Уставни суд Републике Српске, на основу члана 115. Устава Републике Српске,  члана 40. став 5. и члана 61. став 1. тачка г) Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ бр. 104/11 и 92/12), на сједници одржаној 25. октобра 2017.  године,  д о н и о  ј е

Р Ј Е Ш Е Њ Е

Не прихвата се иницијатива за оцјењивање уставности чл. 36, 37, 38, 39, 47. и 54. Закона о посредовању у запошљавању и правима за вријеме незапослености („Службени гласник Републике Српске“ бр. 30/10 и 102/12). 

О б р а з л о ж е њ е  

Неђо Мишељић из Бање Луке дао је Уставном суду Републике Српске (у даљем тексту: Суд) иницијативу за покретање поступка за оцјењивање уставности чл. 36, 37, 38, 39, 47. и 54. Закона о посредовању у запошљавању и правима за вријеме незапослености („Службени гласник Републике Српске“ бр. 30/10 и 102/12). У иницијативи се наводи да оспорене одредбе Закона, којима су прописана права незапослених лица, услови за њихово остваривање и трајање, висине новчане накнаде за незапослено лице, те предвиђени случајеви престанка вођења евиденције о незапосленом лицу, нису у сагласности са чл. 10, 33, 39, 43. и 45. Устава Републике Српске. Давалац иницијативе сматра да су оспорена законска рјешења неадекватна, односно неоправдана у погледу услова за остваривање права из чл. 36. и 37. Закона, као и права на пензијско и инвалидско осигурање за одређени круг незапослених лица из члана 37. Закона, те дужине трајања тих права одређене чланом 39. Закона, односно да су нарушена уставна начела права на рад и слободу рада, те социјалну сигурност. Поред тога, оспоравајући наведене одредбе закона давалац иницијативе наводи да се њима доводе у неравноправан положај незапослена лица у погледу висине, односно основице за обрачун новчане накнаде. Уз то, по мишљењу даваоца иницијативе, приликом уређивања предметне материје, поред критеријума стажа осигурања, треба примијенити критеријум степен образовања приликом утврђивања плата у реалном и јавном сектору у циљу, како је наведено, елиминисања диспаритета. Због тога незапослена лица, сматра давалац иницијативе, немају једнак третман. Указујући на проблеме у пракси, које има приликом остваривања својих права из радног односа, као и права незапосленог лица, уз анализу економског и социјалног статуса своје породице, давалац иницијативе предлаже да Суд, до коначне одлуке, обустави примјену оспореног Закона, те општих аката која регулишу предметну материју.    

Народна скупштина Републике Српске није доставила одговор на наводе из иницијативе.

Одредбама оспореног члана 36. Закона о посредовању у запошљавању и правима за вријеме незапослености („Службени гласник Републике Српске“ бр. 30/10 и 102/12) прописано је: да поред права из члана 35. став 1. овог закона незапослено лице коме је, у смислу Закона о раду („Службени гласник Републике Српске“ бр. 33/00, 40/00, 47/02, 38/02, 38/03, 66/03 и 20/07), престао радни однос без његовог захтјева, сагласности или кривице, а које има најмање осам мјесеци непрекидног стажа осигурања у посљедњих 12 мјесеци или 12 мјесеци са прекидима у посљедњих 18 мјесеци има право на: а) новчану накнаду, б) здравствено осигурање и в) пензијско и инвалидско осигурање (став 1), да право из става 1. тачка а) овог члана незапослено лице остварује у Заводу, а права из тачке б) и в) у надлежном фонду, у складу са законом (став 2), да право из става 1. овог члана, под истим условима, припада и лицу које је престало да обавља самосталну дјелатност због економских или технолошких разлога (став 3) и да се прекид краћи   од 30 дана не сматра прекидом стажа осигурања (став 4).

