Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске, члана 37. став 1. тачка г), члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) и д) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 25. октобра 2017. године, донио је

Р Ј Е Ш Е Њ Е

Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности и законитости члана 49. став 3. Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске" бр. 11/14, 25/14 и 31/15). 

Не прихвата се иницијатива за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 87а. Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске" бр. 11/14, 25/14 и 31/15).  

О б р а з л о ж е њ е  

          "Ветеринарска станица" а.д. Лакташи, заступано по Вањи Лакић, адвокату из Бања Луке, дало је Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности и законитости члана 2. став 3. и члана 7. Правилника о измјенама и допунама Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске" број 25/14), које одредбе су по свом садржају члан 49. став 3. и члан 87а. Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске" бр. 11/14 и 25/14), (у даљем тексту: Правилник), који је донио в.д. директора Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове. У иницијативи се наводи да прописивање као оспореним чланом 49. став 3. Правилника даје овлашћење органу управе да по службеној дужности изврши упис забиљежбе забране отуђења и оптерећења непокретности, наглашавајући поступак излагања на јавни увид података о непокретностима и утврђивања права на непокретностима из става 1. овог члана, а да претходно није проведен законом прописан поступак и да није прецизиран основ тог уписа. Давалац иницијативе сматра да је такво прописивање несагласно са чл. 7, 90, 100. и 105. Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске" број 6/12) (у даљем тексту: Закон). Поред тога, мишљења је да се оспореним чланом 87а. не разрађује члан 87. Правилника, већ прописује нови услов за оснивање катастра непокретности за дио катастарске општине или једну парцелу. На тај начин су, сматра давалац иницијативе, дерогиране поменуте законске одредбе, као и члан 71. став 3. Закона. Оваквим прописивањем су, сматра давалац иницијативе, повријеђени уставни принципи из чл. 69. и 108. став 2. Устава Републике Српске. Предлаже да Суд утврди да оспорене одредбе Правилника нису у сагласности са Уставом и Законом о премјеру и катастру Републике Српске.  

У одговору Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове, у погледу оспореног члана 49. став 3. Правилника, наводи се да је Закон о измјенама и допунама Закона о премјеру и катастру Републике Српске у поступку доношења у форми приједлога, којим се уређују питања узурпације и уписа забиљежбе забране отуђења и оптерећења на непокретностима, те да ће се са наведеним приједлогом закона, извршити усклађивање предметног правилника. Поред тога, у погледу оспореног члана 87а. Правилника, указује се на одлуку Уставног суда у предмету У–69/14, којом је утврђено да члан 7. Правилника о измјенама и допунама Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске" број 25/14) није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске" број 6/12).

Правилник о измјенама и допунама Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске" број 25/14), донио је в.д. директора Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове, уз сагласност Владе Републике Српске, на основу члана 179. тачка ж) Закона о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске" број 6/12) и члана 89. став 2. Закона о Републичкој управи („Службени гласник Републике Српске" бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12  и 121/12).   

Оспореним чланом 2. овог правилника прописано је да се мијења члан 49. Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске" број 11/14) тако да став 3. новог члана 49. гласи: "У В листу привременог листа непокретности за непокретности из става 1. овог члана уписаће се по службеној дужности забиљежба забране отуђења и оптерећења на тим непокретностима."

Оспореним чланом 7. овог правилника прописано је да се послије члана 87. основног текста додаје нови члан 87а, који гласи: "Катастар непокретности за дио катастарске општине, а најмање за једну парцелу, основаће се и у случају када за те непокретности постоји земљишна књига, уколико је поступак оснивања у складу са чланом 71. став 3. Закона покренут прије ступања на снагу овог правилника."                    

У поступку оцјењивања уставности и законитости оспорених одредби Правилника Суд је имао у виду да је Уставом Републике Српске утврђено да Република уређује и обезбјеђује, поред осталог, својинске и облигационе односе и заштиту свих облика својине, коришћење простора и политику и мјере за усмјеравање развоја, као и друге односе од интереса за Републику, у складу са Уставом ( тач. 6, 8. и 18. Амандмана XXXII на Устав Републике Српске, којим је замијењен члан 68. Устава), да се државна власт у Републици организује на начелу подјеле власти, односно да уставотворну и законодавну власт остварује Народна скупштина, законодавну власт врши Народна скупштина и Вијеће народа, а извршну власт врши Влада (члан 69), те да прописи и други општи акти морају бити у сагласности са законом (члан 108. став 2).

