Ustavni sud Republike Srpske, na osnovu člana 115. Ustava Republike Srpske, člana 40. stav 5, člana 57. tačka a) i člana 61. stav 1. tačka b) i g) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), na sjednici održanoj 25. oktobar 2017. godine,  d o n i o   je 

R J E Š E Nj E

            Ne prihvata se inicijativa za ocjenu ustavnosti i zakonitosti člana 4. stav 7. i Priloga 20. Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji poslova i sistematizaciji radnih mjesta Gradske uprave Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 36/16).

            Obustavlja se postupak za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 4. i Priloga 21. Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji poslova i sistematizaciji radnih mjesta Gradske uprave Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 37A/14), te člana 11. i Priloga 21. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji poslova i sistematizaciji radnih mjesta Gradske uprave Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 26A/16).

O b r a z l o ž e nj e

Bojan Arula iz Banjaluke dao je Ustavnom sudu Republike Srpske (u daljem tekstu: Sud) inicijativu za pokretanje postupka za ocjenjivanje ustavnosti i zakonitosti člana 4. i Priloga 21. Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji poslova i sistematizaciji radnih mjesta Gradske uprave Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 37A/14), te člana 11. i priloga 21.1. i 21. 2. (u suštini Prilog 21) Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji poslova i sistematizaciji radnih mjesta Gradske uprave Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 26A/16). U inicijativi se navodi da je osporenim normiranjem, suprotno članu 40. stav 1. Zakona o zaštiti od požara („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 7/12), Profesionalna teritorijalna vatrogasna jedinica Grada Banja Luka pripojena Odsjeku za poslove civilne zaštite i profesionalne teritorijalne vatrogasne jedinice. Takođe, argumentuje se da je osporenim aktima sistematizovano radno mjesto Komadant brigade-starješina, umjesto starješina vatrogasne jedinice, kako predviđa zakonska terminologija.

              Nadalje, dopunom inicijative se ističe da su član 4. stav 7. i Prilog 20. Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji poslova i sistematizaciji radnih mjesta Gradske uprave Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 36/16) (u daljem tekstu: važeći pravilnik) od 16. decembra 2016. godine, takođe, u suprotnosti sa članom 40. Zakona o zaštiti od požara, jer ni ovaj pravilnik ne definiše Profesionalnu teritorijalnu vatrogasnu jedinicu kao posebnu unutrašnju organizacionu jedinicu u sastavu Grada. Takođe, s obzirom na to da je važeći pravilnik donesen prije usvajanja Odluke o osnivanju profesionalne teritorijalne vatrogasne jedinice Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 39/16) od 28. decembra 2016. godine, osporene odredbe istog su u suprotnosti sa ovom odlukom. U kontekstu izloženog, davalac inicijative predlaže da Sud meritorno odluči u predmetu.

            U odgovoru na argumentaciju iz inicijative, u dijelu kojim su osporene odredbe Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji poslova i sistematizaciji radnih mjesta Gradske uprave Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 37A/14) i Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji poslova i sistematizaciji radnih mjesta Gradske uprave Grada Banja („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 26A/16), donosilac predmetnih akta prevashodno ističe da su isti prestali da važe stupanjem na snagu važećeg pravilnika, zbog čega je razmatranje navoda inicijative, u ovom dijelu, bespredmetno. Navodi se da zakonodavstvo, koje je važilo u vrijeme donošenja konkretnih akata, nije sadržavalo osnov za organizovanje teritorijalne vatrogasne jedinice u formi odjeljenja ili službe. Pozivajući se na propisivanje iz članova 5. i 8. Pravila službe u vatrogasnim jedinicama („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 74/13), donosilac osporenih akata argumenuje korišćenje termina komadant brigade prilikom sistematizovanja radnih mjesta gradske uprave. U pogledu navoda o nezakonitosti propisivanja iz člana 4. stav 7. i Priloga 20. važećeg Pravilnika, donosilac akta ističe da je predmetno propisivanje saglasno članu 62.  Zakona o lokalnoj samoupravi, te čl. 40. i 42. Zakona o zaštiti od požara, dok podnosilac inicijative pogrešno tumači značenje sintagme „unutrašnja organizaciona jedinica“. S obzirom na navedeno predlaže se da Sud odbije inicijativu.

Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji poslova i sistematizaciji radnih mjesta Gradske uprave Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 37A/14) i Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji poslova i sistematizaciji radnih mjesta Gradske uprave Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 26A/16) donio je gradonačelnik Grada Banja Luka na osnovu člana 43. tačka 8. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 101/04, 42/05, 118/05 i 98/13) i člana 55. Statuta Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 25/05, 30/07, 17/12 i 20/14).

