru i katastru Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske" broj 6/12).

S obzirom na to da je pomenutom odlukom ocijenjeno da je član 87a Pravilnika neustavan i nezakonit, Sud je, na osnovu člana 37. stav 1. tačka g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), odlučio da ne prihvati inicijativu za pokretanje postupka u ovom dijelu, jer je već odlučivao o istoj stvari.

Kako je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno i prikupljeni podaci pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 104/11 i 92/12), odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

Na osnovu izloženog Sud je odlučio kao u dispozitivu ovog rješenja.

Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić,  Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.