Сагласно наведеним уставним одредбама, Законом о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске" бр. 6/12 и 110/16) уређени су управни и стручни послови који се односе на премјер Републике Српске, катастар непокретности, катастар водова, основне геодетске радове, адресни регистар, регистар цијена непокретности, топографско-картографску дјелатност, Геоинформациони систем Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове Републике Српске и друга питања од значаја за уређење ове области (члан 1). Тако је овим законом уређено да је катастар непокретности основни и јавни регистар о непокретностима и стварним правима на њима (члан 4. став 1), да су премјер Републике Српске, катастар непокретности, катастар водова, основни геодетски радови и друга питања која су предмет уређивања овог закона од општег интереса за Републику Српску (члан 6), те да се за рјешавање појединих питања уписа стварних права која нису уређена овим законом примјењују одредбе закона којим се уређују својина и друга стварна права, а да се за рјешавање питања поступка која нису уређена овим законом примјењују одредбе закона којим се уређује парнични, ванпарнични поступак, општи управни поступак и управни спор (члан 7). Одредбама чл. 75. до 89. Закона уређено је излагање на јавни увид података о непокретностима и утврђивање права на непокретностима, док је чл. 90. до 108. уређен упис у катастар непокретности. У оквиру тога, чланом 85б. ст. 1. и 3. је прописано да уколико се у поступку излагања установи да је спорно право својине чије је рјешавање у стварној надлежности органа управе, комисија странку са мање вјероватним правом упућује да у року од 30 дана од дана излагања код надлежног органа управе за имовинско-правне послове покрене управни поступак за рјешавање тих односа, о чему врши забиљежбу, и да комисији у даљем року од осам дана поднесе доказ о покретању поступка, а комисија у В листу привременог листа непокретности уписује забиљежбу о покренутом управном поступку и забиљежбу забране отуђења и оптерећења на тим непокретностима, а ако је странка већ покренула поступак пред надлежним органом управе у циљу рјешавања спорних имовинско-правних односа, комисија у привременом листу непокретности уписује право на тој непокретности у корист лица чије је право вјероватније и у В листу привременог листа непокретности уписује забиљежба забране отуђења и оптерећења на тој непокретности. Одредбом члана 90. тачка д) Закона прописано је да је, поред осталих, забиљежба врста уписа у катастар непокретности, која је дефинисана чланом 98. овог закона као упис којим се у катастар непокретности уписују чињенице које су од значаја за заснивање, измјену, престанак или пренос стварних права на непокретностима, које се односе на личност имаоца права, на саму непокретност или на правне односе поводом непокретности, те да су од уписа ове забиљежбе сва располагања имаоца права и уписи у катастру непокретности, који су противни сврси уписане забиљежбе, условни и зависе од исхода рјешавања стварних права на непокретности, због којих је забиљежба уписана. Према одредби члана 99. тачка ђ) Закона забиљежбом се врши упис чињеница које се, између осталог, односе и на забрану отуђења и оптерећења непокретности, док су чланом 100. прописани општи услови за упис стварних права, предбиљежбе и забиљежбе у катастар непокретности, и то: постојање уписане непокретности, уписаног претходника и исправе за упис, који увијек морају бити испуњени, осим ако је законом другачије одређен услов и основ уписа. Чланом 105. став 1. Закона прописано је да је исправа на основу које се врши упис одлука суда, судско поравнање, одлука надлежног органа или поравнање закључено пред надлежним органом и нотарска исправа. Одредбом члана 179. тачка ж) Закона дато је овлашћење директору Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове да прописује техничке нормативе, методе и начин рада код оснивања, обнове и одржавања катастра непокретности и других катастарских евиденција о непокретностима. Одредбом члана 179а. став 2. Закона прописано је да ће се до усклађивања подзаконских аката са овим законом примјењивати прописи донесени на основу важећег закона, уколико нису у супротности са овим законом, на основу које одредбе је оспорени правилник још на правној снази.