Važeći Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji poslova i sistematizaciji radnih mjesta Gradske uprave Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 36/16, 1/17, 3A/17, 7/17, 17/17 i 19/17) donio je gradonačelnik Grada Banja Luka na osnovu člana 59. stav 1. tačka 7. i člana 60. Zakona o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16) i člana 55. Statuta Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 25/05, 30/07, 17/12 i 20/14). Predmetnim pravilnicima uređena je organizaciona struktura gradske uprave i njen djelokrug rada, poslovi ove službe po odjeljenjima, službama i odsjecima, poslovi radnih mjesta u ovoj službi, uslovi za obavljanje poslova pojedinih radnih mjesta i potreban broj radnika za izvršavanje poslova po radnim mjestima, odgovornost zaposlenih i javnost rada gradske uprave.

Osporenim članom član 4. stav 7. važećeg pravilnika propisano je da se za obavljanje poslova iz oblasti civilne zaštite i zaštite od požara u Gradskoj upravi Grada Banja Luka obrazuje Odsjek za poslove civilne zaštite i profesionalne teritorijalne vatrogasne jedinice.

U Prilogu 20. - „Organizacija poslova i sistematizacija radnih mjesta u Odsjeku za poslove civilne zaštite i Profesionalne teritorijalne vatrogasne jedinice“, važećeg pravilnika, sadržan je tabelarni pregled sistematizacije radnih mjesta ovog odsjeka (Prilog 20.1), te su dati opisi poslova Odsjeka za poslove civilne zaštite i Profesionalne teritorijalne vatrogasne jedinice, šefa Odsjeka, i radnih mjesta (Prilog 20.2).

Razmatrajući inicijativu, u dijelu, kojim su osporene odredbe važećeg pravilnika, Sud je imao u vidu da opština preko svojih organa u skladu sa zakonom izvršava zakone, druge propise i opšte akte Republike čije izvršavanje je povjereno opštini, obezbeđuje izvršavanje propisa i opštih akata opštine, kao i da se sistem lokalne uprave uređuje zakonom, te da se zakonom može povjeriti vršenje poslova lokalne uprave u gradu (član 102. stav 1. tačka 6 i st. 2. i 3. Ustava). Članom 108. Ustava utvrđeno da zakoni, statuti, drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom, dok propisi i drugi opšti akti moraju biti u saglasnosti sa zakonom.

Sud je, takođe, imao u vidu da je Zakonom o zaštiti od požara („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 71/12) propisano: da se ovim zakonom propisuje sistem zaštite od požara, prava i obaveze privrednih društava i drugih pravnih lica, republičkih organa uprave i drugih organa, jedinica lokalne samouprave, preduzetnika i drugih fizičkih lica kao subjekata zaštite od požara (u daljem tekstu: subjekti zaštite od požara), mjere zaštite od požara, planiranje i organizovanje zaštite od požara, organizacija vatrogasne službe, gašenje požara, nadzor nad sprovođenjem mjera zaštite od požara i finansiranje zaštite od požara (član 1); da se radi učestvovanja u sprovođenju preventivnih mjera zaštite od požara, koje su u funkciji blagovremenosti i povećanja efikasnosti vatrogasne intervencije, gašenje požara i spasavanje ljudi i imovine ugroženih požarom i elementarnim nepogodama, sprovođenje mjera zaštite od požara utvrđenih planom zaštite od požara opštine-grada, pružanje tehničke pomoći u nezgodama i opasnim situacijama, te obavljanje i drugih poslova u ekološkim i drugim nesrećama, osnivaju vatrogasne jedinice, kao i da vatrogasne jedinice mogu biti profesionalne vatrogasne jedinice i dobrovoljne vatrogasne jedinice, te da se profesionalne vatrogasne jedinice osnivaju u skladu sa ovim zakonom za područje opštine ili grada ili za dio tog područja kao teritorijalne vatrogasne jedinice, a u privrednim društvima i drugim pravnim licima kao preduzetne vatrogasne jedinice, dok teritorijalne vatrogasne jedinice ostvaruju zadatke jedinica civilne zaštite u skladu sa Zakonom o civilnoj zaštiti („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 26/02, 39/03 i 29/10) (član 39. st. 1, 2, 3. i 5); da se teritorijalna vatrogasna jedinica osniva odlukom skupštine opštine ili grada, kao posebna unutrašnja organizaciona jedinica administrativne službe opštine, odnosno grada, kao i da se odlukom iz stava 1. ovog člana utvrđuju djelokrug i nadležnost teritorijalne vatrogasne jedinice (član 40. st. 1. i 2); da teritorijalnom vatrogasnom jedinicom rukovodi starješina teritorijalne vatrogasne jedinice, kojeg imenuje načelnik opštine, odnosno gradonačelnik na osnovu sprovedenog javnog konkursa, te da nadležni organ opštine, odnosno grada donosi propis o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta u opštinskoj, odnosno gradskoj vatrogasnoj jedinici nakon pribavljenog mišljenja Ministarstva u sjedištu (član 42).