Оспореним чланом 37. овог закона прописано је: да поред права из члана 36. став 1. овог закона незапосленом лицу из члана 4. овог закона припада право на пензијско и инвалидско осигурање у трајању до три године, уколико са тим стажом осигурања испуњава услов за старосну пензију (став 1), да право из става 1. овог члана незапослено лице остварује у надлежном фонду, у складу са законом (став 2).

Одредбама оспореног члана 38. истог закона прописано је: да права из члана 36. ст. 1. и 3. овог закона незапослено лице може остварити под условом да је за вријеме прописаног минимума стажа осигурања уплаћен допринос за осигурање од незапослености за све раднике (став 1), да права из члана 35. и 36. овог закона остварују и страни држављани и лице без држављанства под условима предвиђеним овим законом и Законом о запошљавању страних држављана и лица без држављанства („Службени гласник Републике Српске“ бр. 24/09 и 117/11), (став 2), да права из члана 36. овог закона незапослено лице има од првог дана престанка радног односа ако се пријави Заводу у року од 30 дана од дана престанка радног односа и поднесе захтјев, а ако се пријави Заводу након истека тог рока, права му почињу тећи од дана пријављивања Заводу, умањена за период кашњења (став 3).        

Оспореним чланом 39. овог закона прописано је: да дужина трајања права из члана 36. овог закона зависи од дужине стажа осигурања незапосленог лица и може износити непрекидно највише: а) за стаж осигурања до 12 мјесеци – мјесец дана, б) за стаж осигурања од једне до двије године – два мјесеца, в) за стаж осигурања од двије до пет година – три мјесеца, г) за стаж осигурања од пет до 15 година – шест мјесеци, д) за стаж осигурања од 15 до 30 година – девет мјесеци и за стаж осигурања преко 30 година – 12 мјесеци (став 1) и да код поновног остваривања права на новчану накнаду у стаж осигурања се урачунава само стаж осигурања који је незапослено лице остварило послије примања посљедње новчане накнаде (став 2).  

Оспореним одредбама члана 47. истог закона прописано је: да висина новчане накнаде износи: а) за незапослено лице које има до 15 година стажа осигурања 40% од просјечне плате коју је незапослено лице остварило у посљедња три мјесеца рада, б) за незапослено лице које има више од 15 година стажа осигурања 45% од просјечне плате коју је незапослено лице остварило у посљедња три мјесеца рада (став 1), да износ новчане накнаде из претходног става не може бити нижи од 30% просјечне нето плате нити виши од износа једне просјечне нето плате у Републици за претходну годину према подацима Републичког завода за статистику објављеним у „Службеном гласнику Републике Српске“ (став 2) и да се новчана накнада исплаћује мјесечно (став 3).        

Оспореним чланом 54. овог закона прописано је: да се евиденцију о незапосленом лицу Завод престаје водити ако то лице: а) закључи уговор о раду, б) одјави се са евиденције, в) самостално или са другим лицем оснује привредно друштво, г) обавља предузетничку дјелатност, д) постане власник или сувласник више од 51% удјела у неком правном субјекту, ђ) отпочне да се бави регистрованом пољопривредном дјелатношћу, е) оствари право на старосну, инвалидску или породичну пензију, ж) постане потпуно неспособно за рад, з) ступи на издржавање казне затвора дуже од три мјесеца, и) не јави се једанпут у 60 дана, односно 30 дана корисници новчане накнаде, а не обавијести Завод о оправданим разлозима у року од осам дана од дана настанка тих разлога, ј) постане ученик или редовни студент, к) изјави да у складу са чланом 48. овог закона рјешава своје запослење, л) наврши 65 година живота, љ) без оправданог разлога не одазове се на позив Завода или другог надлежног органа ради ангажовања на јавним радовима и на отклањању посљедица више силе, м) неоправдано одбије да прихвати понуђено запослење у мјесту пребивалишта или на удаљености до 50 километара од мјеста пребивалишта, које одговара његовим стручним квалификацијама и радним способностима и н) неоправдано одбије да се на захтјев Завода стручно оспособи, доквалификује или преквалификује за занимање које одговара степену његове стручне спреме или ако својом кривицом прекине, односно не заврши образовање (став 1), да се лица о којима је Завод престао да води евиденцију из разлога наведених у ставу 1. тачка и) овог члана не могу шест мјесеци након престанка вођења на евиденцији незапослених лица поново пријавити Заводу (став 2), да се лица о којима је Завод престао да води евиденцију из разлога наведених у ставу 1. тач. љ), м) и н) овог члана не могу 12 мјесеци након престанка вођења на евиденцији незапослених лица поново пријавити Заводу (став 3).                                         