Поред тога, Суд је имао у виду да је Законом о Републичкој управи („Службени гласник Републике Српске" бр. 118/08, 11/09, 74/10, 86/10, 24/12, 121/12, 15/16 и 57/16) прописано да је Републичка управа дио извршне власти Републике Српске која врши послове у оквиру права и дужности Републике (члан 2), да послове управе обављају министарства, републичке управе и републичке управне организације (члан 12), да органи управе доносе правилнике, наредбе и упутства и друге опште акте, којима се разрађују поједине одредбе закона или прописа Владе и који се објављују у „Службеном гласнику Републике Српске" само када су за то изричито овлашћени законом или прописом Владе, али да притом не могу актима из члана 69. овог закона одређивати своје или туђе надлежности, нити физичким и правним лицима установљавати права и обавезе које нису већ установљене законом или прописом Владе (члан 69. ставови 1, 2. и 5. и члан 70), те да директор самосталне управе доноси прописе из њеног дјелокруга уз сагласност Владе (члан 89. став 2). 

На основу наведених уставних и законских одредби Суд је утврдио да је директор Републичке управе за геодетске и имовинско-правне послове био овлашћен да, уз сагласност Владе Републике Српске, донесе правилник, којим су, циљем спровођења Закона о премјеру и катастру Републике Српске, разрађене одредбе овог закона које се односе на методе и начин рада код оснивања, обнове и одржавања катастра непокретности и других катастарских евиденција о непокретностима. Имајући у виду да је чланом 49. Правилника прописан начин утврђивања права на непокретности, у поступку излагања података, која представља узурпацију друштвене, односно државне својине и обавеза Комисије да одмах обавијести надлежни орган за имовинско-правне послове о узурпацији, која се рјешава по службеној дужности по хитном поступку, Суд је оцијенио да је доносилац прописивањем као у оспореној одредби члана 49. став 3. овог правилника поступио у границама својих надлежности. Приликом ове оцјене Суд је имао у виду да је чланом 7. Закона прописано, поред осталог, да се за рјешавање питања поступка која нису уређена овим законом примјењују одредбе закона којим се уређује парнични, ванпарнични поступак, општи управни поступак и управни спор. У вези с тим Суд је узео у обзир да је чланом 112. Закона о општем управном поступку прописано да ће надлежни орган покренути поступак по службеној дужности кад то одређује закон или други пропис и кад утврди или сазна да, с обзиром на постојеће чињенично стање, треба покренути поступак ради заштите јавног интереса. Сагласно наведеном, Суд је оцијенио да се прописивањем као оспореним чланом 49. став 3. Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске" бр. 11/14, 25/14 и 31/15), да ће се у В листу привременог листа непокретности за непокретности из става 1. овог члана уписати по службеној дужности забиљежба забране отуђења и оптерећења на тим непокретностима, доносилац акта кретао у оквиру својих законских овлашћења. Притом, од значаја је да је узурпација самовласно заузимање, односно бесправо држање земљишта у државној својини, да је законодавац чланом 6. Закона утврдио да је премјер Републике Српске и катастар непокретности, укључујући излагање података о узурпираним непокретностима и упис у катастар непокретности, од општег интереса за Републику, те да се у поступку рјешавања имовинско-правних односа насталих узурпацијом, између осталог, примјењују правила Закона о општем управном поступку, који предвиђа поступак по службеној дужности у оваквим правним ситуацијама, па тиме и упис по службеној дужности забиљежбе отуђења и оптерећења у привременом листу непокретности, тј. узурпираних непокретности у циљу заштите јавног интереса. Чињеница да је оспорени акт у сагласности са законом за чије је извршење донесен, чини га уставним са становишта члана 108. став 2. Устава Републике Српске.

Наводе иницијативе који се односе на недоумице и дилеме у погледу тумачења и примјене у пракси оспорених одредби Правилника, Суд није разматрао, јер према члану 115. Устава, то није у домену његове надлежности. 

Оцјењујући уставност и законитост оспореног члана 87а Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске", бр. 11/14 и 25/14) Суд је констатовао да је одлуком Суда број У-69/14 од 25. новембра 2015. године Српске („Службени гласник Републике Српске" број 101/15) утврђено да члан 7. Правилника о измјенама и допунама Правилника о начину оснивања и одржавања катастра непокретности Републике Српске („Службени гласник Републике Српске" број 25/14) није у сагласности са Уставом Републике Српске и Законом о премјеру и катастру Републике Српске („Службени гласник Републике Српске" број 6/12).

С обзиром на то да је поменутом одлуком оцијењено да је члан 87а Правилника неуставан и незаконит, Суд је, на основу члана 37. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), одлучио да не прихвати иницијативу за покретање поступка у овом дијелу, јер је већ одлучивао о истој ствари.

Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 104/11 и 92/12), одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.

На основу изложеног Суд је одлучио као у диспозитиву овог рјешења.

Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић,  Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.