Zakonom o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik Republike Srpske“ broj 97/16)  propisano je: da je u nadležnosti gradonačelnika, odnosno načelnika opštine, pored drugog, da donosi pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta gradske, odnosno opštinske uprave (član 59. stav 1. tačka 8), da  gradonačelnik, odnosno načelnik opštine utvrđuje strukturu i unutrašnju organizaciju gradske, odnosno opštinske uprave u zakonom utvrđenim opštim granicama (član 60), da se organizacija rada gradske, odnosno opštinske uprave zasniva na principima ekonomičnosti, efikasnosti, djelotvornosti i javnosti rada organa jedinice lokalne samouprave u izvršavanju njihovih nadležnosti (član 61. stav 2), da se u gradskoj, odnosno opštinskoj upravi organizuju odjeljenja i službe kao osnovne organizacione jedinice, kao i da se u  zavisnosti od obima i vrste poslova u odjeljenjima i službama mogu formirati odsjeci kao unutrašnje organizacione jedinice (član 62. st. 1. i 2), da se prilikom donošenja pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta gradske, odnosno opštinske uprave polazi od njenog djelokruga utvrđenog zakonom, drugim propisima i, između ostalog, načela objedinjavanja istih ili sličnih, odnosno međusobno povezanih poslova u odgovarajuće unutrašnje organizacione jedinice, stručnog i racionalnog obavljanja poslova i ostvarivanja odgovornosti zaposlenih, postavljenih i imenovanih lica i efikasnog rukovođenja organizacionim jedinicama i stalnog nadzora nad obavljanjem poslova (član 64. stav 1. tač. 1, 3. i 4).

Zakon o zaštiti i spasavanju u vanrednim situacijama („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 121/12 i 46/17) uređuje sistem zaštite i spasavanja u vanrednim situacijama, snage i subjekte zaštite i spasavanja, te prava i obaveze, između ostalog, i organa jedinica lokalne samouprave. Ovim zakonom određeno je da su subjekti sistema zaštite i spasavanja drugi republički organi uprave i organi jedinica lokalne samouprave (član 7. tačka b), kao i da su snage za zaštitu i spasavanje, između ostalog, štabovi za vanredne situacije, jedinice i timovi civilne zaštite koje formiraju organi jedinice lokalne samouprave, profesionalne i hitne službe (vatrogasci, medicinske i veterinarske službe i druge službe) i druge organizacije (član 8. tač. b) i ž)).

Sud je pored ovoga uzeo u obzir da je Odlukom o osnivanju profesionalne teritorijalne vatrogasne jedinice Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 39/16) ista osnovana kao posebana unutrašnja organizaciona jedinica u sastavu Gradske uprave (član 1).

Pored navedenog, Sud je konstatovao da važeći pravilnik, kada je u pitanju organizacija poslova i sistematizacije radnih mjesta u Profesionalnoj teritorijalnoj vatrogasnoj jedinici, sadrži suštinski istovjetna rješenja kao i Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji poslova i sistematizaciji radnih mjesta Gradske uprave Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 37A/14, 43A/14, 15A/15, 17A/15, 28A/15, 3A/16, 10/16, 11A/16, 17/16, 19A/16, 26 A/16 i 30/16), koji je, u relevantnom dijelu, prema mišljenju Ministarstva unutrašnjih poslova od 12. septembra 2016. godine, bio u skladu sa Zakonom o zaštiti od požara.