Одредбама Устава Републике Српске, у односу на које давалац иницијативе оспорава наведене одредбе Закона о посредовању у запошљавању и правима за вријеме незапослености утврђено је: да су грађани Републике равноправни у слободама, правима и дужностима, једнаки  пред законом и уживају исту правну заштиту без обзира на расу, пол, језик, националну припадност, вјероисповијест, социјално поријекло, рођење, образовање, имовно стање, политичко и друго увјерење, друштвени положај или друго лично својство (члан 10), да грађани имају право да учествују у обављању јавних послова и да под једнаким условима буду примљени у јавну службу (члан 33), да свако има право на рад и слободу рада, принудни рад је забрањен, да је свако слободан у избору занимања и запослења и под једнаким условима му је доступно радно мјесто и функција, да запосленима може престати радни однос противно њиховој вољи на начин и под условима који су утврђени законом и колективним уговором, да свако по основу рада има право на зараду, у складу са законом и колективним уговором (члан 39), да се право запослених и чланова њихових породица на социјалну сигурност и социјално осигурање уређује законом и колективним уговором, јемчи се, под условима утврђеним законом, право на материјално обезбјеђење за вријеме привремене незапослености, грађанима који су дјелимично способни за рад обезбјеђује се оспособљавање за одговарајући посао и услови за њихово запошљавање, у складу са законом и да Република обезбјеђује помоћ и социјалну сигурност грађанима који су неспособни за рад и немају средстава за издржавање (члан 43), као и да је свако дужан да се придржава Устава и закона и да савјесно и одговорно врши повјерену му јавну функцију (члан 45).    

У поступку оцјењивања уставности оспорених одредби Закона о посредовању у запошљавању и правима за вријеме незапослености, Суд је, поред цитираних уставних одредби, имао у виду да је Уставом утврђено да се слободе и права остварују, а дужности испуњавају непосредно на основу Устава, осим када је Уставом предвиђено да се услови за остваривање појединих од њих утврђују законом, те да се законом може прописати начин остваривања појединих права и слобода само када је то неопходно за њихово остваривање (члан 49. ст. 1. и 2), као и да Република уређује и обезбјеђује, између осталог, радне односе, социјално осигурање и друге облике социјалне заштите (тачка 12. Амандмана XXXII на Устав, којим је замијењен члан 68. Устава). 

Оцјењујући основаност разлога садржаних у иницијативи Суд је имао у виду да је Законом о посредовању у запошљавању и правима за вријеме незапослености („Службени гласник Републике Српске“ бр. 30/10 и 102/12) уређено посредовање у запошљавању, носиоци функције посредовања у запошљавању, запошљавање на јавним радовима, осигурање за случај незапослености, права незапослених лица и услови за њихово остваривање, те друга питања од значаја за организовано запошљавање у Републици (члан 1). Према члану 2. овог закона Народна скупштина доноси Стратегију запошљавања у Републици, ради чијег спровођења Влада доноси Акциони план за запошљавање у Републици, а Завод за запошљавање Републике Српске, у складу са тим, доноси Програм за запошљавање у Републици. Послови посредовања у запошљавању дефинисани су чланом 3. овог закона, као: посредовање у запошљавању, јавно обавјештавање о могућностима и условима запошљавања, савјетовање о избору занимања (професионално усмјеравање), стручно оспособљавање и припрема за запошљавање, спровођење програма и мјера активне политике за запошљавање, и обављање организационих, стручних, административних и других послова у вези са остваривањем права незапослених лица на новчане накнаде, стручно оспособљавање, здравствену заштиту и друга права, у складу са овим законом, док су чл. 6. до 26. одређени носиоци функције посредовања у запошљавању, те начин и поступак организованог запошљавања.

 Одредбама члана 4. ст. 1, 2 и 3. овог закона дефинисано је незапослено лице, као лице пријављено на евиденцију Завода, старости од 15 до 65 година живота, способно или ограничено способно за рад, које није у радном односу или које није на други начин остварило право на рад, које активно тражи посао и које је расположиво за рад, тј. ако се једном у 60 дана јавља надлежној служби Завода, ако не одбије понуђено одговарајуће запослење и одговарајуће додатно образовање и обуку, ако се јавља на пријављену потребу за слободним радним мјестима и ако тражи запослење посредством Завода и непосредно се обраћа послодавцу ради запослења. Чланом 35. овог закона прописано је да свако лице које се пријави Заводу ради тражења запослења има право на информисање о могућностима и условима запошљавања, на посредовање у запошљавању, на савјетовање о избору занимања и на стручно оспособљавање и припрему за запошљавање, те да ова права могу на лични захтјев остварити и лица која активно траже запослење, односно која су се пријавила на евиденцију ради остваривања других права. Осим ових права, незапослено лице има право на новчану накнаду, здравствено осигурање и пензијско и инвалидско осигурање, под условом да је том лицу престао радни однос без његовог захтјева, сагласности или кривице, да има најмање осам мјесеци непрекидног стажа осигурања у посљедњих 12 мјесеци или 12 мјесеци са прекидима у посљедњих 18 мјесеци, као и право на пензијско и инвалидско осигурање у трајању до три године, уколико са тим стажом осигурања испуњава услов за старосну пензију, која се може остварити под условом да је за вријеме прописаног минимума стажа осигурања уплаћен допринос за осигурање од незапослености за све раднике, док дужина трајања ових права зависи од дужине стажа осигурања незапосленог лица, како је то прописано оспореним чл. 36, 37, 38. и 39 овог закона. Престанак наведених права из чл. 36. и 37. прије истека рока из члана 39, прописан је одредбама члана 43. овог закона. Поред тога, оспореним чланом 47. овог закона одређена је висина новчане накнаде до 15 година стажа осигурања 40%, односно више од 15 стажа осигурања 45% од просјечне плате коју је незапослено лице остварило у посљедња три мјесеца рада, те да износ новчане накнаде не може бити нижи од 30% просјечне нето плате нити виши од износа једне просјечне нето плате у Републици за претходну годину према подацима Републичког завода за статистику објављеним у „Службеном гласнику Републике Српске“, а исплаћује се мјесечно. Уређујући питање евиденије незапослених лица, чланом 51. ст. 1, 3. и 4. прописано је да се незапослено лице, ради остваривања права прописаних овим законом, пријављује организационој јединици Завода, надлежној према мјесту његовог пребивалишта, да Завод води посебне евиденције о: незапосленим лицима која остварују права из чл. 36. и 37. овог закона, незапосленим лицима која траже запослење и остварују само права из члана 35. став 1. овог закона, запосленим лицима која траже промјену запослења и незапосленим лицима која активно не траже запослење, те да је посебним законом прописана врста и садржина евиденција које води Завод. Према члану 52. овог закона, незапослено лице је дужно да се једанпут у 60 дана јавља организационој јединици Завода, лице које се пријавило на евиденцију и које активно не траже запослење дужно је да се једанпут у шест мјесеци јавља организационој јединици Завода, те да је незапослено лице дужно да о промјени адресе пребивалишта и контакт телефона обавијести Завод у року од осам дана, док су оспореним чланом 54. овог закона предвиђени случајеви престанка вођења евиденције о незапосленом лицу.              