 Imajući u vidu navedene ustavne i zakonske odredbe Sud je utvrdio da je gradonačelnik Grada Banja Luka postupao u granicama svojih nadležnosti kada je, važećim pravilnikom, za obavljanje poslova iz oblasti civilne zaštite i zaštite od požara u Gradskoj upravi Grada Banja Luka, obrazovao Odsjek za poslove civilne zaštite i profesionalne teritorijalne vatrogasne jedinice, te sistematizovao radna mjesta i utvrdio opis poslova u okviru istog. Donosilac osporenog akta je na ovaj način, a primjenom člana 62. Zakona o lokalnoj samoupravi, izdvojio Profesionalnu teritorijalnu vatrogasnu jedinicu u poseban Odsjek, tj. unutrašnju organizacionu jedinicu Gradske uprave, što je saglasno propisivanju iz člana 40. Zakona o zaštiti od požara. Uzimajući u obzir da su subjekti sistema zaštite i spasavanja, između ostalog, organi jedinica lokalne samouprave (član 7. tačka b) Zakona o zaštiti i spasavanju u vanrednim situacijama), te da su snage za zaštitu i spasavanje, između ostalog, štabovi za vanredne situacije, jedinice i timovi civilne zaštite koje formiraju organi jedinice lokalne samouprave, profesionalne i hitne službe (vatrogasci, medicinske i veterinarske službe i druge službe) kao i i druge organizacije (član 8. tač. b) i ž) istog zakona), Sud je ocijenio da je normirajući na osporeni način, gradonačelnik postupao i u skladu sa načelima objedinjavanja istih ili sličnih, odnosno međusobno povezanih poslova, u odgovarajuće unutrašnje organizacione jedinice, kao i načelima stručnog i racionalnog obavljanja poslova (član 64. stav 1. tač. 1. i 3. Zakona o lokalnoj samoupravi). Takođe, u ingerencijama gradonačenika je da utvrđuje strukturu i unutrašnju organizaciju gradske uprave, u zakonom utvrđenim opštim granicama (član 60. ovog zakona), i to uvažavajući potrebe da se organizacija njenog rada, između ostalog, zasniva na principima ekonomičnosti, efikasnosti, i djelotvornosti (član 61. stav 2. istog zakona), zbog čega je sistematizovanje poslova profesionalne teritorijalne vatrogasne jedinice i civilne zaštite u okviru zajedničkog odsjeka, saglasno pozitivnom zakonodavstvu.

        Nadalje, s obzirom da apstraktna ustavnosudska kontrola podrazumijeva ocjenu saglasnosti hijerarhijski nižih opštih akata sa hijerarhijski višim opštim aktima, navodi o nesaglasnosti važećeg pravilnika sa Odlukom o osnivanju profesionalne teritorijalne vatrogasne jedinice Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ broj 39/16), nisu od ustavnopravnog značaja, te Sud, u skladu sa članom 115. Ustava, nije nadležan da iste razmatra.

      U pogledu ocjene ustavnosti i zakonitosti odredaba Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji poslova i sistematizaciji radnih mjesta Gradske uprave Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 37A/14) i Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji poslova i sistematizaciji radnih mjesta Gradske uprave Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 26A/16), Sud je utvrdio da je u toku trajanja ovog postupka gradonačelnik Grada Banja Luka donio Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji poslova i sistematizaciji radnih mjesta Gradske uprave Grada Banja Luka koji je objavljen u „Službenom glasniku Grada Banja Luka“ broj 36/16 od 16. decembra 2016. godine. Članom 44. ovog pravilnika propisano je da njegovim stupanjem na snagu prestaje da važi Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji poslova i sistematizaciji radnih mjesta Gradske uprave Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 37A/14, 43A/14, 15A/15, 17A/15, 28A/15, 3A/16, 10/16, 11A/16, 17/16, 19A/16, 26 A/16 i 30/16), te je članom 45. određeno da isti stupa na snagu osmog dana od dana objavljivanja u „Službenom glasniku Grada Banja Luka“, kao i da će se primjenjivati počev od 1. januara 2017. godine.

Imajući u vidu činjenicu da su osporene odredbe Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji poslova i sistematizaciji radnih mjesta Gradske uprave Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 37A/14) i Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o unutrašnjoj organizaciji poslova i sistematizaciji radnih mjesta Gradske uprave Grada Banja Luka („Službeni glasnik Grada Banja Luka“ br. 26A/16) na ovaj način prestale da važe, Sud je, na osnovu člana 57. tačka a) Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12) obustavio postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti istih, cijeneći da nije potrebno donijeti odluku zbog toga što nisu otklonjene posljedice neustavnosti.

S obzirom na to da je u toku prethodnog postupka pravno stanje potpuno utvrđeno, te da prikupljene informacije pružaju pouzdan osnov za odlučivanje, Sud je, na osnovu člana 40. stav 5. Zakona o Ustavnom sudu Republike Srpske („Službeni glasnik Republike Srpske“ br. 104/11 i 92/12), u ovom predmetu odlučio bez donošenja rješenja o pokretanju postupka.

Na osnovu izloženog odlučeno je kao u dispozitivu ovog rješenja.

 Ovo rješenje Ustavni sud je donio u sastavu: predsjednik Suda mr Džerard Selman i  sudije: Milenko Arapović, Vojin Bojanić, Amor Bukić, Zlatko Kulenović, prof. dr Duško Medić, Irena Mojović, prof. dr Marko Rajčević i akademik prof. dr Snežana Savić.