Оцјењујући садржај оспорених чланова наведеног закона, односно начин на који су предметни односи регулисани овим одредбама, Суд је утврдио да оваквим прописивањем није дошло до повреде уставних гаранција из чл. 10, 33, 39, 43. и 45. Устава Републике Српске, како то сматра давалац иницијативе. Наиме, услови за остваривање права незапослених лица и њихово трајање, те одређивања висине новчане накнаде, као и статуса незапосленог лица  који су прописани оспореним одредбама подједнако се односе на све субјекте који се налазе у истим правним ситуацијама, односно који испуњавају законом утврђене критерије у погледу стажа осигурања, испуњавању услова за старосну пензију, просјечне плате остварене у посљедња три мјесеца и др. те, по оцјени Суда, не доводе до повреде начела равноправности и једнакости пред законом из члана 10. Устава. Полазећи од наведених уставних одредби, Суд је оцијенио да је законодавац поступио у границама својих уставних овлашћења прописујући, као један од услова за остваривање права на новчану накнаду незапосленог лица, околност да том лицу радни однос није престао његовом вољом или кривицом, као и да право на новчану накнаду незапосленом лицу припада, поред осталог, кад испуни услове за остваривање права на старосну пензију. Исто тако, цитираним одредбама оспореног закона, по оцјени Суда, није дошло до повреде права зајемчених чл. 39. и 43. Устава, односно права на рад и слободу рада, права на једнаке могућности у запослењу, права на материјално обезбјеђење за вријеме привремене незапослености, те оспособљавања за одговарајући посао, како то наводи давалац иницијативе. Суд је, такође, оцијенио да из наведених уставних одредби произлази да је социјално осигурање обавезно за запослене по основу Устава, док се за друге грађане то осигурање уређује законом, а то значи да средства за остваривање права по основу обавезног социјалног осигурања за случај привремене незапослености обезбјеђују запослени, други осигураници и корисници у складу са законом. Стога, по оцјени Суда основ за плаћање доприноса, према закону, истовремено и основ за утврђивање права. На основу наведеног Суд је утврдио да је прописивање као оспореним чл. 36, 37, 38, 39, 47. и 54. Закона о посредовању у запошљавању и правима за вријеме незапослености („Службени гласник Републике Српске“ бр. 30/10 и 102/12), сагласно овлашћењима законодавца утврђеним одредбама чл. 39. и 43. и тачке 12. Амандмана XXXII на Устав, којим је замијењен члан 68. Устава.

У погледу осталих навода изнесених у иницијативи, као што је питање оправданости оспорених законских рјешења, Суд је утврдио да прописивање као у овим законским одредбама представља одраз цјелисходне процјене законодавца и законодавне политике у уређивању предметне материје, што према члану 115. Устава, не може бити предмет уставносудске контроле.  

С обзиром на чињеницу да је мериторно одлучено о уставности и законитости оспорених одредби, Суд је оцијенио да је беспредметно разматрање захтјева даваоца иницијативе за обуставу примјене оспореног Закона, те општих аката која регулишу предметну материју.

Како је у току претходног поступка правно стање потпуно утврђено и прикупљени подаци пружају поуздан основ за одлучивање, Суд је, на основу члана 40. став 5. Закона о Уставном суду Републике Српске („Службени гласник Републике Српске“ број 104/11 и 92/12), одлучио без доношења рјешења о покретању поступка.      

На основу изложеног Суд је одлучио као у диспозитиву овог рјешења.

Ово рјешење Уставни суд је донио у саставу: предсједник Суда мр Џерард Селман и судије: Миленко Араповић, Војин Бојанић, Амор Букић, Златко Куленовић, проф. др Душко Медић,  Ирена Мојовић, проф. др Марко Рајчевић и академик проф. др Снежана Савић.